反腐倡廉制度执行力欠缺的原因探析

杨 军 周湘荣

（湖南科技学院 思想政治理论课教学科研部，湖南 永州 425100；永州市冷水滩区人民法院，湖南 永州 425000）

改革开放以来，我国进入了制度规章制定的高峰期，反腐倡廉制度规章建设也同样如此。我国目前已制定了 300多部法律、800多部法规和3万多个规章。[1]但“徒法不足以自行”，制度制定以后，只有通过有效的执行才能保证制度目标的实现。毛泽东早就说过：“如果有了正确的理论，只是把它空说一阵，束之高阁，并不实行，那么，这种理论再好也没有意义。”[2]P392美国学者艾利森曾指出：“在实现政策目标的过程中，方案的功能只占 10%，而其余的 90%取决于有效的执行。”[3]P4由中央纪委法规司、监察部法规司编印的《党风廉政和反腐败现行法规制度全书》共收录了现行有效的法规约1200件，与纪检监察工作有关的法规400余件。[4]各地的配套制度及自订的规章制度也有一大批，如上海从1979年至2007年4月共制定的现行有效的党风廉政和纪检监察工作制度243件。[5]根据湖南省《廉政准则》贯彻执行情况专项检查行动的要求，全省各级党员领导干部近期内将向有关部门书面报告个人有关事项，全面接受“廉政体检”。[6]据介绍，从2006年11月至2011年10月，湖南各级纪检监察机关突出查办发生在领导机关、官员中，以及土地管理、工程建设、矿产资源开发、产权转让、政府采购等重点领域和关键环节的案件，就各类违纪违法问题共立案38356件，结案37930件，共有37479名党员、官员因违纪违法受到党政纪律处分。近5年来，湖南省坚决查处违纪违法案件，始终保持惩治腐败的高压态势，期间共有87名地厅级官员、983名县处级官员“落马”。[7]尽管如此，反腐败斗争的形势依然很严峻。

一 反腐倡廉制度执行力欠缺的主要表现

（一）一些制度的可操作性不强

这些制度要么过于原则、笼统、模棱两可，要么弹性过大，实际操作起来具体化、细节化不够，有法难依，有据难找。有待于进一步完善和细化。改革开放30多年的反腐倡廉建设，在制度整体上执行力还不是很高。广受社会关注和争议的关于领导干部公布个人财产的问题就很难执行，比如，2009年云南省制定的《党政领导干部考察人选报告个人有关情况试行办法》开始施行，家庭年总收入等情况成为领导干部考察人选必须报告的重要内容。在“党政领导干部考察人选个人有关情况报告书”上，家庭年总收入、家庭资金总额、私有房产、私有汽车、1万元以上债权、债务等重要内容都要写得清清楚楚。其中，家庭年总收入要求报告包括本人年收入（包括工资、奖金、稿酬）、配偶年收入和共同生活的子女年收入；家庭资金总额，包括现金存款、有价证券；私有房产，包括共有几套、建筑面积、详细地址、资金来源、装修价格等；私有汽车，包括共有几辆、购买价格、资金来源。除此而外，报告书还要求报告婚姻变化、持有因私护照、本人社会关系等情况和配偶及子女经商办企业、出国定居、是否被追究刑事责任等内容。[8]湖南的衡阳[9]、浏阳等地也进行了相应的制度安排。[10]可以说制度的设计应该是非常好的，但在具体操作上，怎样界定，如何保证填报内容的真实性却依然是个难解的课题。

（二）一些制度的配套资源零散、执行力弱化等原因

现阶段，我国对权力制约和监督的体系应当说是比较完善的，包括党的领导和监督、法律监督、司法监督、行政监督、政协民主监督、媒体监督和群众监督等，法律法规不可谓不严密、对权力的制约监督措施和途径不可谓不多、反腐败力度不可谓不大、处理贪官不可谓不严厉，但腐败现象却依然严峻，人民群众对此依然不满意，这种现象需要我们深刻反思，要加强监督资源、监督方式和监督效果的整合，通过整合现代与传统的制约监督方式和监督途径，使得权力制约和监督机制与时俱进，适应时代发展的新要求，关键是整合监督资源，理顺监督体制，强化监督效果，进一步推动符合中国特色社会主义建设要求的权力制约监督机制建设。

