金融机构“大而不倒”问题与解决方案研究＊

隋 平，陈平凡

（1.西北大学 法学院，陕西 西安 710127； 2.湖南金州律师事务所，湖南 长沙 410015）

系统重要性金融机构的通俗称谓是“大而不倒”金融机构，它们内部结构复杂，且相互之间存在较强的关联性。这些金融机构中的道德风险问题提升了金融体系的系统性风险，而它们具有的系统重要性使得其突然倒闭就会引发金融危机，因此需要对其进行救助或者是进行有条不紊的清算。本文旨在分析该问题的实质原因，并对我国可以采取的解决此问题的监管措施进行论证。

一 金融机构“大而不倒”问题分析

“大而不倒”金融机构的股东和债权人都在政府明示和暗示的担保下享受冒险行为带来的收益时基本上不承担其外部性成本，这种道德风险加剧了系统性风险。

（一）金融业务中的道德风险分析

大型金融机构“大而不倒”问题的根源在于其中的道德风险鼓励这些金融机构大量从事高风险金融业务来获取高额收益。

1.金融机构中的道德风险分析

金融机构中的道德风险本源于金融机构在有限责任制度保障下的“拿别人的钱赚钱”业务模式。以借短贷长的商业银行为例，其资产中绝大部分来自存款人和其他债权人。为说明其中的道德风险，我们假定某银行现在要决定是否开展一个业务项目，该项目导致资产价值增加与降低的几率均为50%。由于银行的杠杆经营业务模式，在资产／负债比率为1／9的银行中，其100元的总资产中自有资产为10元，负债为90元（来自于存款人和其它债权人）。银行如开展此项目，有50%的可能性使银行资产价值减少20元，但是也有50%的可能性一定程度地增加银行的资产价值，只是数额并不确定。

如果该项目带来的资产增值是在10元到20元之间，那么从事该项目对银行股东有利，但对银行的债权人却不利，原因在于在有限责任制度的保障下，从事该项目使银行股东可能承担的损失最终只有10元，而另外10元的损失将由存款人来承担。但如果该项目成功，其所带来的增值作为银行的经营业绩则全部由银行股东所享有。显然，在可能增值为10元到20元这个范围内，虽然银行从事该项目的预期价值为负，给银行带来损失会更大一些，但对银行的股东来说，在风险损失相同的情况下他们更愿意开展这类业务。对于股东，在有限责任制度的保护下，资产价值损失10元和更多的、甚至导致银行大部分或全部的资产价值的损耗并无差别。在这两种情况下股东都将会产生损失，仅仅是以他们所投入的全部资本金为限，这会诱发股东的道德风险。

2.监管制度中的道德风险分析

现代金融监管制度为金融机构提供担保，诱发了其道德风险。为应对金融危机给银行存款人造成的损失，美国人最先推出了存款保险制度。存款保险会诱发道德风险。在没有存款保险制度情况下，存款人会采取各种措施监督存款银行以保证自身财产的安全性。银行承担风险过高，存款人则会要求银行提高存款利率，如风险超出存款人的承受范围，存款人将会挤兑。在存款保险制度下，在银行无法偿付存款人时，存款保险机构有义务对投保银行的全部或部分存款提供保险，负责清偿债务。这种保障使得存款人不再关心银行的风险状况，从而弱化了市场约束机制。

鉴于大型金融机构突然倒塌会引发金融危机，不仅有损金融机构股东和债权人的利益，还会给整个金融系统和经济体系造成严重的损害，很多国家对于它们采取“大而不倒”的政策对其救助，最终的成本和负担则由社会承担。这构成了隐性的政府担保。［1］这种隐性的政府担保实际上向所有的对于金融机构享有债权请求权的主体提供了一种保障，大型金融机构的股东们及经营者知悉政府在危难时不会袖手坐视其倒闭，因而不但放松了对自身风险管理的警觉性和应对能力，而且这种扭曲了的市场风险定价诱使金融机构在有限责任的保护下和业绩薪酬制度激励下更热衷于从事高风险的金融业务以追求更高额的收益回报，大大增加了金融机构自身风险和金融体系的系统性风险。这些均引发金融业中的道德风险，激励金融机构疯狂地从事高风险业务，对整个经济体系和社会制造了更多的负外部性。换言之，隐性政府担保实际上是饮鸠止渴，加剧了问题的严重性。

