统筹城乡视角下新型农村社会养老保险制度研究

万 婕



统筹城乡视角下新型农村社会养老保险制度研究

万 婕

加快推进新型农村社会养老保险制度是深入贯彻落实科学发展观、加快建设覆盖城乡居民社会保障体系的重大决策，是逐步缩小城乡差距、改变城乡二元结构、推进基本公共服务均等化的重要基础性工程，是实现广大农村居民老有所养、保障社会稳定、推动科学发展的重大惠民政策。在探讨加快推进新型农村社会养老保险制度建设必要性的基础上，找出制度建设中存在的主要问题，提出相应的对策措施。

统筹城乡发展； 新型农村社会养老保险； 制度建设

随着工业化、城市化的快速发展和农业劳动力的大量转移，城乡分治的二元社会养老保险制度已经远远不能满足城乡居民的养老需求。因此，必须摒弃城乡分治的传统观念和习惯，把城乡养老保险制度纳入整体规划统筹考虑，社会养老保险制度由覆盖城镇居民到农村居民，逐步建立起覆盖城乡居民的社会养老保险制度。在当前阶段，为实现城乡养老保险制度的统筹发展，应以建立健全新型农村社会养老保险制度为突破口。新型农村社会养老保险制度(以下简称新农保)自2009年9月试点以来得到了农民群众的普遍认可，截止到2011年末，全国有27个省、自治区的1914个县(市、区、旗)和4个直辖市部分区县开展了国家新型农村社会养老保险试点，试点地区参保人数32643万人，比2010年末增加22367万人①人力资源社会保障部 ：《2011年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，2012年6月5日。。经过近三年的推广实施，新农保制度取得了较好的效果，但其覆盖面和保障水平有待进一步提高，2011年的参保人数占农村人口的49.71%，距离广大农村居民“老有所养、老有所依”的热切期望还有一定的距离，因此必须加快推进新农保制度建设，以便早日实现城乡居民养老全覆盖。

一

2009年国务院颁发《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》后，国内专家、学者从不同角度展开了理论研究，主要研究成果集中在新农保建立的必要性和现实意义、新农保试点中存在的问题、新农保可持续发展研究等几个方面。现有研究文献认为，新农保制度的建立标志着中国特色新型养老保险制度已经基本破解了覆盖8亿农民的世界性难题。与此同时，现有研究文献认为，新农保试点过程中还存在基金统筹层次过低、投资渠道狭窄、基金保值增值困难、基金运营缺乏法律规范，以及各地制度表现出多样化和碎片化趋势等问题。鉴于我国农民群体的阶层化，邓大松、薛惠元(2010)更是指出，如何实现新农保制度与老农保制度、城镇职工基本养老保险制度、农民工养老保险制度等养老保险制度的衔接以及与被征地农民社会保障、水库移民后期扶持政策、农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、社会优抚、农村最低生活保障制度等政策制度的配套衔接是新农保制度运行中必须妥善解决的重大难题②邓大松、薛惠元 ：《新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析》，《经济体制改革》2010年第1期。。

我国城乡二元矛盾突出，农业发展滞后，由于农村社会养老保险制度长期缺位，农民只能把养老期望寄托在土地上，不愿放弃对土地的承包经营权，其后果导致土地规模的小型化，不能实现规模经营。用社会化养老方式逐步替代传统的土地保障，制定引导农民工退出农村、老年农民退出农业生产的离农政策，把农民从土地上解放出来，是促进土地流转、扩大土地经营规模、建立提高农民收入长效机制、加快农业现代化和城镇化进程最重要的平台，也是实现土地、劳动力和资金优化配置，健全社会主义市场经济体制，从深层次上破解“三农问题”的重大政策和最重要的制度保障*卢海元 ：《中国特色新型养老保险制度的重大突破与政策取向》，《社会保障研究》2009年第6期。。

坚持以人为本，统筹城乡发展，积极构建社会主义和谐社会是深入贯彻落实科学发展观的重要内容。我国城镇有相对较高水平的养老保障，而农村社会养老保险制度严重缺失，这本身是极大的不公平，也导致资源配置的无效率。加快推进新农保制度建设，形成城乡一体的体制机制，是保障城乡居民的基本生存权利、实现我国公共服务均等化目标的重要保障；是调整国民收入分配结构、保障城乡居民“老有所养、老有所依”行之有效的办法；是调整不同群体之间的利益分配格局、缩小城乡不同阶层的经济差距、实现和谐社会的有效途径。

