公路超载行为的体制原因及其治理

周 冰 魏文科

一、引言

伴随着中国高速公路的迅猛发展，超载现象也如影随形般地出现并开始泛滥，甚至在一些路段已经达到了无车不超的地步。公路超载超限对社会造成多方面的严重危害：首先是对公共基础设施道路的损害。据专家分析，车辆超限重量的增加和其对路面的损害是呈几何倍数增长的，超限10%的货车对道路的损害会增加40%，一辆超限2倍的车辆行驶一次，对公路的损害相当于不超限车辆行驶16次。其次，超载严重威胁着道路交通安全，容易引发交通事故。据统计，超载运输事故占公路交通事故的30%以上，占货运事故的50%以上，不仅直接威胁着司机的生命，而且还对其他车辆造成重大威胁。再次，导致货运市场秩序混乱，造成汽车行业的畸形发展。由于超载得不到有效治理，部分运输户在购置车辆时，为了追求利润最大化，往往希望购买吨位标定较小、而实际装载量大的货车，以逃避国家规费，从而诱导一些汽车制造商和改装企业随意生产和改装大吨位小车轴的载重车，阻碍了货物运输向大型化、专业化和高档化方向的发展。这与世界运输车辆的发展趋势相悖，使货运企业的竞争力和经济效益难以提高，扰乱了货运市场的发展。超载超限如果不能得到有效治理，还会加剧生态环境的污染，破坏公平与正义的法律环境。

国家为此投入了大量的人力、物力和财力来治理，然而收效甚微。过去人们一直认为超载现象普遍发生的主要原因是政府监管不到位。例如，相关部门通常采用集中整治的方式来治理超载，但结果是只能在整治期间使问题得到缓解，过后便会反弹，甚至更加严重。过去对载重货车收费主要是根据车辆的额定吨位或者轴数计征，目前随着科技的进步许多地方的高速公路都采用了计重收费，这就很少有车辆超载能逃过检查部门的法眼。然而即便如此，超载现象依然严重，成为我国公路运输的固疾顽症。这就需要我们从更深的层次来寻找超载行为的真实原因。

超载现象引起众多研究者的关注，现有文献对其原因的解释主要有以下三类：一是认为公路具有公共产品的属性，超载的本质是公共产品的过度利用。①陈刚、金通：《“公路超载”问题的本质及其制度因素分析》，《当代财经》2005年第3期；白永亮：《我国公路超载超限的经济学解释及长效治理机制构建》，《中国软科学》2006年第10期。根据这种观点，加大道路的供给和提高公路的收费可以在一定程度上解决超载问题。然而，公共产品未来收益的不确定性并不必然导致超载，超载的成本可能远远大于对公共产品的过度使用所带来的收益；公共产品的供给不足应该导致道路拥挤，而不是超载，没有证据显示这两者有必然的联系。我们甚至可以观察到在一条很空的公路上也会出现超载现象。而提高收费增加运输的边际成本，只能减少高速公路上行驶的车辆数，对于单车的载重量并没有太大影响。第二种观点认为，主要是我国高速公路收费制度存在缺陷，即以国家定型的标记装载量为征费标准。①李晓峰、尚晋平：《公路超限超载治理的宏微观经济学分析》，《公路交通科技》2005年第4期；刘莉、李巧莎、耿军会：《公路超载的经济学分析及治理对策》，《产业与科技论坛》2008年第4期。因此如果能够按照车辆的实际载重量征收通行费，就会解决问题。然而目前大部分省份已经采取了按照车辆的实际载重量缴纳通行费的计费办法，但是超载现象依旧没有得到遏制。第三种观点认为，超载现象得不到有效治理的原因与运输管理规制产生的寻租行为有关②刘建平、王冬梅：《公路超载的经济学分析与治理对策》，《湖北经济学院学报》2005年第3期；徐维军、刘德海等：《高速公路车辆严重超载的博弈分析及其治理》，《经济管理》2008年第7期。。但是任何行业和任何领域都可能有寻租行为，把超载现象的主要原因归结为寻租并不科学。产生超载的直接原因在于运输公司的利益动机。如果运输公司没有超载的动机，即使运输管理部门想寻租也无路可寻。寻租行为即使能够加剧超载现象，也还需要进一步寻找运输管理不规范的原因。现有的理论研究还没有揭示出公路超载行为的真正原因，因此对这一问题进行更深入的研究非常必要。