（三）制度文化建设滞后

制度文化建设严重滞后于经济社会发展。导致一些部门在制度执行过程中“有意无意”的规避行为，以种种“借口”和五花八门的“方式”弱化和虚化制度的执行力，表现为：（1）“应付了事”式的执行。在执行反腐倡廉制度的过程中，执行者只做表面文章，不落实具体法律规范措施，将制度贯彻流于形式。满足于以会议落实会议、以文件落实法律，贯彻执行停留在一般性的宣传号召层面上。何以如此？根本的原因是该制度的执行必然有损执法主体的利益。使得制度在执行过程中只是被宣传一番，而未进入具体操作性程序，使制度所产生的效果低于制度目标的要求。执行应付类似于国外学者所说的“象征性合作”。[11]P127执行应付会导致制度失败。这些各种不务实际的表现，使严肃的反腐倡廉制度在形形色色的花架子下变成一纸空文。（2）搞“土政策”的附加性执行。制度执行者随意扩大制度的外延，附加了原来制度所没有的莫须有内容，从而使刚性的制度严重缺位或失真，导致制度泛化。附加性执行指的是在政策执行过程中，执行者常附加一些原政策目标所没有的内容，把本不可行的事情变为可行之事，必然导致制度目标难以实现。所谓“土政策”，就是打着贯彻上级政策要结合实际的旗号，自立一套，自行其是，牟取私利。比如，针对当前屡查不止的环境违法问题，国家环保部总结出了“企业三不怕”和“政府三不查”，即企业不怕环保部门监察、不怕行政处罚、不怕损害公众利益；老百姓不去堵马路不去查、党中央国务院领导不批示不去查、主流媒体不揭露不去查。[12]这里反映出来的不仅是不执行的问题，更有甚者是一些地方政府充当违法人员和企业保护伞的角色。湖南省常德天宏纸业有限责任公司环境违法案可见一斑，[13]直到环保部挂牌督办整改后才合格。[14]分析“土政策”屡禁不止的原因，一是法律意识不强，名利思想作祟，把制定所谓规章制度当作展示“政绩”的“窗口”；二是作风飘浮，靠制定“土政策”来代替扎扎实实抓工作落实；三是上行下效，相互影响，看到上级单位制定了什么规定，自己也跟风甚至攀比。“上有政策，下有对策”现象产生的主要原因无非是本部门本团体的利益驱动。马列主义经典作家说过，人们为之奋斗的一切都与自己的利益有关。（3）“偷梁换柱”的替换性执行。执行者在传达、讲解和执行反腐倡廉制度时，对制度精神实质或部分内容有意曲解甚至歪曲，利用制度的某些抽象性，借口本地区或本部门的特殊性，根据自己的解释来执行制度，从而导致制度内容严重失真甚至被完全替换为与原制度毫不相干的“新”制度。这个“新”制度与原制度表面上似乎一样，但其内容、目标、性质已发生根本变化。这种貌合神离、偷梁换柱的执行行为致使反腐倡廉制度名存实亡，制度目标全面落空。例如，关于政企分开的问题，从改革开放伊始就提出来了，但时至今日，依然没有达到设想目标，一些政府的企业主管部门摇身一变，纷纷成立行政性翻版公司，照样行使政府直接管理企业的权力。有人称之为“假民办真公办”。又如一些地方把中央允许就部分公益事业向社会适当集资的政策加以普遍实行，结果导致乱集资、乱收费现象。