二

2009年国务院出台《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，按照“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的原则，在10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点，建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合、基础养老金与个人账户相结合的公平普惠的新型养老保险制度。经过近三年的探索，新农保制度建设取得了明显的成效，但随着试点的深入，一些问题和矛盾也逐渐暴露出来，需要尽快研究加以解决。

与旧农保制度相比，新农保制度在筹资模式上采取统账结合的部分积累制，明确了政府的出资责任，使得新农保制度更加合理。但是随着试点工作的进一步推进，其制度设计在保障水平、统筹层次等方面有待进一步完善，主要包括以下几个方面：

(1)现行保障水平偏低。《指导意见》规定，“个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元；对选择较高档次标准缴费的，可给予适当鼓励。中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。”从我们实际调研的情况来看，绝大部分地区的农民个人缴费金额是100元，地方政府补贴30元。按照这样的筹资标准，以投保年限最长的16岁农户为例进行测算，假定农户从16岁开始投保，选择100元的缴费标准进行不间断投保，地方政府每年缴费补贴30元，年满60周岁后政府补贴55元，按照目前央行利率进行测算，对于16岁的农户，经过44年积累后，60周岁后每月个人账户养老金为98元，每月可领取养老金153元。按照这样的保障水平，与2011年农村人均纯收入对比，2011年全国农村人均纯收入为6977元，即每月接近600元，即便是农村消费开支较低，但月收入153元也远远不能满足老年居民的基本生活需求。

(2)定额缴费制不合理。新农保规定个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。定额缴费的优点是比较直观，便于农民接受，但是定额缴费制有悖于保险的“多缴多得”、“长缴多得”原则。当缴费金额固定时，在收入以中速或高速增长情况下，随着缴费年限的增加，替代率水平先上升后下降。例如，在16岁参保时平均替代率为3.1%，40岁参保替代率反而增加到4.3%，50岁参保替代率下降到3.5%。因此，如果个人账户缴费金额固定不变，在收入以中速或高速增长时，参保人延长缴费年限、增加个人账户积累额并不一定能提高其养老金待遇水平，反而有可能使养老金替代率下降。这将影响该养老保险制度的公平性，同时影响参保人缴费的积极性。

(3)统筹层次偏低。当前，大多数新农保试点地区都处于县级管理阶段，统筹单位主要负责区域内的新农保基金经办、管理和监管等一系列工作，实行县级农保中心、乡镇级劳动和社会保障事务所、村级协办员三级管理的基本方式。县级管理过程中，由于地域和人数的局限性，基金只能在小范围内管理运行、自我周转且不同统筹单位间政策不统一，难以互通互联。这种较低的新农保统筹层次，导致了政策碎片化、抵抗风险能力差、不利于人员流动等一系列问题*张冬敏 ：《新型农村社会养老保险制度的统筹层次研究》，《经济体制改革》2011年第4期。。此外，新农保基金运营层次低、管理分散化，基金不能形成规模优势，收益不高，基金的安全和保值增值困难。

(4)缺乏有效的衔接机制。新农保制度实施之前，各地区根据不同群体的特点，已经有针对性地出台并实施了一系列具有一定保障功能的政策制度，包括被征地农民养老保险制度、农民工养老保险制度、计划生育奖励扶助政策和农村低保制度等。即便是同一制度，各地结合自身实际，采取了多种保障模式。以农民工养老保险为例，以广东、河南为代表的省区，将农民工的社会养老保险放入城镇职工养老保险(以下简称城保)体系，实现城保对农民工的覆盖；而浙江省则在城保的框架内实行“低门槛，低标准”享受模式，适度降低门槛，农民工养老保险的企业和个人缴费比例分别降到12%至4%，但享受的待遇只略低于城镇职工；北京市参照城保做法，为农民工单独设计并独立运行养老保险模式；上海市与成都市则为农民工推出综合保险，将农民工养老、医疗、工伤等放在综合保险下承办*张华贵 ：《论城乡统筹背景下农民工养老保险制度的立法保障》，《西南政法大学学报》2009年第4期。。新农保作为衔接统筹城乡社会养老保险的重要平台，当务之急是做好新农保与上述政策制度的衔接，并择机对上述制度进行整合。

目前，我国农村养老保险经办业务主要由县(市、区、旗)、乡(镇)、行政村三级经办，而这三级经办机构力量都十分薄弱。随着新农保试点地区的业务成倍增加，经办机构、人员、经费、场地、设施、服务能力和质量都已显现出难以满足经办业务的实际需要。数据显示*王红梅 ：《建立和完善新型农村社会养老保险制度的思考》，《长江论坛》2011年第5期。，我国2209个县级市中有1267个建立了农保经办机构，占总数的57.4%；29378个乡镇中，只有4137个建立农保经办机构，占14.1%，经办力量明显不足。因此，农村养老保险业务的经办管理能力有待进一步提高。

