基层社会管理创新视角下当代中国农村干部的角色转型

卓成霞



基层社会管理创新视角下当代中国农村干部的角色转型

卓成霞

农村干部是基层社会管理的主体之一，在农村社会发展中发挥了重要作用。创新基层社会管理对村干部的工作理念、方式、方法带来了挑战，为其角色注入了新的内涵。因此，必须提高村干部领导村民致富的能力，当好农村经济发展的领头雁角色；提高村干部的服务绩效，当好农村基本公共服务建设者角色；强化村干部工作的制度化建设，当好农村基层民主建设的推进者角色；提高村干部应急处置事件的能力，当好农村和谐稳定的维护者角色。

基层社会管理创新； 村干部角色； 困境冲突； 角色转型

党的十八大报告着重指出，要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，北京：人民出版社，2012年，第38页。农村干部是农村政策的执行者、社会的管理者和经济发展的推动者，是基层管理创新的主体之一。他们具有多重角色，既代表国家整体利益行使行政职能，又代表村民、局部利益，维护乡村权益。基层社会管理的创新要求农村干部应在角色和职能上实现转型，为农村信息化、农业现代化、城镇化做好各项管理和服务工作。

一、改革开放以来农村干部角色变迁的历史考察

改革开放以来，我国的乡村治理一直服从于国家建设的需要，村干部作为乡村治理的主体之一，在角色和职能上保持与国家政策的一致性与持续性。在不同的发展时期，国家政治、经济、文化、社会发展战略的调整深刻影响着国家、村干部、基层社会的关系，赋予了村干部在角色与责任上的不同界定。

从改革开放伊始到1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式实施以前，我国乡村关系变化的基本走向是“以党领政”。20世纪80年代以来，国家对农村进行了两大改革，其一是实行家庭联产承包责任制，农民作为经济主体，有了生产经营自主权；其二是农村实行村民自治制度，由村民作为政治主体选举自己的村庄领袖、参与村级公共事务的决策和管理。这两项改革是国家权力缓慢下放的开始，由村干部代理国家在基层的权力实施。这期间，国家为早日实现现代化目标，政府力求将权力渗入到基层社会的各个领域，尽可能地动员一切经济和政治资源为现代化服务。这一阶段，农村干部作为国家权力的基层代理者，其行为和职能基本都是以政府指令为主。自农村实行家庭承包制，人民公社解体以来，村干部扮演了国家调控下的乡镇政府代理人的角色。徐勇认为，这一时期的村干部承担着政府代理人的角色②徐勇：《村干部的双重角色：代理人与当家人》，《二十一世纪》1997年第8期。。这一时期，村干部的主要责任是配合国家和乡镇政府做好上级的指令工作。基于广大分散的农户现状，国家无法直接面对农户，此时村干部成为最好的政策执行者。美国学者萧凤霞( Helen Siu)根据她长期对中国南方农村的长期研究，认为地方干部通过党和国家而获得权力，党和国家的意识形态和政策方针是他们权力合法性的惟一来源，他们已经完全为党和国家所同化了，所以他们效忠的不是自己的社区，而是国家，因此他们不是村民利益的代言人，而是党和国家在农村的代理人。*转引自郑柏琼：《多重代理：日常工作中的村干部》，华中师范大学硕士论文，2003年，第1页。这一时期，国家赋予了村干部极大的行政权力管理村庄公共事务，在村民的眼中，自己的命运掌握在这些村干部的手中。对村干部的角色定位问题，杨善华主要总结出了“主人—代理人”理论、“边际人”理论、“保护人、代理人、承包人”理论、“庇护关系”理论。*杨善华：《家族政治与农村基层政治精英的选拔、角色定位和精英更替——一个分析框架，《社会学研究》2000年第3期。在当时经济条件比较落后的广大乡村，民主意识和权利意识较为薄弱的情况下，村民把村干部视为发家致富的领导人。但这种代理权力的强大赋予，也滋生了垄断权力的欲望，以至于在村民自治政策实施后，一些村干部仍不愿还给村民应有的权力；以至于在乡村现代化进程中，村干部聚集多重角色，成为矛盾中心的集合体。