凡此种种，不一而足，这些行为严重损害了反腐倡廉制度的严肃性，损害了党和政府的权威性，导致反腐倡廉制度不能达到预期的目标。

二 影响反腐倡廉制度执行力之因素分析

在现实生活中，影响制度执行力的因素是多种多样、纷繁复杂的，包括利益驱动、制度认同、管理体制、控制机制、制度性质、制度本身、制度资源、环境文化及执行主体的素质等等。主要表现为：

（一）制度执行的权力配置机制不够合理

在纵向上主要表现为中央对地方控制力的削弱。在横向上主要表现为党政权限没有清晰地分开。制度执行的横向组织机构因素还表现为政府机构重叠和职能配置交叉，多头管理，多头指挥，部门之间又没有建立联动协作的长效机制，影响了制度执行的效力，导致本位主义严重。如，2011年8月16日，湖南高速公路管理局局长冯伟林被湖南省纪委带走并双规。冯伟林是继上任局长杨志达之后被双规的第二位局长。8月17日，湖南省纪委发布消息：冯伟林涉嫌严重违纪被立案调查。根据湖南高速公路管理局下称高管局内部人士透露：当天下午，湖南省纪委官员在湖南高管局中层以上干部通报会上透露，冯伟林涉嫌在工程招投标、土地转让和内幕交易中收受巨额贿赂。高管局既当“裁判员”，又当“运动员”，寻租空间巨大造成贪污腐败多发。如何改变这种畸形的体制才是预防官员“前仆后继”腐败的关键所在，不然，正如湖南省纪委知情人士所言：只要认真调查高速公路每个标段，几乎没有哪个是干净的。[15]

（二）制度执行的监督机制乏力

从反腐败斗争的历程来看，我国现行的监督机制还不很健全，或者说创新力度还很不够。首先，专门监督机关缺乏独立性和权威性。我国的纪检监察机构在领导体制上实行双重领导，即一方面它受上级监察机关领导指导；另一方面它又要受同级党委和政府的领导。而人（人事任免，官员升迁，荣誉等）、财（经费拨款，奖励等）、物都掌握在同级党政领导手中，上级监督机构则限于业务指导。很明显，监督主体受制于监督客体，无独立性可言，其监督的权威性和有效性自然大打折扣。这就造成了同级纪委无法监督同级党委（更不用说党委书记了），监督权力的剑锋指向只可能向下，而不可能相反。因此，日常监督便往往会出现“监督同级无能为力，监督下级鞭长莫及”的监督真空状况，有时甚至还会出现监督机关为当地政府和有关部门的违规行为“保驾护航”、“一致对外”的现象。

（三）制度执行评估和责任机制的缺陷

制度执行性评估，一方面作用于制度建设本身，以使法制、制度建设更科学、更完善；另一方面能有效提高制度执行力，以规范社会秩序，促进廉政文化良性发展。如果没有制度执行评估工作，就无法对实施机关及人员的责任做出判断，就会使责任追究流于形式。长期以来，我国在反腐倡廉的工作中，比较重视制度建设，却很少去关注制度执行评估。目前存在的主要问题是：制度执行评估的标准模棱两可，缺乏明确的目标要求，重视定性标准而忽视定量标准；重视宣传但忽视实施结果质量（社会反响）效果；评价主体单一且封闭，甚至出现个别领导垄断评价权力并以自己的喜恶爱好作为评价的标准，话语权的缺失使民众极少有参与评价的机会；执行评价方法简单化、模糊化，基本上都以书面形式呈送上级机关；执行评估结果更是流于形式，对违反制度的事和人久拖不究，有时会逼于舆论压力做做样子，处理起来，也大多是大事化小，小事化了，甚至对其进行包庇。这样导致责任追究机制成为摆设。由此一来，“令不行、禁不止”的衙门作风就会自然盛行。

