非政府组织在民办学校健康发展中的作用探析——基于治理的视角

李立坚，谢爱莲

(湖南网络工程职业学院思想政治理论课部，湖南长沙 410004)

近年来，伴随着市场经济的发展和教育体制的深入改革，民办教育作为我国教育体系的一个重要组成部分获得了蓬勃的发展。然而在当前市场经济形势下，民办学校的发展依然存在许多问题，远未发挥其应有的作用。究其原因在于，民办学校作为准公共产品的教育产品，市场化的运作使得其在发展的过程中产生了许多显而易见的负面影响。民办学校在发展中依然存在着许多亟待解决的问题，而作为政府和市场机制以外的“第三部门”，非政府组织能够有效地克服民办教育领域“政府失灵”和“市场失灵”的缺陷，在民办学校公共治理中起到促进和沟通的作用，推动和促进民办学校的健康发展。

一、治理理论：国家权力向社会的回归

治理理论是20世纪末发展起来的一种新的社会管理理论。治理理论的主要创始人之一詹姆斯·罗西瑙认为治理是：“一系列活动领域里的管理机制,它们虽未得到正式授权,却能有效地发挥作用。”[1]提出治理理论的直接原因是为了克服社会资源配置中出现的“市场失灵”和“政府失灵”。治理理论建立在政府—市场—公民社会(非政府组织)三维框架的基础上,以此为基点来寻求政府、市场与公民社会之间的合作与互动,调动各种力量和资源达到善治。

非政府组织（英文Non-government Organization，简称NGO），是指在特定法律系统下，不被视为政府部门的协会、社团、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，不以营利为目的的组织。非政府组织具有非赢利性、志愿性、公益性。政府权利与社会利益之间的博弈，使得非政府组织应运而生。自从作为暴力机构的国家产生以来，政府组织便开始利用手中的公共权力对社会进行管理。可是，由于各种原因，政府在管理的过程中不可能舍弃其自身的利益，这样政府在很多方面，特别是服务社会等方面就很难以做到“一碗水端平”，要满足全体社会成员的利益需求就成了问题。为了确保政府组织与社会利益之间保持相对平衡、有效化解政府组织与社会之间的矛盾冲突，非政府组织就诞生了。

治理理论注重社会力量的作用，在教育领域，主张政府要放权，实现权力的多中心化，提倡办学主体多元化，鼓励非政府组织的发展等。教育的发展与改革不只是政府的事，而是全社会的事，社会参与教育的改革与发展是当前的一个国际性趋势。传统社会是不参与的，而现代社会是参与的[2]。民办教育的产生和发展，正是基于这样的背景，但是民办学校在创立之初，出于盈利的目的，由于生源和资源的竞争，过度采取市场化的运作，结果导致发展中的许多问题。非政府组织是介于政府教育行政管理部门与教育培训机构之间，学校与学校之间，行政、教育组织与个人之间的组织形式。作为政府和市场机制以外的“第三部门”，非政府组织能够有效地克服民办教育领域“政府失灵”和“市场失灵”的缺陷，力图使政府传统的治理模式发生根本改变，并重新定位政府的角色，倡导政府、民办学校以及社会之间的沟通、交流与合作，从而推动民办学校的良性、健康发展。民办学校的非政府组织的主要职责是对教育投资决策予以咨询以及评价教学质量、审议教育经费、监督财务管理，审核办学资格、认证教师资格、提供教育信息服务等活动。非政府组织的宗旨是实现民办教育机构的自律，提高其服务质量，加强政府与民办学校、民办学校与社会之间的沟通与联系。非政府组织的成立建立健全了一套完整的体系和机制，如民办学校教育质量评价体系和优胜劣汰良性竞争机制，这在一定程度上提高了政府对民办学校的宏观监管能力，对促进民办教育领域的长足发展发挥着非常重要的作用。

二、非政府组织在民办学校发展中的作用

近年来，随着我国各级各类非政府组织的发展，我国民办教育类非政府组织也蓬勃发展起来，全国及各省市已经建立了相当多的、以行业协会形式为主的、与民办教育相关或相似的非政府组织，比如有影响的包括中华职业教育社、民办教育工作者联谊会、中华全国工商业联合会民办高等教育协会、全国民办教育家协会等。此外，各省的民办教育协会主要从事民办教育办学、管理、研究、咨询、服务等工作，无论是在联系民办高校、交流办学经验、开展校际协作方面，还是在规范办学行为、约定自律规章等方面，都发挥了非常大的作用。非政府组织对民办学校发展中的作用主要体现在以下几个方面：