（二）“大而不倒”金融集团系统风险分析

解决金融机构道德风险问题就应当由这些冒险者来承担风险行为的后果，任金融机构倒闭而让那些冒险者来承担其行为所产生的不利后果。但大型金融机构的系统重要性使得其倒闭会对整个社会产生巨大的负外部性。

1.规模庞大产生的系统性风险分析

“大而不倒”金融机构突然倒闭会在金融市场中引爆系统风险，给金融体系的正常运作带来巨大的负面冲击。这主要表现在三个方面：

其一是在市场内引起大范围的恐慌。大型金融机构的债权人众多，当某一家一向庞大稳健的大银行出现兑付危机时，信息不对称会激发债权人的从众心理而引致对该银行的挤兑风潮。更为严重的是，当某个银行发生挤兑事件时，信息不对称还使其它银行的存款人怀疑自己银行的清偿能力，出于规避损失的心理也赶紧提出自己的存款以防万一，因而引发新的挤兑，使挤兑蔓延到整个银行体系，爆发系统性危机。

其二是其自救行为导致市场秩序混乱。在资本充足率监管制度下，银行在经营中损失大量资本金时会抛售资产来获得流动性和满足资本监管要求。A银行抛售一些流动性差的资产会使持有同类资产的B银行的此类资产的市场价格被压低，加剧B银行的资本头寸压力，迫使其也采取类似作法来给自己增加流动性。大型金融机构发起大规模压价抛售，此负外部性问题就更为严重。因此，由一家银行开始的抛售引发了其它银行和金融机构的抛售，在金融体系内形成了恶性连锁反应。［2］

其三是市场功能损坏会严重损害整个金融体系的运作。这些金融机构的系统重要性的另一方面的表现在于它们具有相当程度的市场不可替代性。它们经常占据着特定金融市场领域中很大的份额，在某种金融服务领域具有重要的市场地位，任其倒闭会导致市场中某种金融服务的供给不足甚至是功能瘫痪。也正是由于这样的原因，某些大型金融机构的倒闭会使得相关的实体经济也遭受严重的冲击，使得金融危机演化为更大范围的经济危机。

2.关联复杂产生的系统性风险分析

复杂性是当今日益膨胀且盘根错节的金融市场的重要特征。大型金融机构资产规模膨胀、杠杆率高企、组织结构复杂均推动了金融系统的复杂性。而金融创新和衍生品的大量出现同样推波助澜，特别是资产证券化业务增加了金融网络的纬度，使金融机构的交易对手数量倍增，推高了金融网络的复杂性。金融系统趋于复杂的同时，其金融业务之间的耦合性也增强。紧耦合指一个程序中的各个模块环节都紧密联结相扣，其中任何一个环节的失误都可能会引致系统整体崩溃，特别是其处于一种网状复杂关联之中。［3］

“大而不倒”问题的另一个根源是大型金融机构经营地域广泛，业务范围宽泛，金融机构之间、金融机构和实体经济之间、本国市场和国外市场之间紧密地联系在一起，提高了金融体系中交易对手网络的复杂性。复杂的交易对手网络和关联性使得“大而不倒”金融机构倒闭产生连锁式反应和网状效应，其负面影响通过机构之间和市场之间直接与间接联系传播到其它金融机构甚至是实体经济。其中，直接联系包括互相持有资产头寸、金融机构之间的资金拆借、其他地域设立分支机构等，间接联系方式包括金融衍生产品、市值与另一机构倒闭相联系的金融产品等。［4］比如说，通过信用违约互换和其它类似证券借贷活动，美国国际集团与许多商业银行、投资银行和其它金融机构有着紧密的业务关系，其倒闭会将很多金融机构拖下水，因此，美国联邦政府才对其予以救助。［5］