1998年11月，九届全国人大常委会第五次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法》，自此村民自治制度走上了法制化轨道。这一时期，国家权力持续地向基层社会进行了让渡，村民的权利意识日益增强，村干部角色和职能范围也有了新的内涵。伴随村民自治制度在农村的深入实践，村干部不但担当国家在农村政策的执行者，还是村民利益的争取者，他们在国家与村民之间起到了重要的“桥梁”作用。斯坦福大学政治学系教授戴慕珍(Jean Oi)认为，在中国，农村领导人通过对集体资源的控制来建立个人忠诚网，通过庇护主义，地方干部能够成功地斡旋于党、国家和村民之间，最后在国家意志，农民的要求和自己的利益之间达成某种平衡。他们一方面要执行上级的指令，另一方面又不得不同上一级政府讨价还价为村民争取利益，所以说地方干部扮演着双重角色，他们既是国家的代理人，又是当地利益的代表。*转引自谢丽丽：《我国基层自治组织中村干部角色研究综述》，《科学发展》2011年第9期。吴毅认为：“村干部是村庄秩序的守夜人和村政中的撞钟者”。*吴毅：《“双重角色”、“ 经纪模式”与“守夜人”和“撞钟者”》，《开放时代》2001年第12期。虽然村干部在这一时期仍承担着代理人的角色，但非官是官的角色在村民的眼中变得极其重要。这一时期，乡村关系逐渐复杂起来，经济利益更多地掺杂在基层事务中，涉及到了乡镇政府、村民、村干部的多方利益分配。这一时期，村民税赋负担比较繁重，村干部角色执行公正与否，直接牵扯到村民利益是否得到保证。从法定身份来看，村干部虽是农民，而在村民眼中，村干部享有作为国家管理人员的工资待遇，拥有国家赋予的管理财物的权力，如救灾救济物发放、村庄集体资源的管理与调配权等，是“有权”的干部，是村民的“当家人”。这一时期，村民自治在制度上规范着村干部代理人与当家人的角色权重。唐晓腾认为：“作为农村基层桥梁的村干部时时处于利益取向不同的角色冲突中，这种冲突的真正原因是现有压力型体制下乡镇政府与农民之间的需求性职能矛盾和制度性职能矛盾造成的。”*唐晓腾：《村干部的角色冲突—乡村社会的需求倾向与利益矛盾分析》，《中国农村观察》2002年第4期。国家与村民对村干部的双向需要就导致了村干部在行使权力时的双重身份和地位，产生了权力场域中的角色期望冲突。村干部作为国家“代理人”角色出现时，国家期望村干部有效执行政策和各项指令，实现对农村的多方位管理；而作为群众的“当家人”，村民期望村干部能代表他们的利益向政府寻求利益保护，维护村庄整体利益。

(三)从农村税费改革后到至今：农村发展引领人等多重角色(2006年至今)

