我国体育部门实施绩效管理的多维困境与路径选择

朱毅然

(阜阳师范学院 体育学院，安徽 阜阳 236037)

我国体育部门实施绩效管理的多维困境与路径选择

朱毅然

(阜阳师范学院 体育学院，安徽 阜阳 236037)

运用文献资料和逻辑分析等方法对我国体育部门实施绩效管理进行深入的分析和研究。实施绩效管理的困境有：体育部门实施绩效管理的制度缺失；体育部门绩效管理的理论研究成果缺乏；体育部门领导接受绩效管理理念的准备不足；体育部门实施绩效管理的技术手段尚未完善。绩效管理的有效路径选择：引入绩效观念是体育公共部门实施绩效管理的前提条件；增加对体育部门绩效管理的研究力度；加大对体育部门领导培训的次数和质量，提高领导对绩效管理的认识；完善实施绩效管理过程中的实际操作性手段。

体育部门；绩效管理；多维困境；路径选择

《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》第五条 “继续深化体育体制改革，促进运行机制转化”中第二十二款要求：“积极推进体育工作运行机制的转换。要深入实际，研究新情况，解决新问题，加快体育的制度创新、管理创新，建立有利于竞争协作和灵活高效的运行机制”。同时体育事业发展“十二五”规划中提到：“体育发展的观念需要进一步转变，体育管理体制的改革有待深化，体育管理的科学化、法制化水平有待提高，体育理论建设、政策研究、队伍素质等方面都面临新形势下体育发展与改革的严峻挑战。”种种迹象表明体育部门实施绩效管理是历史的必然趋势。

一 概念界定

所谓绩效就是指组织立足于长远发展，以提高组织绩效为基本目标，为个人积极性的提高和创造性的发挥提供空间，并以组织服务对象的满意度为衡量指标的一种新的衡量。绩效管理是指运用一整套的实践手段、技术、工具、管理体系的设置，对个人绩效和组织绩效进行系统化的管理。公共部门绩效管理是指以提高公共部门组织绩效和个人绩效为目标，通过绩效评估和绩效追踪来激励组织中的个人发挥创造性、提高服务质量的管理过程。体育部门的绩效管理就是以提高体育部门组织绩效和个人绩效为目标，通过绩效评估等手段去激励体育部门的工作人员发挥创造性、提高服务质量的管理过程。[1]

二 体育公共部门实施绩效管理的价值

体育部门实行绩效管理是在全球化发展和政府财政压力增加的情况下，主动借鉴企业绩效管理的经验和做法，强调顾客导向、提高公共服务质量等新思路和新方法。

总体来说，在现代公共管理中，绩效管理代表了一个高效率、负责任的政府形象。首先是体育部门对于资源的使用以及有无达到预期目的必须有个衡量的标准和绩效评价，以便公众知晓部门是否负起了责任；其次是全方位的绩效管理能够推动“结果导向”工作模式的实行，从而防止官僚主义和形式主义的泛滥；最后是绩效管理本身带有一种诱因机制，将绩效和奖惩紧密挂钩，能激发公务员的工作热情。从某种角度说，绩效管理不仅是体育部门进行有效资源配置的一个重要手段，同时也在知识经济时代出于成本—效益的考虑将提高部门效率、满足社会大众需求提到了体育部门工作的议程，从而有助于部门走出传统行政，向服务型政府的方向前进。

三 体育部门实施绩效管理的困境

1.体育部门实施绩效管理的制度缺失。

体育部门实行绩效管理，首先要对体育部门现行的行政管理方式进行分析。目前体育部门实行国家体育总局—省区市(直辖市)体育局——市县体育局三级管理，体育行政是以科层制为基础的单中心管理模式。国家的竞技体育和群众体育工作主要是由政府体育部门负责。体育部门和国家其他的公共部门采取一样的行政建制和相同的管理体制，主要是采用科层结构和专业化管理。