二 我国金融机构“大而不倒”问题解决方案构建

系统性风险和道德风险之间的矛盾是“大而不倒”问题的实质。我国金融监管法律体系要解决“大而不倒”问题就必须同时解决系统性风险和道德风险问题。

（一）科学界定“大而不倒”金融机构

要解决“大而不倒”问题，法律应先界定哪些金融机构具有系统重要性。

1.“大而不倒”金融机构界定的标准

目前，各个国家和国际机构对于何者构成系统重要性并没有形成统一的法律标准，认同度较高的是由国际清算银行、国际货币基金组织和金融稳定委员会向G20组织报告中提出的金融机构系统重要性三因素，即规模、不可替代性和关联性。在笔者看来，规模和不可替代性实际上都是规模指标。涉及规模的指标包括提供清算、支付、结算服务、信用中介服务、风险控制和管理服务的指标，而不可替代性则考虑行业集中度。关联性指标包括与其它金融机构、金融市场、国内外市场之间的资产关系，持有的金融衍生品的头寸等。

通过明确指标来认定金融机构“大而不倒”具有明确性的优点，容易满足现代社会对于行政行为合法性的要求。但此方法有两个明显的缺点：其一是系统重要性的认定对于金融机构有利有弊。弊端在于其会在平时被适用较为严格的监管规则，受到较多约束，而其好处在于发生困难时可获得政府救助。当金融机构不希望监管机构对其适用此标准时，明确的界定给他们指明了何为系统重要性，方便其进行规避；而某些不符合条件的金融机构则可能采取相反的策略。其二，当相应的监管机制存在缺陷而使金融机构不会将其经营行为的外部成本内化时，会滋生道德风险。被确定为“大而不倒”的金融机构知其会被救助而大胆地开展高风险业务，如此反倒增加了系统性风险。因此，明确指标的僵硬方法应通过对现时市场情况的分析来予以软化，使得对系统重要性的认定更灵活，避免留下监管套利空间和滋生道德风险。

2.“大而不倒”金融机构界定的方法

认定金融机构系统重要性还需要遵循一定的方法。目前来看，获得较多认同的界定方法的有以下三种：

（1）网络分析法

网络分析法描述金融系统内各要素的相互关联程度，以此来对系统重要性的各个组成因素进行评估。网络分析的分析基础是金融机构国内和跨国风险矩阵建设，关键要素包括节点的分布、强度和节点之间的连接状态等。目前，多数网络分析主要适用于信贷市场分析发放贷款及银行资产负债表风险的重要性。但实际操作中金融风险数据变化非常快，所以此法的效果的有效性有限。

（2）基于市场数据的投资风险组合模型

此方法适用于对金融机构系统性风险“组合”的计量。在分析共同风险因素，评估特定机构在发生困难时如何影响他人，衡量个体的金融机构在系统范围内的风险贡献度方面，该方法的效果较好。此方法可从一个机构一定时间的单变量角度，或一个机构对金融体系中其他机构的影响的多元方式进行评估。它可用“自下而上”的方法分析金融系统整体脆弱性如何反映金融机构的个体脆弱性，也可通过“自上而下”的方式检查整个金融体系的脆弱性来进行某金融机构系统重要性评估。

（3）压力测试和情景分析

更为实际的方法是对金融机构进行压力测试和情景分析。其基本原理在于经济环境的变化导致各项评估因素的重要程度也发生变化。因此，金融机构是否具有系统重要性取决于评估时的经济环境。基于此，压力测试利用模拟特定情景等一系列方法来评估金融体系承受罕见但是仍然可能的宏观经济冲击或金融市场波动的能力。