2006年全国免除农业税后，国家推动乡村治理的快速转型，国家赋予村民更多的自主权利；村民民主意识和权利意识空前高涨，赋予村干部角色新的内容，服务职能凸显，他们更多的偏好扮演村庄的“引领人”角色。税费改革从体制上扼制了乱收费，乱集资，乱摊派的行为，使农民负担大大减轻，激发了农民参与政治的积极性。贺雪峰从村干部的动力机制入手，分析了社会价值收益和经济收益差异组合村庄的村干部角色，指出：有“保护型经纪人”、“乡村中间人”、“撞钟者”、“赢利型经纪人”四类角色*贺雪峰：《村干部的动力机制与角色类型—兼谈乡村治理研究中的若干相关话题》，《学习与探索》2006年第3期。。这一时期，村干部不再向农民收费，乡镇、村干部与村民之间的利益链条出现了断裂，但对村干部的服务角色提出新要求。同时，处于发展机遇期的乡村，经济、社会、政治的变迁以及工业化和城镇化的迅速推进，对村干部的角色职能也提出了新的期望。目前，农村干部在年龄、学历、层次、资历等方面都有了新变化，这在价值观念上更有利于村干部角色服务本位的回归。目前，学界对村干部类型及产生方式做了两种分类*郑明怀：《选举与代际传承的紧张：村干部二代的产生逻辑》，《青年研究》2011年第4期。：一类是本土干部包括普通村干部、富豪老板村官和村干部二代；另一类是嵌入村干部包括大学生村官、挂职干部、兼职干部、驻村干部。这些村干部绝大部分都适应国家新政策的变化，不断调整着角色职能。有学者认为：“随着乡村民主的推进，村干部角色正在由国家利益代理人向社区利益代言人转变。”*孙秀林：《村庄民主、村干部角色及其行为模式》，《社会》2009年第1期。2011年中央提出，要进一步加强和完善基层社会管理和服务体系，把人力、财力、物力更多投到基层，强化城乡社区自治和服务功能，健全新型社区管理和服务体制。郭斌认为，村干部具有天生的向村民代理人角色倾斜的潜质，同时指出，当代村干部角色代理方向应是在村民自治框架下更多的为村民服务。*郭斌：《村干部角色代理权重的实证分析——基于陕西省M县的104个村干部的问卷调查》，《农村经济》2011年第3期。2012年党的十八大报告着重指出了基层社会管理创新的难点，这对村干部提出了新的角色要求，也推动村干部在推进基层民主、带领村民致富、提升公共服务、维护社会稳定等方面发挥重要作用。

二、基层社会管理创新下农村干部面临的角色困境

基层社会管理创新是村民自治制度的自我完善和发展。目前，基层利益主体的多元化，群众权利意识的高涨，对基层社会管理带来新的机遇。同时，现阶段村干部面临着农民增收难、土地权益被侵害、农村社会治安日益复杂等而难题，群体性事件的频发给他们的工作带来新的挑战。新时期，乡村政治环境、经济条件、文化氛围等发生了很大的变化，各利益主体对村干部的要求也产生了新的期望，村干部面临多重角色困境与挑战。

(一)村民自治法规与熟人社会规则冲突的困境

(二)乡镇政府对村干部的角色期待与村民的角色期望不一致的困境

政治角色理论认为，角色期望是角色主体的外部期望与内部期望相互作用的过程。当村干部依据各种需要扮演角色时，其行为与角色所提出的期望与要求之间产生矛盾的时候，就产生了角色冲突。乡村社会的各利益主体，如乡镇干部、村民的利益取向不一致造成了村干部角色冲突。在社会转型期，农村发生了巨大的变化，利益多元化、民主意识的高涨、社会管理创新的要求，对村干部如何履行好的各种角色带来了挑战。从创新基层管理层面探讨村干部角色的困境，必须关注国家的作用，也要关照农村中各种政治力量的作用，以及村干部发挥作用的现实环境和社会文化背景等。实践表明，村治环境的复杂性使村干部群体处于国家与村民夹缝之中的两难困境。在民主制度引入乡村后，村干部的角色发生了很大的变化，其行为模式与角色定位反映在其对村庄的治理过程中。乡镇政府期望村干部能够有效实现上级意图，完成上级交给的任务，而村民则希望村干部能代表他们，维护他们的利益，因此村干部便居于乡镇和村民之间，扮演着既要代表乡镇政府，又要代表本村群众的双重角色。目前，村干部任务繁多，农村各种矛盾与利益复杂，村干部长期处在村民利益与政府交办任务协调交织的核心，容易出现村民不满意、领导也不满意的局面。事实上，村干部在现有的村民自治体系中并没有获得相应的权力，其工作安排、绩效考评、工资待遇全部由乡镇负责，村干部名义上是村民选出来的干部，实际上只是基层政府政令的执行者。由于村干部产生机制的特殊性，就带来了村干部在开展工作中的不同主体的角色期望不一致的角色困境。