从经济学角度来解释运输户的超载行为，其实很简单，那一定是超载的收益大于不超载的收益。对此，本文以公路运输最主要的经济主体运输企业的行为为中心，分四个部分展开分析，除本节引言外，第二节研究运输市场的过度竞争，揭示货物运输价格的“天花板”效应；第三节通过对成本项目的分析说明运输企业为降低成本而选择超载的原因；第四节考察中国高速公路投融资体系和建设运营管理体制的缺陷与设置不合理通行费之间的关系，并在借鉴国外货运市场和高速公路管理经验的基础上针对我国国情提出治理方略。从而对我国公路运输体制给出一个全面清晰的概念，从经济学角度对超载行为屡禁不止的原因做出合理解释，为从源头治理超载超限提供理论依据。

二、过度竞争的公路货物运输市场

过度竞争通常发生在非集中型或较高固定成本的寡头垄断市场等退出壁垒较高的行业。由于企业过度进入、生产要素和企业退出困难且缓慢，绝大部分企业生产能力过剩，价格竞争激烈且长期低于平均成本，企业以及投入的生产要素得不到正常利润和正常报酬。中国公路货物运输市场进入和退出成本不对称的特点导致形成了过度竞争的市场结构。

中国货物运输市场的低进入壁垒表现在以下几个方面：（1）市场集中度低，对规模经济要求不高，企业无法形成对市场的支配力量。（2）进入所需的初始投资低、资金周转快。与铁路、航空、水运等其他运输方式和其他行业相比，公路货物运输所需的固定设施和投资是最低的。（3）行业所需的技术、管理水平低。与其他方式运输行业相比，公路货物运输行业不需要很高的管理水平，并且司机劳动力在市场上供大于求，甚至有运输个体户自己充当司机。（4）不存在对该行业的政策性限制。从全国范围看，货物运输是一个完全开放的市场，几乎没有政策保护。此外，很多地方为了发展当地经济，利用各种优惠政策“招商引车”，有些地方对外地车辆的税收实行先征后返等，导致企业过度进入。

公路货运行业相对于其他行业退出的壁垒并不算太高，但是相对于其自身的进入而言，退出存在着较高的壁垒。公路货运业的高退出壁垒主要表现在资产专用性程度较高。因为一般货车只能用来运输，不能挪作他用，购买货车的费用对于运输公司而言是一种沉没成本，一旦进入该行业，退出就受到了资产属性的限制。因此运输企业势必要加大货车使用强度，以加速收回投资。

中国货物运输市场的其他缺陷，也在一定程度上加剧了过度竞争的态势：（1）信息不完全。我国以个体和小型私营企业为主的公路货物运输组织使得企业没有足够的资金建立完善的货运信息网络。运输公司经营范围以区域为基础，致使很多跨区域长途运输回程空载现象十分严重，降低了车辆运输效率。（2）各地区对货车收费不统一，各行其是，乱收费严重，使得本地车与外地车面临的成本不一致。

过度竞争造成运输企业品牌培育、技术创新、市场开拓能力缺乏，最终的结果是低层次运输供给过剩，运输企业只能选择杀价竞争。这就使得运输企业在货物运输价格上没有谈判的余地，只能接受市场既定的价格，从而形成了公路货物运输价格存在着一种“天花板”效应。

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三、运输成本与超载行为

由于运输企业在过度竞争市场上无法通过提高运输价格增加收入，其最大化利润的行为就变成了选择合适的载重量以使运输成本最小化，因此我们要重点分析运输企业的成本及其构成。我们把那些随载重量变化的成本看成是可变成本，把那些不随载重量变化的成本看成是固定成本。超载并不会降低可变成本，只能降低单位载重量的固定成本，并且要在固定成本降低的总额大于可变成本的增加额时才有利可图。因此，在货物运输成本中固定成本的大小及其所占的比例是决定运输企业是否选择超载的关键因素。

在中国，运输企业的成本主要有车辆折旧费、维修费、驾驶员工资、汽（柴）油费、养路费、通行费、保险费、公司管理费等八项。其中哪些是固定成本，哪些是可变成本呢？

车辆的折旧费分为自然折旧和加速折旧。自然折旧与载重量没有关系，可看作固定成本，这里用D表示。加速折旧会随着载重量的增加而增加，虽然现实中没有加速折旧与载重量之间关系的准确数据，但是司机对于载重量的增加对货车的加速磨损应该有一个经验估计。郑方辉和李少抒对此做过一个问卷调查，我们利用其资料分析得出折旧与载重量成正比例关系。用Q表示载重量，二者的关系可以表示为：C1＝kDQ