此外，为了更好地实现各种制度间的转移接续，新农保经办业务的信息化建设亟待加强。各试点地区在信息系统建设中存在参差不齐的现象，开展较早的地区在国家系统开发完成之前已经自主研发了信息系统并已投入使用，但与国家统一开发的信息系统在结构设计、模块设置、数据类型、指标体系等方面均存在不同程度的差异，增加了系统改造的难度。还有些地区的信息经办服务落后，还未实现县、乡、村三级经办机构的信息互联，致使农民在进行跨地区转移接续时增加了业务办理的繁琐程度，也不利于制度的整合与管理层次的逐步提高。

我国农村社会养老保险制度已实施多年，却至今仍未出台一部专门的综合性法律加以规范，保障农村社会养老保险事业发展的相关立法滞后，难以适应农村社会养老保险发展的需要。虽然目前全国正积极开展新农保制度建设，但都是在《指导意见》的基础上修改形成的，普遍缺乏法律效力，存在较大的随意性和可变性。因此全国各地对这一政策的建立和撤销、养老保险基金的筹集和运营以及养老金的发放都只能按照地方政府部门的意愿，甚至是地方政府政绩意志来体现，农民与政府之间并没有真正建立起稳定而持久的契约关系，不利于制度的可持续发展。

三

鉴于我国在农村社保养老保险方面存在的不足，为了切实保障农民的自身利益，加快推进新型农村社会养老保险制度的顺利实施，必须做好以下几方面的工作。

1.优化制度设计，提高政策吸引力

(1)以农民人均纯收入作为缴费基础，实行比例费率制。农民人均纯收入每年都会增长，缴费档次若每年进行调整会非常麻烦，若几年调整一次，又会出现个人账户养老基金的积累速度赶不上农民人均纯收入增长速度的问题，个人账户养老金替代率会逐渐下降。而缴费随农村人均纯收入变化时不存在这种弊端，缴费年限越长，替代率水平也将越高。因此，从公平的角度考虑，应以农民人均纯收入作为缴费基础，采用比例费率制的办法，缴费标准随着农民人均纯收入的增加自动增长，这样就可以确保个人账户养老金替代率的稳定。目前，可将新农保缴费标准设定为上年农民人均纯收入平均水平的2%、4%、6%、8%和10%共5个档次供参保人选择。

(3)因地制宜，逐步提高新农保统筹层次。新农保制度以县为统筹单位，虽然有利于各地因地制宜推进新农保制度的实施，但这导致了新农保制度建设在各地区之间在覆盖对象、保费收取、待遇支付、业务经办等方面与其他社会保障项目之间存在着交叉或者冲突的情况。因此有条件的地区必须尽快实行新农保省级统筹，暂时受条件限制无法实行省级统筹的，要分阶段、分步骤推进，逐步提高统筹层次，做好与各保障制度的衔接。最终新型农村社会养老保险提高统筹层次的目标应该是以“统一政策、分级实施；统一预算、分级调剂；统一考核、属地管理”为原则的全国统筹*张冬敏 ：《新型农村社会养老保险制度的统筹层次研究》，《经济体制改革》2011年第4期。。

(4)完善新农保与相关制度的衔接机制。新农保制度作为统筹城乡社会养老保险制度的重要平台，应做好与目前农村现存的各项养老保险制度的协调工作。具体而言，一是做好与失地农民养老保险制度的衔接。建议失地农民参加城镇职工养老保险或者城镇灵活就业人员养老保险。在条件不具备的情况下，直接纳入新型农村社会养老保险。二是完善与农民工养老保险制度的对接机制。对于已经在城市就业，有稳定的劳动关系并且有相对稳定住所的农民工，应该让其参加城镇企业职工养老保险。如果这部分农民工以后回乡就业，他们可以按照有关规定将城保的缴费积累转入新农保的个人账户。对于流动性强、无固定住所、将来可能回到农村的产业工人和以务农为主、农闲外出务工的农民工应该参加新农保。三是有条件的地区加快推进新农保和城镇居民养老保险制度的合并，统称城乡居民社会养老保险，参保人员参加养老保险时不再区分城市和农村。四是积极探索新农保与城镇职工基本养老保险衔接的新路径。目前已参加企业职工养老保险的城乡居民，若缴费年限累计不满15年的，可将养老保险关系转入户籍地参加城乡居民社会养老保险。城乡居民养老保险参保人员因就业又参加企业职工养老保险的，可将城乡居民社会养老保险个人账户储存额，按规定折算为缴费年限并继续缴费。