前述三种方法各有优缺点，最好是采用多种手段来确定系统重要性金融机构，综合采用以上不同方法来进行评估判断金融机构的系统重要性。当然，最终方法的选择从根本上来说，还是要取决于每个国内金融体系本身具体的复杂程度、风险偏好和数据的可用性等因素。

（二）加强事前审慎监管

对于大而不倒问题的解决，应当设定事先的审慎监管机制进行事先的风险承担控制，包括加强金融机构的市场自律和控制金融机构复杂性与透明度两种方案。

1.限制金融机构的风险承担

“大而不倒”金融机构利用其系统重要性挟持政府，在经营中大肆从事高风险业务，对此可通过设定资本充足率和杠杆率等监管要求的方式予以控制。

（1）资本充足监管

资本充足的作用在于其可吸收业务经营过程中的损失，维持其偿付能力以保护存款人和一般债权人的利益免遭损失，一定程度上抵消有限责任制度的负面作用。但金融危机暴露出资本监管制度的顺周期问题。对于资本监管制度构建，除了提出设定逆周期缓冲资本外还应专门针对“大而不倒”问题专门设定系统重要性银行附加资本，对业务规模较大、业务复杂程度较高的金融机构要求更强的损失吸收能力，规定更高的资本充足率标准。

另外，“大而不倒”金融机构与市场其余部分之间很高的关联度提高了其系统性风险，对此应要按金融机构之间的联系程度来提取监管资本，以使这些金融机构倒闭的负外部性内化。具体来说，对于监管资本的提取可依靠对社会损失的衡量来测算。其中社会损失的概念界定非常灵活，可由金融监管机构来决定，比如可以采用银行负债的潜在损失来替代。［6］

金融机构的“大而不倒”问题很重要的一个方面是债权人监督责任的松懈。在传统金融安全网机制下，明示和暗示的政府担保均会引发金融机构债权人的道德风险。金融机构的偿付能力关系债权人的利益实现，他们通常会密切关注债务人的偿付能力。但在金融危机中，政府为救助金融机构以普通股和一级资本的方式为银行注资，使二级资本和某些非普通股一级资本没有发挥吸收损失的作用，政府担保提供的保障滋生了债权人的道德风险。因此，要解决“大而不倒”问题，须使债权人在金融机构倒闭时承担风险，发挥其市场约束功能。所以，可设定二级监管资本向一级监管资本转化的机制，确保监管资本工具在可持续经营的基础上能够吸收损失。

（2）杠杆率监管

金融危机暴露出银行体系过度累积表内外杠杆，一些银行在金融危机之前虽资本充足率水平保持在相对较高的水平，但其杠杆程度也很高。它们利用复杂的经济资本模型套利，尽管资本充足率很高，但实际上其风险抵御能力很弱，因此仅靠风险加权的资本充足率监管并不能控制银行通过金融杠杆的过度风险承担活动。

对此，可通过监管杠杆率来控制金融机构的风险承担活动。资本充足率等资本监管手段相似，杠杆率监管从本质来说是将金融危机的“事后风险”转换为金融机构的日常经营“事前成本”。监管机构可以设定较高的资本充足率、杠杆率要求，限制市场自由分配银行的资金资源的能力。

杠杆率监管可作为微观审慎监管工具减少金融机构的风险，为其提供最低资本缓冲的保护。首先，杠杆率限制可防止金融机构过度扩张资产负债规模，限制流动性风险。其次，杠杆率监管对金融机构的资产负债比率水平设定了限制，迫其在考虑自身资产负债规模基础上来权衡风险与收益。再次，杠杆率可为资本充足率的“模型风险”提供额外保护，不受风险测量周期性偏差的影响。最后，杠杆率监管使金融机构保有最低的资本缓冲来吸收损失，以缓释危机冲击的负面影响。