科层结构和专业管理制包含三个意思：(1)政府管理系统以命令—执行为基础，上级主管向下级发布命令，同时监督下级管理部门的执行情况，下级部门无条件的执行命令，并对上级负责。(2)政府行政的组织结构建立在科层，即部门管理、层级节制之上，部门按照政府的职能来设置，向居民提供完整的公共服务。(3)这种以部门分工为基础的管理模式，是建立在专业领域基础上的，具有专业管理的特征。在科层结构下，整个层级系统呈现“金字塔”型，金字塔型的行政结构有利于权利集中，实行首长负责制有利于任务分工，是一种有利于自上而下的贯彻命令的行政结构。[2]

行政管理注重的是行政效率。行政效率既有优点也有缺点。

行政效率的优点：第一，行政效率能运用政府权威，在短期内动员起达到目标所需的社会资源，因此在军事上，在处置一些突发事件上有重要的作用。例如：战争、非典、抗洪抢险、地震等。第二，行政效率在矫正社会财富分配不公平方面起到重要的作用。第三，建立政令畅通的，行政效率高的政府体系，在保证国家安全，防止国家分裂，稳定社会，推进和深化市场经济体制改革方面起着重要的保证作用。在推进中国市场经济和法制国家的过程中，行政效率起着重要作用。因此，无论现在和将来，它都是管理公共事务的重要手段。

行政效率的缺点：第一，行政效率是一种观念上的效率，难以量化，因而很难对效率状态做出定量判断，实施科学化的管理。例如：雷厉风行、富有朝气，工作认真、办事作风踏实等都是行政效率的定性描述。行政效率由于缺乏定量标准，加上个人理解上的差异，因而对同一个人的评价往往差异很大。因为行政效率无法定量评判，所以在行政管理中只能采用“模糊模式”，没有办法实现科学化和精细化的管理。第二，行政效率注重产出，对投资成本的关注不够。行政效率依托行政强制，而行政强制式是一种非自愿的方式。行政管理中的行政决策是由政府和组织中管理部门的少数精英做出的，因而决策的成本较低。但由于在决策过程中容易产生以决策者个人的爱好代替人民群众爱好的问题。而命令的执行又是通过强制方式，不必经过群众的同意，这样，就可能让那些失误的决策长期地延续下去而不能及时得到纠正，为此社会付出高昂的代价。可以这样说，行政效率可能会带来“低决策的成本，高执行成本”的问题。第三，由于行政效率是通过自上而下的方式来贯彻的，这就会产生公务人员“对上”而不是“对下”负责的问题。

总之，行政效率在行政管理中是有较大的作用，但也有较大的局限性，尤其是在日常的行政管理中缺陷是更加的突出。[3]体育管理部门的管理工作主要是日常的行政管理，针对行政体制的管理模式的缺陷，体育部门的管理有必要进行改革，实施绩效管理。体育部门现行的管理模式是实行绩效管理最大的障碍。

2.体育部门绩效管理的理论研究成果缺乏。

绩效管理理论是中国学术界最近从国外新引进的全新管理理论。在国内对该理论进行研究的主要是管理学的专家，研究的领域主要集中在企业、教育、医疗卫生，其中针对体育部门进行深入研究的理论成果相对较少。绩效管理理论与中国实践相结合的时间不长，绩效管理的操作方法比行政管理要复杂的多，同时理论成为具有可操作性的具体行为细则是一个特别漫长的过程。目前，关于体育部门绩效管理研究成果重点集中在理论探讨上，而关于体育部门实施绩效管理的具体措施研究的成果太少，导致体育部门即使计划实行绩效管理，却缺乏可供借鉴的具有可操作性的行动准则和具体措施。

3.体育部门领导接受绩效管理理念的准备不足。

中国体育部门管理位置的领导，大多是优秀运动员或优秀教练员退役后经过再学习后走上领导工作岗位，优秀教练员绝大部分是优秀运动员退役后担任的。在他们还是运动员或教练员的时候，全国各地都在如火如荼的进行“奥运争光计划”。奥运争光计划的实行导致很多的运动员较早就离开学校，进入县、市或省级的体工队进行专业化的训练，期间的文化课程虽然还在进行，但是学习的效果却是不尽人意。体育部门领导早期理论知识储备的先天不足，直接导致他们在接受新知识时会特别地谨慎，内化的时间会特别地长，在接受绩效管理理论时也不可避免。