(三)农民公共服务需求增长与农村公共服务发展滞后的困境

国家取消农业税后，也取消了其他各项向农民的收费，基层干部与农民群众的利益链条中断，从而一定程度造成农村基础设施和公共服务的衰退。有学者认为，税费改革后，国家与农民关系蜕变得更为松散，乡村组织变得越来越消极无为，农村公共产品供给缺失严重。*田先红：《再造中间层：后税费时代的乡村治理模式变迁研究》，《甘肃行政学院学报》2010年第6期。也有学者认为，在城镇化、信息化的快速推进，农村人口流动与分化加速，农村青壮年劳动力减少，老年人和留守儿童占据人口多数的形势下，农村和农民群众面临着前所未有的新情况、新问题，形成了种种新的服务需求*卢福营：《论农村基层社会管理地方创新的动因》，《社会科学》2012年第5期。。随着国家财政向农村支付力度的加大，村干部的服务职能更加突出。他们应在农村基础设施、医疗卫生、科教文卫等方面，不断满足农民的需求。然而，在现阶段，农村公共服务的严重短缺，主要表现为：一方面，村级组织公共服务职能缺位。在农村改革过程中，农民和农户的要求服务的意识日益增强，村集体和村级组织提供的服务职能却越来越少。在部分村庄，村级组织的服务工作只是作为政府部门公共服务的一个补充或助手，缺乏开展具有自我服务工作的能力。另一方面，村民自我服务的运行机制不完善。在村民自治发展和新农村建设中，未能构建合理的农村自我服务机制，村民自我服务的组织体系和运行机制不全。*卢福营：《论农村基层社会管理地方创新的动因》，《社会科学》2012年第5期。然而，受农村客观条件和各种因素的制约，农民公共服务需求与农村公共服务滞后的矛盾在短时期内还无法彻底解决。目前，随着中国新型城镇化的推进，村干部的公共服务意识欠缺和公共服务能力不强的问题，成为新型城镇化进程中的一个突出问题。

(四)农村资源约束与少数村干部离村的治理困境

在农村资源有限的情况下，靠什么发展就成为村干部上任后的难题。目前很多村庄可动用资源少，发展压力大。我国许多村集体收入很低，兴办公益事业与集体经济薄弱的矛盾是让村干部最感棘手的事。一方面，群众强烈要求兴办水、电路等公益事业；另一方面，由于村集体经济的薄弱，许多事情无法办成。一些村不但没有集体经济，反而成为负债村，涉农债务引发基层社会许多矛盾纠纷，如何化解这部分债务，村干部普遍感到难度大、压力大。另外，有些村庄出现了村干部离村的“空壳村”的现象。最近笔者到一些村庄调研，发现少数村支书、村主任离村谋业的现象。有的带领建筑队在城里包揽工程，有的合伙办企业开公司当起了老板。农民群众气愤地说：“这样的‘村官’应该受到处置”。村干部离村现象情况复杂，有的是因为合村并组、合乡并镇而带来的村干部离村；有的是由于富人治村形成的村干部离村化；有的是因家庭困难而造成的村干部离村化；另外还有一些是在城镇化加快发展的过程中，很多村庄精英逐渐往城镇转移而造成的村干部离村。村干部离村带来的直接后果是村干部与村民的距离越来越远，干群之间没有了交往关系，这会导致国家对农村实际情况尤其是某些突发事件的动态难以准确掌握，乡村正常管理陷入无序状态。