其中，Q≥0 k＞1。

车辆维修费直接来源于车辆的损耗，与货车的行驶及载重量高度相关，因此计入可变成本，与折旧合并考虑。

油费是成本项目中占比重最大的一块。通常人们认为油费会随着载重量的增加而增加，但在事实上，载重量的增加对车辆油耗的影响并不像人们想像的那样大。因为汽车在正常行驶中，80%以上是靠惯性来牵引，因此超载与不超载的油耗是差不多的，只有在起步、爬坡时油耗才会比不超载多很多。郑方辉和李少抒对2000公里限载5吨的汽车做了调查。其数据表明，汽车超载5倍，汽（柴）油费用的增加不到70%①郑方辉、李少抒：《长途货运汽车经济载量的实证研究》，《市场研究》2005年第5期。。如果再考虑车辆自身重量的影响，载重量对油费的影响就更小了。因此这里把油费看作固定成本。

驾驶员工资。运输公司支付给驾驶员的费用中实际包括了工资和差旅费两部分，其中差旅费与载重量无关，是固定成本，需要考虑的是工资与载重量的关系。首先工资占总成本的比例非常小，例如“在区域运输中，驾驶员的费用占总成本的2%左右，在干线运输中驾驶员的费用占总成本的6%左右”（见下表），如果再刨去其中的差旅费，工资占总成本的比例就更小。其次，由于我国货运司机很多来自农村剩余劳动力的转移和城市的下岗失业职工，存在供给过度的局面。因此，尽管要求司机超载势必就会增加车辆的不可控性和额外事故风险，但是由于超载行为具有共性，所以在司机的工资中并不会对超载风险增加额外的补偿。所以本文把驾驶员工资也看作固定成本。

养路费通常情况下都是按照车型或者汽车出厂的额定吨位征收，与货车的实际载重量没有关系，属于固定成本。保险费主要包括车辆险、人身险和货物险。货物保险由货主选择购买，与运输户没有关系。运输公司只需要考虑车辆险和人身险，而车辆险和人身险与载重量没有关系，因此是固定成本。公司管理费与运输量的联系也不密切，也可以算作固定成本。

最后是通行费。我国车辆通行费的征收办法通常有两种，一种是按车型收费，另一种是计重收费。在按车型收费时由于通行费与货车实际载重量无关，是固定成本。计重收费的情况则稍复杂一些。

根据以上分析，利用已有研究提供的公路货运成本构成资料整理成下表：

公路货运成本构成

由于车辆通行费在公路货运成本中所占的比重为27.36%33.20%，占成本比重排序第二位，仅次于油费，因此通行费对运输企业的行为有非常重要的影响，也是决定公路超载行为的关键因素之一，这里着重分析。我国在高速公路开始发展阶段普遍实行按车型收费，而现在很多省都实行了计重收费，还有些省是同时采用两种收费方式。辽宁省就是少数同时采用两种收费方式的省份之一，因此我们根据《辽宁省高速公路车辆通行费收费标准》来讨论两种收费方式对运输公司成本和利润以及超载行为的影响。

为了分析方便，首先定义两个概念：一个是技术载重量，用M来表示，是指车辆能够正常行驶的最大载重量；另一个是限制载重量，用L来表示，是指由公安部门按照国家标准核定的车辆载重量。如果汽车的实际载重量超过限制载重量我们就认为是超载。很显然，这里的限制载重量一定小于技术载重量，亦即L＜M。令驾驶员工资＋汽油费＋保险费＋公司管理费＋养路费＝F1，通行费＝F2。

在按车型收费时，固定成本＝F＝F1＋F2，此时运输户的利润π＝PQ－kDQ－F，只要P＞kD，即单位运输价格大于单位折旧成本，追求利润最大化的运输户一定会选择最大载重量，即该车的技术载重量M。此时利润π＝（P－kD）M－F。如果P≤kD，运输户会退出市场。这就证明在按车型收费的情况下，追求利润最大化的运输公司必然会选择汽车所能承载的最大载重量，超载必然发生。

此外，在按车型收费的情况下运输户为了追求利润最大化还会对车辆进行改装，催生出大吨小标的现象，因为改装车辆不但可以减少养路费和通行费，还会使单位折旧大大减小，即式中的kD大大减小，这也解释了为什么我国对车辆改装那么普遍。