1.非政府组织为民办学校的更好发展搭建了平台

非政府组织作为政府、学校和社会之间的中介，可以以其独立的第三方身份为民办学校提供信息、资源和服务，促进民办教育与经济、社会的联系，从而使民办学校的发展更加符合经济社会发展目标。同时，民办教育领域的非政府组织如民办教育协会，主要是架起民办学校之间交流与协作的桥梁，尽力为民办学校、相关组织和个人提供周到的服务，开展科研、培训等活动，促进民办教育科学发展。非政府组织作为社会治理中的第三部门，可以做好民办学校与政府教育主管部门之间的通联工作，在政府主管部门和民办学校之间起到桥梁和纽带作用。通过多层次、多样化的非政府组织，一方面，政府由于获得了更充分的信息，能够从宏观层面更加高效地调控和监管民办学校；另一方面，民办学校由于在服务和指导方面得到了政府的帮助，能更加规范的、有序发展。如各省的民办教育协会依据《民办教育促进法》的有关规定，为民办学校提供相关服务，组织开展民办学校校际之间的信息和办学经验交流活动，推动各地区校际之间的优势互补，不断完善民办教育体制，大力推进民办教育事业的发展，为民办学校的发展搭建了良好的平台

2.非政府组织为民办学校健康发展提供了自律性组织

非政府组织作为“第三种身份”，能主动参与到民办学校教育的各种事务当中，强调行业自律，特别是在质量评估监督方面。非政府组织作为民办学校行业自律监督机构，可以根据有关的法律、法规制定民办学校的行业法规、制度，提高对民办学校的监管力度，强化民办学校的自我约束意识，自觉遵守国家有关法律法规，深入学习和贯彻党和国家的教育方针，确保办学不偏离正确的办学方向。另外，非政府组织可以认证和评估民办学校的教学质量、资金管理等，一是可以提高民办学校的教育教学水平，合理利用教育教学资源，强化竞争意识；二是非政府组织公开、公正、公平、透明的认证与评价结果也会促使公众心甘情愿的选择民办学校，从而让公众能够认同民办学校。这对促进民办学校的健康发展是大有裨益的。

3.强化政府职能，提高政府对民办学校的管理水平

随着政治体制改革的不断深化，政府行政管理体制改革的加速，政府职能转变是其题中应有之义。这样，非政府组织就会更多地参与评估民办学校的办学实力情况，评价其教育教学质量的好坏，评定专兼职教师是否具备任职资格，评价学生毕业论文质量的高低等事务，这些都可以由非政府组织来担当。目前，民办教育已成为了我国教育事业不可或缺的重要组成部分，各种层次、类型、规模、水平的民办学校和教育机构是数不胜数。而政府不可能包揽民办学校的一切工作，这样使得非政府组织可以大展拳脚，承担从政府教育行政管理部门分离出来的部分职能。政府可以动员全社会的力量来建立和发展一些有权威的非政府组织，让其来分担政府的一些工作，搭建政府、市场、学校之间沟通、交流及合作的平台，以便提高政府对民办教育的宏观调控。非政府组织可以联合主管部门，积极落实国家的有关教育方针和政策，正确履行行业管理职能；一方面要及时向相关部门反映民办学校的正当诉求，以便更好地制定和完善民办教育领域的法律法规，维护民办学校的合法权益和正当利益。另一方面有关部门制定出民办教育的方针政策后，相关非政府组织就要帮助民办学校抓紧落实，同时参与调查和政策研究，为教育行政部门提供决策咨询。

4.非政府组织能够有效地维护民办学校的合法权益

《民办教育促进法》第27条规定：民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位。但在现实中，往往会出现民办学校处于劣势地位的状况。非政府组织在沟通协调各方面的关系方面有着独特的优势，他能够利用自身独立地位向主管部门反映民办学校的合理诉求，维护民办学校的正当权益。如民办学校师生的合法权益遭受侵犯时，各地民办教育协会就可以帮其拿起法律武器，勇敢地维护民办学校及其教师和学生的合法权益。有相当一部分民办教育协会非政府组织注重研究探索民办教育发展过程中存在的困难和问题，就广大民办学校关心的热点和焦点问题提出议案和提案，反映民办学校的意见和要求，切实有效地做好民办学校的各项帮扶工作，保护民办学校的正当权益，提升民办学校的发展空间。

三、我国民办教育领域非政府组织的发展现状与存在的问题

非政府组织在民办学校发展中发挥了巨大的作用，但是在他们发展的过程中也存在一定的问题：

首先，民办教育领域非政府组织目前发展数量不多且力量比较弱小，缺乏强大的公信力。民办教育领域主要以行业协会为主，在其实际的工作过程中由于力量弱小，经费不足等原因，缺乏相应的专业人员，其专业性权威性不强，参与民办教育的广度、深度和能力较低。在民办教育领域，非政府组织发挥了举足轻重的作用，然而到现在为止，我国民办学校的发展依然还没有形成社会、政府与非政府组织共同参与治理的格局。各地民办教育协会无论是决策人员、组织人员还是执行人员都相当缺乏。