另外，杠杆率监管可作为逆周期的宏观审慎监管工具。在通行公允价值会计准则下，经济繁荣时期资产价格上升诱使金融机构扩大资产负债规模，推动其杠杆水平的提高；而在经济衰退时期银行的杠杆程度则会相应降低。而且，资本监管也产生误导作用，在经济繁荣时期低估风险，导致金融机构提高其杠杆水平，而在困难时期高估风险，加速去杠杆化过程。因此，监管杠杆率能对金融体系中的这种现象进行控制，应对金融机构杠杆水平在不同时期中的不同问题。

2.控制金融机构规模与透明度

“大而不倒”金融机构大量从事影子银行业务，内部组织和业务结构相当复杂且不透明。［7］因为无法把握它们内部组织机构关系，不清楚其资产、债务的具体情况，更不了解其与市场其它部分的关联情况及其倒闭对金融体系的影响，监管机构难以对其进行救助和有序清算，为避免其颓然倒闭引发金融危机而不得已动用纳税人的钱对它们进行整体救助。［8］因此，对于这些金融机构适用“生前遗嘱制度”（Living Wills），在保持其范围经济和规模经济的同时降低其复杂性和提高其透明度。生前遗嘱制度是由金融机构按照监管法律制定的，当其陷入困境时的恢复方案和解决问题方案，其有利于对陷入危机的金融机构予以救助或进行有序清算。［9］

首先，生前遗嘱制度作为信息披露制度可提升金融机构透明度。该制度规定金融机构制定应急计划，而紧急计划要说明其内部各个机构之间的关联和依赖性，还要提供资产负债表内、外业务运营数据及利于恢复和处置措施的组织与操作措施的情况等信息，并详细说明与恢复和处置措施相关的法律规则的情况。金融机构有义务提供这些数据和信息，使监管机构能够评估金融机构所制定的恢复计划和处置计划是否安全、可靠、有效，为金融监管机构制定、实施恢复计划和处置计划的前提与依据，减少制定恢复和处置计划的盲目性，降低危急时刻恢复与处置的不确定性。

其次，生前遗嘱制度可降低金融机构复杂程度。因监管机构要评估和审查生前遗嘱的可行性和有效性，而金融机构复杂的组织关系和业务关系会减损方案的可行性和有效性，因此金融机构为制定出切实可行的方案，在事先就明确其内部各个部分之间的重要性关系，清理和简化其内部的组织结构和业务资产关系结构，并规划好在危机发生时如何安排和处置金融机构内部各个部分，疏通紧急情况下的“撤退通道”，以能够在危急情况下有条不紊地处置发生问题的金融机构。

（三）事后紧急救助与有序清算

大而不倒问题的监管解决机制还应当考虑这些金融机构在发生问题后如何进行事后救助与处置以防止系统性风险爆发，包括对于两个不同阶段的处置方案。

1.完善紧急救助机制

系统重要性金融机构突然倒闭会引发金融危机，因此应对这些金融机构（传统商业银行和影子银行等）设置金融安全网，在其陷入危机时予以及时救助。在考虑是否对一家金融机构进行救助时，应从三个方面来考量其系统重要性：（1）其倒闭的可能性；（2）其倒闭能否对金融稳定和宏观经济环境造成巨大负面冲击；（3）对其救助能否消除或减缓前述金融风险。只有当该金融机构倒闭会引发系统性危机，而通过监管机构的救助可消除该风险时才可对其救助。另外，救助时机的判断是决定救助时面临的一个实际问题。救助过早会滋生金融机构道德风险，扭曲风险行为的市场定价，也会造成纳税人的损失；而救助过迟则会因存在不确定性而引发市场恐慌，无法阻止该金融机构倒闭和威胁金融稳定事件的发生，不能起到阻止系统性风险的目的。