4.体育部门实施绩效管理的技术手段尚未完善。

(1)绩效管理目标缺乏准确性。

绩效管理目标需要的原则分别指的是specific(具体的、明确的)、measurable(可衡量的)、achievable或attainable(可实现的)、relevant(相关的)和time-bounded(有时间限制的)。而过去公共部门管理的目标过于笼统和模糊，缺乏定量化的描述，大都是定性化的表达。例如，“力争到今年年底完成上级的某某规划，该计划成果要让绝大多数的群众满意”等等无法量化的目标。其结果是无法量化肯定是无法准确考核，或者说考核的结果要看其他方面工作的力度。

绩效目标是指以若干可以量化的特征指标来描述的事业效果，通常包括质和量两个方面。首先，绩效目标是事先设定的事业效果指标；第二，绩效目标必须具有定量性和可测量性，绩效指标的选取必须体现行业特点，特征指标的选取应当主要来自于社会需求和“顾客”需求；第三，有时绩效目标需要多个指标来描述，形成指标体系。绩效目标通常包括公共服务的质和量的指标，这也需要多项指标。对业务具有综合性的政府部门往往需要分解业务，针对不同的业务设计不同的绩效指标。

(2)绩效指标体系构建比较困难。

体育公共部门实施绩效管理的最大困境是缺乏一套完整的、合理的、公平的、公正的绩效指标体系。在绩效指标体系制定过程中很容易受到领导因素的影响。这是一个客观存在的问题，官僚文化的存在使基层人员很难准确地表达自己的工作意愿和期望，而组织目标也缺乏相互沟通，往往由领导安排。在这种情况下，制定出来的绩效指标就无法准确反映绩效管理的要求，可能仅仅是领导意志的反映。[4]

绩效指标体系构建的困难主要有：①指标体系划分过于模糊，导致绩效衡量失效。②指标体系缺乏科学性，往往由管理人员随意设置，并经常性更改，使员工的期望值大大降低，不利于绩效考核。③指标体系缺乏准确的分类，大一统的指标体系反而会导致不公平。根据不同的工作层次，应该划分不同等级的指标体系。④员工参与指标体系设计的可能性不高。⑤一些绩效指标不符合工作实际，形同虚设，员工也就没有工作积极性。

(3)指标量化比较困难。

体育部门绩效指标的客观、全面和量化程度很难把握。这里主要有三个方面的原因：①体育部门的服务对象和工作内容和企业不同，企业具有一定的工作流程、工作内容和工作结果，而体育部门的很多工作内容与服务有关，其结果不可以用简单的数据表达。体育部门的大部分工作内容可能还是需要类似“评语”之类的评估法进行主观评价。②体育部门人员对量化的绩效指标可能存在抵触心理。虽然一定程度上考核指标的细化，有助于考核的具体化、详细化、简单化，在一定程度上能够做到相对的公平，但太多太细的考核指标容易让员工产生紧张感，时间久了会产生厌倦感，同时，太多太细的考核指标容易使工作程序僵化，限制了人员的创造性，人的能力发展会因此走向片面性与畸形，这与国家人力资源开发的思想相违背。[5]

(4)绩效管理信息透明化较难实现.

绩效管理信息透明化就是体育部门将关于绩效管理中的所有信息都公开化并在网络上公布，主动接受领导、工作人员和群众的监督。推行信息透明化管理具有以下几大好处：一是透明化管理能够增强部门的凝聚力，能够让公务员参与部门管理，能够提高他们的主人翁意识；二是透明化管理创造了公平的环境，能够极大的激发工作人员的积极性和创造性；三是透明化管理能够促进部门内部相互监督，从而有效避免拖拉、不作为等不良现象；四是透明化管理能够推动部门管理流程的优化，推动管理制度的规范化、系统化、制度化，推动管理改进，提高竞争力；五是透明化管理有助于树立良好的部门形象。[6]

如果绩效管理信息透明了，部门接受监督的力度会陡然增加，部门的工作效率必然要大幅度地提高，这对习惯互相推诿、相互扯皮的技术官僚官员而言，是不能忍受的，透明化是一个渐进的过程，但不能是无期限的渐进，对此国家体育总局应该列一个具体时间的明细表。