探讨村干部面临的诸多角色困境，我们焦虑今后的农村发展之道。新阶段，乡村干部面临的角色困境既来源于制度设计的困境和乡情规则的羁绊，更根源于自身的局限性。最近媒体频频报道的“具有重大标志性意义”乌坎事件，在一定程度上印证了当今村干部所处的各种困境和发展瓶颈。2013年3月在乌坎村民主选举一周年之际，境内外媒体报道了“乌坎困境”。乌坎村委会主任林祖恋在接受记者采访时，承认村委会工作陷入困境，并有再次被推翻的可能。村民也因为至今什么利益也没有得到而对村委会大为不满，一切似乎又回到了原点。*李昌金：《乌坎僵局如何解套》，2013年4月3日，http://www.guancha.cn/LiChangJin/2013_04_02_136002.shtml。2011年9月发生在广东省陆丰市的乌坎事件，一度成为我国农村基层民主推进过程当中的一个典型的案例。乌坎事件源于原村委会长期搞一言堂，大量集体的土地被盗卖，最终引发群体性的事件，集中体现了村民、村干部、乡镇各方利益与矛盾的胶着状态，暴露了基层民主推进中的诸多困境。2012年初乌坎村民一人一票选举出新的村委会，第一次真正意义上行使了民主权益。然而，2013年当记者重新来到乌坎村发现，这里的民主自治之路走的异常的艰辛。由于乌坎事件的发生，投资者不敢来，村集体无法获得收入。村民希望土地或者钱应该分一点，但现在什么都没得到。这就导致了村公共服务的资金链的断裂，当初维权的骨干分子也逐渐分化，而民选的村主任称后悔牵涉到维权活动之中。*党国英：《破解“乌坎困局”，先推动产权改革》，《新京报》2013年2月15日，第2版。村民的不理解，再加上追究前村委会违法责任所引发的暗流，让新任村委干部们时刻提心吊胆。乌坎村的新任村干部面临各种压力，既要遵循乡土社会的乡情规则，又要在国家要求下，提升公共服务能力，同时又要满足村民短时期内获得看得见的收益的期望，这些都使村干部面临角色困境。我们必须思考，处于多种困境中的当代村干部，在社会管理创新要求下，应怎样实现其新的角色要求与转变。

三、基层社会管理创新条件下农村干部角色要求及实现路径

村干部作为农村发展的直接推动者、组织者和实践者，是国家政策政令的贯彻者和落实者。基层社会管理创新要求村干部应在原有村民自治服务管理内容的基础上，顺应农村现代化、专业化、信息化、城镇化发展大局，实现其管理理念和工作方式的变革，落实好角色转变，为基层提供更加完善的公共服务，促进民主进步，维护社会稳定。

(一)提升村干部领导村民致富的能力，当好农村经济发展的“领头雁”角色

创新基层社会管理，村干部必须担当群众的服务者和引路者角色，把以群众为本、服务为先的理念切实贯穿到国家政策的方法创新、具体执行中。村干部应推动经济发展，做新农村建设的领头人。围绕农村实际情况，顺应国家产业化、城镇化建设大局，科学制定村庄发展规划，因地制宜，发展适合本村的农业产业和工业项目，打造村庄特色产业和支柱产业。围绕“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的方针，制定新目标，发展新产业，培育新农民，建设新村庄，树立新形象，努力推动农村经济的发展。“倾听群众呼声，了解群众所思所想，从群众最迫切的需要出发，优先解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题，优先解决多数人的问题。”*岳经纶：《社会管理创新的理论与行动框架——以社会政策学为视角》，《探索与争鸣》2011年第10期。随着新农合、新农保等利民政策的不断推进，农民需要村干部提供的服务越来越多，村干部的工作理念必须实现从管理村庄到服务村民的转变，成为农村经济发展的领头人。

为实现村干部领头雁的角色要求，村干部必须提高其领导村民致富的能力。村干部应对国家经济大环境和其走势反应敏锐，充分掌握经济知识，能根据经济运行特点和规律，及时调整村庄经济发展思路。一是必须提高其运用政策的能力和调查研究能力。解决问题、工作决策应以政策为基准，对致富项目开展充分的调查和论证，真实把握村民实际需要，有效开展工作。二是重点推进村干部自身现代化，强化教育培训。结合农村经济社会发展、新农村建设以及城镇化建设的需要，通过集中教育培训、选派外出学习、观摩交流，聘请专业人员授课等方式，引导他们主动学习政治、经济、法律、管理等知识，以提高他们带头致富的本领和能力。三是建立健全村干部在实践中锻炼的成长机制。针对有思路、有干劲，但缺资金、缺技术的村干部，基层政府应积极进行协调，重点扶持一批想促进农村发展、但缺资金的村干部，帮助他们发展产业、带头致富。鼓励村干部创办村级科技致富示范基地和特色农业专业合作社，推动其发展壮大，为村民提供发家致富的平台。