为避免滋生道德风险，应将金融机构风险行为的负外部性内化。应首先让陷入危机的金融机构的股东、管理人员、债权人和交易对手等金融机构的利益相关者应承担过度冒险带来的损失，不足部分再用特定政府基金补足。而此基金的设立不应用纳税人的钱，而是由这些金融机构自己来负担。为此可针对这些金融机构的交易活动征税，通过提高银行高风险交易活动的成本来抑制其过度扩张，控制其从事高风险业务的动机。同时，所征税款可用来设定危机救助基金，使得金融机构陷入危机时政府不动用公共财政的情况下仍有资源对于金融系统实施必要的干预，防止系统性风险爆发。

2.构建有序清算机制

确实无法救助的系统重要性金融机构应予以关停倒闭，防止“大而不倒”滋生道德风险，但要避免系统性风险爆发，因而应构建相应的有序关停处置程序，有条不紊地对其进行破产清算。在构建此制度时需要保证该程序及时、确定，避免拖延引发市场恐慌。

首先，要选择有能力、有经验的机构来负责有序处置程序，避免缺乏经验所导致的程序不确定性，引发金融系统范围内的恐慌和混乱。而在这个方面，我国特别缺乏配套制度和操作经验，需要在这个领域里加强研究，借鉴其他国家的有益经验的同时也审慎评析他国制度存在的社会和整体法制背景以及它们存在的缺陷，谨慎地吸收其可为我所用的部分。

其次，应在合法性的基础上保证决策程序快捷，避免久拖不决导致金融机构前途不确定，引发大面积市场恐慌，导致系统性风险和金融危机的爆发。随着金融业混业经营和金融深化的发展，金融体系越来越复杂，对于系统重要性金融机构倒闭决策设立统一的监管机构和程序成为发展趋势之一。统一的监管机构和程序的设置有利于信息的掌握和整理以及迅速决策，方便对系统性风险的管控。

再次，应设定妥善、公正的清算程序，有条不紊地展开清算活动，使金融机构的股东、管理人员、债权人和交易对手承担过度风险和业务决策失误带来的损失，将风险行为的负外部性内化以消除道德风险。同时，清算程序应当在生前遗嘱制度的配合下通过过桥银行等制度对倒闭金融机构进行及时、有序的清算，避免处置不当引发金融市场中的动荡和系统性风险的爆发。

［1］ Asli Demirgü.Kunt and Harry Huizinga.Are Banks Too Big to Fail or Too Big to Save？International Evidence from Equity Prices and CDS Spreads［R］.CentER Discussion Paper Series No.59.2010.

［2］ 金华.银行资本充足率监管制度的副作用［J］.武陵学刊，2011（1）：67－27.

［3］ 杨辉，杨丰.金融系统紧耦合、风险互动与国际金融危机［J］.中国货币市场，2010（3）：47－51.

［4］ David Longworth，Combatting the Dangers Lurking in the Shadows：The Macro－Prudential Regulation of Shadow Banking［R］.C.D.Howe Institute Commentary No.361.2012.

［5］ The Financial Crisis Inquiry Report，Authorized Edition：Final Report of the National Commission on the Causes of the Financial and Economic Crisis in the United States［R］.Washington：Public Affairs，2011.

［6］ Jorge A Chan－Lau.Financial Crisis，Interconnectedness and Regulatory Capital［J］.Lombard Street，2010（2）：178－192.

［7］ Viral Acharya et al..Restoring Financial Stability：How to Repair a Failed System［M］.New York：John Wiley ＆Sons，Inc.，2009.

［8］ Viral Acharya..Regulating Wall Street：The Dodd－Frank Act and the New Architecture of Global Finance［M］.New York：John Wiley ＆Sons，Inc.，2009.

［9］ Emilios Avgouleas and Dirk Schoenmaker.Bank Resolution Plans as a Catalyst for Global Financial Reform［R］.Duisenberg School of Finance Policy Paper，2010.