(5)绩效评估结果的不准确性。

评估主体单一，一般都是体育部门上级评估下级，实际的操作中体育部门的实际工作是由体育的上级主管部门考核评估。同时评估体制也存在较多问题。

①评估工作带有随意性，没有形成经常性评估；②工作人员对绩效评估存在抵制情绪，把绩效评估等同于工资评定，过多的评估导致员工的怀疑和抵触。③主要是管理者对工作人员的评估，而管理者的素质对评估质量有直接影响。④工作人员之间的互评缺乏，工作人员对自己的评估也存在公正性的问题。⑤评估结果与激励之间的联系大多表现在工资水平上，培训和发展的机会很少。⑥工作人员对绩效评估和组织之间关系的了解程度不够。⑦评估还只是一种形式，没有形成相应的制度，也没有把该机制融入到组织管理中。

我国是一个发展中的社会主义国家，这个基本国情决定了在我国政府的公共部门实行绩效管理，不论在理论上还是在现实中都会遇到一定的障碍。在体育部门，绩效评估的结果往往要求有关部门负起责任。而这项责任暗含着职位变动、部门利益、薪酬等相关因素，有时甚至与政府部门的形象密切相关。尤其是我国长期处于官僚体制之下，保守、官僚主义之风在公共部门还是普遍存在，这就导致一些机关主动承担责任，改进工作的可能性下降。[7]

(6)缺乏有效评价。

体育部门绩效管理监督是体育部门管理系统及实施过程中的重要环节。绩效管理作为一项系统工程，包括绩效衡量、绩效跟踪等环节。要保证绩效管理实施能够实现预期的绩效目标，并在实施过程中不断监测公共部门服务质量和工作效率，就需要一个监督控制机制。

基于这样的理念设计体育部门绩效评价体系至少应该包括这样一些内容:第一,评价的指标应该既包括“硬指标”，又包括“软指标”。所谓“硬指标”就是指可量化的指标.其中以经济审计为主要内容和评估的主要途径；“软指标”是指难以具体量化的公众的满意度。其中以社会评价为主要内容。评估的主要途径应是中介组织进行的社会调查。当然.这里的“软指标”有些也是可以转化为“硬指标”的。第二，评价的方向应该是多向的。一是自评，即系统内进行的多向评估。体育部门机构内、上下级之间、同级各部门之间、领导与一般工作人员之间的相互评估；另一个是系统外进行的多向评估，即公众对部门、公众对行政领导、公众对部门公务员的评价。第三，评估的时效应该是长短结合的，既有年度评估，又有任期评估；既有对短期发展计划的制定和执行，又有对长远可持续发展规划的制定和实现。这种主要针对行政领导的、强调评估时效长短结合的评估内容设计，关键是为了纠正以往“政绩型”评估模式只注重投入和过程，忽视效率和结果的弊端。第四，评估的内容应该是经济效益与社会效益兼有。体育部门是非营利组织，不以追求经济效益为第一目标，但这不等于部门运作可以不必计算经济效益。

四 体育公共部门绩效管理有效路径选择

1.引入绩效观念是体育公共部门实施绩效管理的前提条件。首先体育公共部门需要形成对绩效管理中的“绩效”有正确的认识和一致的理解。不能领导对绩效有一个认识，员工对绩效有另外一个认识和理解。如果是这样一个情况，那双方对绩效评价的结果肯定都会有意见，最终会导致绩效管理流于形式。

2.增加对体育部门绩效管理的研究力度。号召更多的体育研究工作者投入到绩效管理研究中，总局和地方体育部门以课题研究的形式加大相关研究的投入，体育类学术期刊多刊登或约稿有关的文章。以往的历史经验表明，这种政策性的导向具有重大的号召作用，是通向成功的有效渠道。