2.切实加强经办机构管理服务能力建设

只有把新农保的经办管理工作做好、做扎实，养老保险工作才能更好地稳妥有序推进。针对目前工作中存在的问题，在今后工作中努力做好以下几点：

(1)加强县、乡(镇)、村三级经办机构建设，尤其是基层农保经办平台建设。充实农保工作人员，落实人员编制和工作经费，配备计算机、打印机等必要的办公设备，确保人员、经费、场地、设备等全部落实到位。此外，要加强农村协理员队伍建设，把服务延伸到乡镇和村，切实解决基层农保经办工作有场地、有工作条件、有人干等问题。

(2)完善经办管理制度。一方面，结合本地区新农保的开展情况，制定出台《新农保管理工作规程》、《新农保业务操作流程》、《基金管理办法》、《档案管理办法》、《信息系统管理办法》等规章制度，做到有章可查，有据可究。另一方面，大力推行群众满意度评价体系，将群众对经办人员的业务办理情况评价结果纳入个人年度绩效考核内容，提高经办队伍办理效率和服务质量。

(3)加强经办队伍培训。采取以会代训、逢会必训，理论和实践、讲解和问答、学习和测试相结合的形式，建立县、乡(镇)、村三级例会学习制度，重点加强对乡(镇)、村级工作人员进行多轮次、全方位的集中培训，讲解政策规定，教授业务操作流程，让他们充分掌握新农保政策、业务、财务、计算机信息管理等方面的内容，树立新农保队伍良好的服务形象，不断提升服务满意度。

(4)加快建立“一号、一网、一卡”全国统一的新农保信息管理系统，纳入社会保障信息管理系统(“金保工程”)，早日实现全国各级农保机构互联互通。同时要做好与已有的城镇企业职工信息系统的无障碍对接，完善与公安、人口与计划生育等部门的协调机制。

3.加快推动立法，确保新农保制度健康发展

世界各国实践经验表明，社会保障立法总是先于社会实践，而我国农村社会养老保险制度在试点及全面实施中，主要通过政府下达政策文件和出台方案办法予以推行，其规范层次、法律效力和权威性亟待提高。因此，必须尽快确立“法律主导型”的建制原则，以国家统一立法的形式对养老保险中的政府职责进行明确界定，克服当前“政策主导型”建制过程中各级政府在制度设计及政策制定中的前后多变性和上下矛盾性。具体来说，应尽快制定和颁布《农村社会养老保险法》，对新农保制度应遵循的原则、管理机制、基金运营管理和政府责任等做出明确规定，努力做到新农保工作规范化和法制化，为新农保制度的日益完善提供良好的法律保障。同时，还应注意到该法律与其他法律部门立法内容的相互衔接性，以保证农村社会养老保险法律规定的有效实施。

人力资源社会保障部于今年11月公布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法(征求意见稿)》，标志着我国实现城镇职工养老险、城镇居民养老险、新农保三种养老保险制度的“衔接互认”即将成为现实。可以说，《暂行办法》以城乡统筹为依据，顺应了我国城市化进程，首先解决了农村进城务工人员的参保难题，为整合现行农民各阶层养老政策提供了方向。本文提出的优化制度设计、提高经办机构服务能力、加快立法进程等措施，将有助于《暂行办法》的完善和实施。虽然短时间内建立一个让农民满意的养老保险制度难以实现，但我们毕竟向前迈出了艰难的一步。有理由相信，新型农民养老保险制度建设的速度会大大加快。

[责任编辑：贾乐耀]

AnAnalysisontheNewRuralEndowmentInsuranceSystem:FromthePerspectiveofBalancingUrbanandRuralDevelopment

WAN Jie

(School of Management, Ocean University of China, Qingdao 266100, P.R.China)

The acceleration of the construction of the new rural endowment insurance system is a major policy to implement the scientific concept of development, speeding up the construction of the social security system covering both urban and rural residents. The policy is essential for gradually narrowing the gap between urban and rural areas, changing the urban-rural dual structure, and achieving the equalization of basic public services. It is also an important policy to benefit the majority of rural residents with social pension, safeguard social stability, and promote scientific development of the society. This paper discusses the necessity to accelerate the construction of the new rural endowment insurance system, identifies the major problems with the construction of the system, and offers some suggestions accordingly.

balancing urban and rural development; new rural endowment insurance; institutional construction

万婕，中国海洋大学管理学院博士研究生(青岛 266100)。