其次，民办学校中非政府组织功能比较单一，没有发挥其应有的作用。《民办教育促进法》第四十三条中规定：“国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务。”这就说明在民办教育领域中政府职能的转型有待一步落实，民办教育领域的非政府组织的重要性需要进一步增强，并逐渐走向民办学校管理和服务的“前台”。但是事实上，随着民办教育的不断发展壮大，全国及各省市已经建立了相当数量的民办教育协会。然而，由于种种原因，中国的民办教育领域的非政府组织一直不发达，各级民办教育协会的角色定位、职责功能等方面普遍比较模糊。很多民办教育类非政府组织虽然在其章程或宗旨里提到行业自律、行业保护、咨询服务、研究评估等职能，但是在实际工作中其各种服务性功能尚未得到真正发挥，更多的是在履行对民办学校的监督管理职能，组织功能单一，没有发挥其应有的作用。从民办学校方面来讲，他们迫切要求非政府组织能够在维护他们正当权益方面替其呼吁，而且能为他们提供更多的服务咨询。因此，民办教育领域非政府组织自身的发展亟待加强。

再次，民办教育领域非政府组织大多独立性差，对政府有很大的路径依赖。据悉，目前我国诸多的民办教育领域非政府组织都不是民间自发形成的，而是政府出面并由政府出资，依赖性可想而知，多数非政府组织均和政府部门保持着千丝万缕的联系，这种模式导致非政府组织在整体上表现出较为浓厚的官方色彩，成为政府行政职能的延伸，而且政府大包大揽的行政干预，导致民办教育领域已有的非政府组织职能错位，作用有限。民办教育领域非政府组织尽管属于第三方机构，但其经费是政府资助，业务是政府委托，这样，政府反过来成为了非政府组织的“客户”或服务对象。由于非政府组织在经费上对政府的依赖性明显，使民办教育领域的非政府组织很难独立成长。

四、健全我国民办教育领域非政府组织发展的途径

实现民办教育领域非政府组织良性发展，应从转变政府管理职能、确立民办教育领域非政府组织的法律地位、建立非政府组织与社会公众的互动交流机制以及加强非政府组织自身内部功能建设等方面着手。

1.转变政府管理职能，授予民办教育领域非政府组织一定的权利，确立民办教育领域非政府组织的法律地位

在教育领域，理顺政府与学校、社会之间的关系对民办学校的发展至关重要。政府可以退出教育活动的微观领域和学校管理的微观层面，专注于制度建设、宏观调控与战略规划等。政府要将其目前承担的大部分职能下放给学校及其他微观主体自行处理，同时授权委托非政府组织承担部分行政职能，培育行业自律精神，充分发挥现代社会自治机制的社会管理功能，如此才能实现现代政府廉洁、高效的治理目标。对于非政府组织，政府应积极鼓励支持、大力成全，同时政府自主牵头，根据各类非政府组织的状况，加大对民办教育领域非政府组织的资助力度。利用帮扶、转化、新增等方式，通过对民办学校进行合理规划、有效评估、适度拨款等，实现民办学校的宏观调控，让非政府组织在其中扮演“中间人”和“裁判员”的角色。通过建立和完善一系列沟通机制，达成多方面的共识，通过沟通合作的方式来促进民办教育领域非政府组织的发展。如《民办教育促进法》第四十条明确规定：“教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，促进提高办学质量；组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布。”政府对民办学校的评估和督导等职能完全可以委托非政府组织来做。

2.民办教育非政府组织加强内部功能建设，提高公信力，积极主动搞好服务，拓展服务内容

外因是变化的条件，而内因是改革的根本，民办教育领域非政府组织的真正发展必须从其内部治理入手。主要的方法包括加强自身学习，不断加强基础能力建设，发挥理事会的作用，建立民主化决策机制和透明的运作系统和开放的问责理念等。非政府组织作为公民参与社会的中介渠道，如果无法赢得社会的信任就无法吸引人才，吸引民间的力量，也无法获得发展的动力。这就要求非政府组织加强自律，提升非政府组织的公信力，真正做到独立、公正，被民办学校和社会所认可。同时努力拓展服务内容，积极主动搞好服务，如积极宣传有关民办教育的政策法规，强化行业自律和遵纪守法意识；开展民办教育理论与政策研究，为民办学校发展提供技术服务和政府决策提供参考；组织民办学校人员培训、教学研讨和合作交流等。总之，在民办教育领域非政府组织大有可为。

3.建立非政府组织与社会公众的互动交流机制

在许多国家，公众参与民办教育事业作为政府与非政府组织在民办教育领域合作的一个重要机制正在得到积极的培育。在民办教育领域，非政府组织既是监督者，又是被监督者。一方面，非政府组织凭借专业优势，成为政府教育部门理想的监管者。同时非政府组织自身也要加强自律，能经受住公众的考验及监督。监督的具体内容包括公众可以监督非政府组织实行民办教育的主张，参与非政府组织开展的各项活动，并对非政府组织开展的各项活动予以评价，并适时提出改进的措施。对于非政府组织自身来说，也要完善公众参与机制，为公众参与搭建交流平台，使公众有机会参与民办教育决策，行使主人的权利。公众通过非政府组织搭建的交流合作平台，使各个利益主体可以畅所欲言，而非政府组织则维护各个利益主体共同的经济利益和社会利益，这将对规范民办教育秩序，推动民办教育事业的发展起到积极作用。

[1]詹姆斯·罗西瑙.没有政府的治理[M].南昌:江西人民出版社,2001.

[2]Lerner Dantel.The passing of Traditional society:Modernizing Middle East[M].New York.Free Press：50.