3.加大对体育部门领导培训的次数和质量，提高领导对绩效管理的认识。必须让他们认识到绩效管理是一种的好的管理方法，可以在实践中付诸实施，并可以取得很好的实施效果。

4.完善实施绩效管理过程中的实际操作性手段。体育绩效管理理论的研究者要和其他公共管理理论研究领域的专家一起，深入研究体育部门绩效管理的具体操作问题，即如何实施绩效管理并获得较好的管理效果。重视绩效信息的收集，体育部门绩效管理信息收集，就是指组织在实施变革之前或者之中、之后，对组织变革所需要的信息进行广泛收集和运用。总体来说，体育部门信息收集和信息管理的作用可以概括为三个方面：第一，部门实施绩效管理之前，收集相关方面的信息能够了解该部门实施绩效管理的必要性和可行性；第二，部门实施绩效管理过程中，全面收集各方面的信息可以掌握绩效管理反馈的情况，及时调整工作和服务状况，使个人和组织始终围绕整体目标展开工作。第三，在一个周期内的最终阶段，通过信息收集可以帮助管理者和工作人员全面了解自己的绩效情况。有必要在公共部门中试实施绩效管理，并通过实验观察该部门实施绩效管理的真实效果和可能遇到的问题，保存相关数据以便以后正式实施时参考。

体育部门需要对该部门目前绩效实际状况有正确认识。一是部门管理者对绩效管理的态度和自我评估的素质影响到部门绩效管理的开发，并影响到该部门对当前绩效情况能否形成正确的认识。绩效管理是由部门管理者发起的改革措施，在改革的初期，领导人的参与和态度就显得格外重要。尤其在存在部门利益的情况下，部门管理者或领导人愿意进行自我评估，客观对待当前评估结果的态度就会对当前的评估工作和今后该部门实施绩效管理产生重要的影响。二是体育部门的高层领导对绩效管理开发起决定性作用。绩效管理是一个具有周期性的循环管理过程，体育部门实施绩效管理不可能像“运动式”管理一样，一阵风，刮过即逝，而是一个持续监测、跟踪、反馈和提高的过程。高层领导对绩效管理开发、实施的态度和参与程度会影响到整个部门实施绩效管理的程度和效果。三是需要使用恰当的操作方法和技术手段。

体育部门实施绩效管理是一个长期的过程，部门的领导者要有打持久战的思想准备。同时绩效管理的理论和实践对于体育部门来说都是一个全新的命题，在改革的过程中肯定会有失误，要正确认识工作中的失误问题，不能因噎废食畏首畏尾，否则绩效管理很难走向成功。

[1]高建华.论服务行政视域下的政府绩效评估[J].学术论坛,2005(7)： 23-26.

[2]胡宁生.构建公共部门的绩效管理体系[J].中国行政管理，2006(3)：18-21.

[3]马国贤.政府绩效管理[M].上海：复旦大学出版社，2005：65-67.

[4]盛明科.服务型政府绩效评估体系构建与制度安排研究[D].湖南：湘潭大学，2008.

[5]宋效红，黄艳.浅析绩效评估中存在的问题[M].经济管理,2004(10):63.

[6]尹德凤,尹博.我国体育职能管理部门信息化现状研究[J].首都体育学院学报,2004,4(16)：26-29.

[7]胡税根.公共部门绩效管理[M].浙江：浙江大学出版社，2005：22-26.

ClassNo.:G80-05DocumentMark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

MultidimensionalDilemmaandPathChoiceforPerformanceManagementinSportsSector

Zhu Yiyan

(School of Physical Education, Fuyang Normal University, Fuyang, Anhui 236037，China)

With the literature and logical analysis, the paper made an analysis of the performance management conducted in sports sector. It is believed that the implementation of performance management is in a dilemma and it is also meet problem of path selection: The precondition is to introduce the concept of performance management into the sports sector. To improve the quality of leadership training ,and to improve the implementation of performance management process ,especially the actual operation of the performance management.

department of physical education; performance management; multidimensional dilemma; path selection

朱毅然，硕士，讲师，上海体育学院。研究方向：体育教育和体育社会学。

国家社会科学基金项目(11CTY003)；国家体育总局体育哲学社会科学研究项目(1638SS11046)；安徽省哲学社会科学规划项目(AHSK09-10D123)。

1672-6758(2013)01-0143-3

G80-05

A