（四）执行责任追究机制残缺

我国现行制度执行机制的主要弊端就是缺乏一种“刚性”量化的责任追究制度。对制度执行主体应承担的责任却鲜有规定，即使有规定，也是既抽象又模糊。比如，很多单位制定的责任追究制度里有这样的规定：有下列情形之一，情节较轻的给予批评教育或诫勉谈话。情节严重、造成不良影响或后果的，由上级有关部门处理。“情节较轻”如何界定？究竟到什么程度给予批评教育？“情节严重”有什么量化标准？有关部门具体是哪些部门？等等。此外，如何界定行政责任、政治责任、道德责任和法律责任等，也大都是泛泛而谈，让人丈二和尚摸不着头脑。因此，在现实生活中，极少由于监督不力、腐败现象严重而导致对监督者进行责任追究的，这就使反腐倡廉制度执行中的种种规避阻挠行为难以得到制止并及时纠正的原因。

三 提高反腐倡廉制度执行力的对策及思路

（一）深化管理体制改革，优化制度执行体系

党的十八大报告就反腐倡廉建设强调指出：“健全反腐败法律制度，防控廉政风险，防止利益冲突，更加科学有效地防治腐败。”[16]这就要求我们在推进反腐倡廉的过程中必须把制度建设放在突出位置来抓。胡锦涛指出：“必须进一步抓好反腐倡廉工作体制机制创新。”提高反腐倡廉制度的执行力，必须深化管理体制改革，优化权力配置体系。依靠制度防治腐败，是我们对反腐败斗争规律认识的深化和对反腐倡廉实践经验的深刻总结。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。加强制度建设和创新，形成完善有效的体制机制，是反腐倡廉的治本之策。而制度首先必须具有可操作性。其次，制度必须具有严密性和科学性。社会在前进，时代在发展，各地区、各单位的情况也在不断变化，我们的制度规定也不能一成不变。要紧紧围绕党的工作中心和第一要务，按照科学发展观的要求，及时对制度进行梳理，该废止的废止，该建立的建立，该完善的完善，使制度本身不断适应形势任务的变化和要求。建立健全结构合理、配制科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。随着社会主义市场经济的深入发展，各种利益对权力的诱惑越突出，腐败发生的几率就越大。因此，必须加强制度建设和创新，形成完善有效的体制机制，铲除腐败现象滋生蔓延的土壤和条件。一是减少弹性内容，尽可能使抽象的内容具体化，原则性的要求刚性化，模糊性用语明确化，尽量避免在制度中设计太多的自由裁量权。二是突出针对性。立足本地区本部门本行业党风、政风、行风现状，分析原因和主要症结，查找制度缺失和漏洞，研究制定解决问题的办法措施。三是强化刚性约束。加强对“一把手”权力行使的监督制约。无论是行政机关还是国有企业，凡属重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额资金使用，都要集体研究决定，依法、科学、民主决策，加大决策过程和结果公开力度，防止个人独断专行。要完善民主程序，没有程序的民主就没有实质的民主。进一步健全和加强决策责任制度和问责制度，使权力和责任匹配，做到权责一致。[17]

（二）合理配置权力结构，提高党的执政能力

中国共产党是当代中国的唯一执政党，是中国社会主义现代化建设的领导者。但是，坚持党的领导并不意味着党可以包办一切，可以管理一切，什么事情都需要由党来亲自实施，以党代政。邓小平早就指出：“党政要分开，……党委不要设经济管理部门，那些部门的工作应该由政府去管，现在实际上没有做到。”“今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论，决定和发布文件，不再由党中央和地方各级党委批示做决定。”[18]P339他认为，“这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统管理政府职权范围内的工作。”[18]P321所以，完善执政党与政府间职权配置制度的关键在于依法理顺？“党政关系”。这也就是要把邓小平为我们党所确立的“党政分开”的思想通过法律程序上升为国家“法”，依法改变党政不分、以党代政的现象，从根本上理顺党政关系。明确执行机构各部门之间的权责划分，建立起各部门有机协调配合的执行机制。明确制度执行不同职能部门之间的权力、责任，实行机构管理编制立法，对行政机关的具体职能配置、内部机构设置等予以明确的规定，把行政机关职能配置、内部机构设置纳入法制化管理的轨道。