中国对货车的计重收费方式通常是累进的，如果载重量在限制载重量以内，每吨有一个基本费率，超过限制载重量就会单位费率增加，超过得越多，增加得也就越多。例如辽宁省高速公路收费标准对计重收费的规定：车货总重量未超限部分按合法装载车辆计重收费标准计收，对超限1%30%（含30%）部分，按基本费率计收；对超过30%100%（含100%）部分，按基本费率的3倍线性递增至6倍计收；对超限100%以上部分，按基本费率6倍计收。

令基本费率f，通行费F（Q），则运输户利润为π＝（P－kD）Q－F（Q）－F1。因为当载重量在限制载重量或超载30%范围以内，即Q≤1.3L时，根据《标准》都是按基本费率征收，即F（Q）＝fQ，所以利润π＝（P－kD）Q－fQ－F1＝（P－kD－f）－F1。当P－kD－f＞0，也就是运输单价大于单位折旧与基本费率之和的时候，运输企业选择最大载重量是有利可图的，此时我们有Q＝1.3L，π＝（P－kD－f）1.3L－F1。如果运输单价小于单位折旧与基本费率的和，运输企业便会退出市场。

对应的最优载重量为：

当超载超过限制载重量100%时，即0.7L＜Q≤M，根据《标准》对超载部分按照基本费率的6倍计收，则超载的利润表示为只要运输单价大于基本费率的6倍与单位折旧成本的和，运输户会选择最大载重量，亦即汽车的技术载重量M，此时利润为πc＝（P－kD－f）1.3L＋（P－kD－6f）M－F1。如果运输单价小于基本费率的6倍与单位折旧成本的和，运输企业便会退出市场。

根据运输成本的状况对企业分类考察：第一类P－kD＜f，无论载重量是多少，运输户的利润总是负的，因此只能退出市场。第二类f＜P－kD＜6f，此时又分为两种情况，一是在限制载重量1.3倍以前，运输公司的收益能超过固定成本和可变成本的和，此时户会选择载重1.3L；二是如果在限制载重量1.3倍以前收益不能超过固定成本和可变成本之和，此时利润为负，运输户便会退出市场。第三类P－kD＞6f，在这种情况下，只要超过一定的临界点，运输企业的利润会随着载重量的增加而增加。在现实中我们看到的基本上都是处于第三类状况的公司，其他类型公司基本都退出了市场。

因此，在现有收费制度下，市场上的运输企业一定都会选择超载，只是超载的程度不同而已。最主要原因是我国公路货物运输的固定成本过高。据世界银行报告，中国高速公路通行费全球最高，而通行费的可承受性全球最低①此外，国家发改委经济贸易司副司长耿书海在2011年中国物流发展报告中指出：“我国高速公路收费标准过高，各种过路过桥费已高达运输企业成本的三分之一。”如果再加上各类罚款，公路运输中通行费一块的费用能占到运输成本的5成以上。。这导致固定成本在总成本中的比重过大，从而刺激了超载行为。因此可以得出结论：不合理的通行费是导致超载行为屡禁不止的一个主要原因。

四、中国高速公路的体制缺陷和超载治理方略

中国高速公路的管理中不仅存在着高收费，而且还存在着乱收费、多头管理、各路段收费标准不统一等现象。出现这些现象的根本原因在于高速公路的投融资体系和建设运营管理体制的缺陷。

高速公路是一种资金密集型的基础设施，对建设资金的需求巨大。作为一种准公共品，高速公路本应通过国家财政投资建设来提供。但在上个世纪八九十年代，限于当时中央财力无法满足高速公路建设庞大资金需求的实际状况，国家采取了多渠道筹资、多种方式建设，投资主体多元化遂成为我国高速公路建设的重要特点。到目前为止，中国建设高速公路的资金大部分来自于国际和国内金融机构的贷款，还有一部分来自于股票市场和债券市场，来自税收和财政拨款的比例只有很少的一部分。不论是贷款、债券还是股票，通常都是以高速公路的收费权或其他税费而不是产权来担保和质押的。②《中华人民共和国公路法》规定：“授让高速公路收费权和以BOT方式投资建设高速公路的经济组织，不管是取得收费权的公路，还是投资建设的公路，只是收费经营，仅仅取得高速公路的收费权，没有取得资产的所有权。”这就导致了高速公路的所有权和收益权的分离，所有权属于国家，收益权归投资和经营主体。多渠道筹资的高速公路的建设主体通常是省级地方政府，而不是投资者或出资人。③这是因为高速公路建设涉及地方政府中的交通、土地管理、农业、水利、环保、电力、铁道及银行等部门，涉及到公路途经地区的地、县、乡、村的各级利益主体，只有省级政府部门才能很好的进行组织协调。高速公路建成以后一般通过行政规定组建的高速公路管理公司或集团作为运营主体和还款主体，除BOT融资建设外很少交由投资者和出资人直接运营。这就导致了中国高速公路运营管理没有统一的模式，几乎是一省一个模式、一路一个模式。根据高速公路运营管理模式，按照机构性质可以把管理部门分为事业型、企业型和事业单位企业化型三种管理类型。④王选仓、石勇民：《高速公路管理》，北京：人民交通出版社，2007年，第100页。