（三）强化制度执行的监督机制，确保制度执行的实效性

美国著名学者埃莉诺·奥斯特罗姆指出，在每一个群体中，都有不顾道德规范，有可能便采取机会主义行为的人；也都存在这样的情况，其潜在收益是如此之高，以至于极守信用的人也会违反规范，有了行为规范也不可能完全消除机会主义行为。[19]P61因此，在反腐倡廉制度执行过程中，必须建立和完善行之有效的制度执行监督机制。如果领导干部的行为都能严格按现有制度进行规范的话，一些腐败就根本无机可乘；如果上级监督管理机构能够严格按制度来进行检查督促的话，一些腐败分子根本不可能潜伏这么久。“我们的制度很多很完善了，就是领导带头不执行。”[20]对领导带头不执行的制度性约束又缺乏执行力。而在反腐倡廉工作中，有令不行、有禁不止，逃避执行、歪曲执行、选择执行、被动执行、错误执行等问题仍然存在，很大程度上严重影响了党风廉政建设的深入开展，是迫切需要解决的一个重大课题。现有的监察机构缺乏独立地位而使监督无力已成为不争的事实。因此，必须加大监察垂直领导力度。建立监察工作的巡视制度，以制度保证监督机构的权威性。对制度执行行为的监督，必须实行事前、事中和事后的全过程监督，通过“群防”与“技防”的相结合，解决全过程立体式监督，加强对制度执行情况的评估，对违反制度、规避制度的行为，要加大问责和惩处力度，尽快出台责任追究制度，按规定和程序进行责任追究，进一步提升制度的执行力，积极营造自觉遵守制度的文化氛围。

[1]中国反腐形势严峻:官员腐败趋隐蔽与复杂化[J].中国新闻周刊,2007,(6).

[2]毛泽东选集:第1卷[C].北京:人民出版社,1991.

[3][美]詹姆斯·安德森.公共决策[M].唐亮,译.北京:华厦出版社,1990.

[4]党风廉政和反腐败现行法规制度全书[M].北京:中国方正出版社,2005.

[5]上海市党风廉政建设和纪检监察工作制度1979-2007[Z].

[6]湖南:党员领导干部近期将接受“廉政体检”[EB/OL].http://www.mos.gov.cn/mos/cms/html,2011-07-29.

[7]傅煜.湖南高压治腐 5年查处87名地厅级官员[EB/OL].http://www.hn.chinanews.com,2011-11-10.

[8]云南:党政干部考察人选要报告个人财产[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com,2009-05-08.

[9]湖南衡阳规定新提拔干部须报告家庭财产[EB/OL].http://news.qq.com,2009-10-17.

[10]四问浏阳“官员财产公示”:登报公示说易行难[EB/OL].http://www.chinanews.com, 2009-04-16.

[11]布雷塞斯.政策效果解释的比较方法[J].国际社会科学杂志,1987,(2).

[12]余丰慧.绝不能让“三不查”成地方政府常态[N].中华工商时报,2007-07-05.

[13]湖南省常德天宏纸业有限责任公司环境违法案[EB/OL].http://politics.people.com.cn,2010-07-06.

[14]关于解除对湖南等省部分环境违法案件挂牌督办的通知[EB/OL]. http://www.mep.gov.cn,2011-01-28.

[15]湖南高官透露该省高速公路每年腐败高达100亿[EB/OL]. http://news.ifeng.com, 2011-09-03.

[16]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[N].人民日报,2012-11-18.

[17]温家宝.目前反腐倡廉形势依然严峻 任务十分艰巨[EB/OL]. http://www.chinanews.com,2011-04-05.

[18]邓小平文选:第2卷[C].北京:人民出版社,1993.

[19][美]埃莉诺·奥斯特罗姆.公共事物治理之道[M].上海:三联书店出版社,2000.

[20]贪官潜伏考验反腐机制功力 制度执行力欠缺致命[EB/OL]. http://news.sohu.com,2010-03-08.