高速公路不同的管理类型形成的利益关系和行为方式也有所不同。事业型管理部门作为还款主体，由于管理部门既不能得到运营的收益，也不承担损失的风险，因此并没有很大的动力去遏制超载现象，此种管理模式还会促使一些工作人员利用手中的职权乱收费、乱罚款，以增加他们的灰色收入，为超载行为开绿灯，一定程度上加剧了超载行为。企业型和事业单位企业化型的管理部门既能获得运营的收益，又要承担公路损害造成的风险，可以使高速公路的运作更加高效，是目前比较普遍的一种管理模式。但是管理单位只有高速公路的运营权而没有所有权，在贷款还完后的一定期限，运营权是要上交国家的。⑤根据中国公路法及收费公路管理条例，经营性公路收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。即使是在国家有特殊规定的中西部地区，最长也不得超过30年。

高速公路的这种经营管理模式与其产权设置存在着冲突，管理单位为了在拥有运营权的时限内尽快收回投资、增加自己的收益，必然会出现多收费的行为。这就增大了货物运输的固定成本，也会在一定程度上加剧了超载现象的发生。

由于我国高速公路的投融资体系和建设运营管理体制以及由此而产生的产权设置中的缺陷，导致了高速公路多头管理、收费不规范等现象的发生。这种不合理的通行费是公路超载现象产生的体制原因。

治理公路超载现象首先需要改变货运市场过度竞争的格局。美国是世界上公路交通最发达的国家，被称为“装在汽车轮子上的国家”，其公路货运市场的发展是比较完善和健康的。本文认为，从目前中国经济发展阶段的实际出发借鉴美国经验，政府应当：（1）提高市场准入条件，完善退出机制，引导和监督货运企业以充分培育市场。比如可以借鉴城市出租汽车市场的做法，成立行业协会，对资质良好且符合国家标准的企业发放牌照，以使货运企业保持合理的数目，减少竞争激烈程度。（2）对全国货运车辆的各种税费实施统一管理，消除各地政策的不一致性，以减少不公平的市场环境，为建立全国统一的货运市场奠定基础。（3）可以考虑实行货运指导价，以使运输公司可以获得合理的利润。（4）加大信息网络建设，规范配载市场。（5）加快经济转型，提高服务需求，以促进企业的业务延伸和质量提高，同时政府可以对那些推进运输新技术的企业予以政策和财政支持。通过这些措施完善货运市场的进入和退出机制，使货运企业能够得到合理的价格和利润，同时打破地方保护和封锁，使企业能在更加公平的市场环境中经营和竞争。待到中国经济发展到工业化后期阶段，货运市场的发展已经成熟，货运服务需求向更高层次转型时，再逐步放松对货运企业的管制，将会取得良好的效果。

其次，针对目前中国高速公路的投融资体系和建设运营管理体制所暴露出来的问题，同时借鉴美国等国家的经验，我们建议：（1）在全国范围内逐步取消高速公路通行费，取消养路费，建立起以燃油税为主体的税收结构。（2）改变目前的融资模式，让政府主导投资公路建设。目前中央政府有雄厚的财力，凡属于公路建设项目，中央财政应作为投资主体方，掌握公路投资主控权，规范公路建设融资模式。这不仅能让公路早点姓“公”，保障公路建设维修有足够的资金，同时还能大大降低全国物流费用。（3）对高速公路的运营统一由政府管理，在最大程度上消除投资风险和收益的不匹配，以解决投资者、受益者和管理者不同所产生的矛盾，理顺公路管理体制。