(二)提高村干部的服务绩效，做好农村基本公共服务建设者的角色要求

创新基层社会管理，村干部应是农村建设的管理者。随着基层管理的广泛开展，农村干部既要对党和政府的方针政策加以贯彻执行，还要根据上级的指示精神，管理好农村的各项事务，提高公共产品服务能力。基层管理创新要求农村干部切实提高履职能力，积极推进基本公共服务在农村的均等化，加强服务机构的设施和能力建设，在基层形成提供基本公共服务的平台和网络。村干部的职责，就是发挥他们的“能人”优势，办好集体事业和公益事业。村干部应不断探索改善农村水、电、路等关系农民切身利益的基础设施的新办法新举措，不断改善农民生产生活条件。根据群众实际需求，积极配合上级部门把邮政、电信、供水、供电等与群众生活息息相关的服务项目纳入村级便民服务中心，使之成为真正的基层“政务超市”，使村民不出村就能享受优质、便捷、高效的公共服务。*陈志刚：《破除农村公共服务供给困境的创新探索》，2011年12月19日http://marxism.org.cn/blog/u/28/archives/2011/1067.html。同时，还要提供对农民的科技培训、医疗卫生等便民公共服务，大力开展群众性文化活动，改善农村文化设施。另外，村干部应帮助、组织农民成立真正属于农民自己的各类社会组织，使其真正能代表农民的利益，通过组织的途径表达利益要求，并以社会组织为依托同政策制定者、服务提供者以平等的身份进行讨价还价，最终实现农村公共产品的有效供给向农民本位的回归。*陈谭：《乡镇公共服务供给的体制困境与转轨路向》，《中国行政管理》2008年第4期。最后，村干部应充分发挥“两新”组织在经济建设与社会管理中的重要作用，成立完善的组织管理协会，建立同政府沟通的渠道以及扩大参与政府决策的机会等。

为实现村干部公共服务建设者的角色要求，必须提高其服务绩效。为此，应建立健全村干部的绩效考核机制。严格执行村干部的工作目标责任制，制定具体的实施细则，坚持工作业绩、实地考核与群众评议相结合的考评办法，考核结果在镇、村党务公开栏内予以公布。同时，建立健全村干部奖惩制度。对能力强、考核结果高的典型村干部要多加宣传并给予相应的物质奖励和精神激励，充分发挥其带头示范作用，而对业绩平常的村干部则要给予通报批评。另外，乡镇政府应创造条件,加强对村干部后期社会保障的投入，使其能安心工作。

(三)强化村干部工作的制度化建设，履行好农村基层民主建设推进者的角色要求

创新基层社会管理要求农村干部推进村务信息公开，增强村务、党务工作的透明度。推进信息公开，要充分利用村、组村务公开栏、农村集体资产管理交易平台、农村党风廉政信息公开平台、农村信息直通车以及电视、广播、报刊等形式，把农村“三资”管理、重大村务等信息充分公开，实现村务、财务的阳光运行。*引自鹤山市人民政府：《关于深化农村基层管理机制改革的若干意见》，2012年3月14日，http://qlgk.heshan.gov.cn/yghs/ShowArticle.asp?ArticleID=1540。在涉及村级重大资金开支、集体资产的承包、租赁、出让和集体资源开发利用、集体土地征用征收、工程项目招投标等涉及村民利益的重要事项，须经“村监委”签署意见和盖章，真正发挥村务监督委员会的作用。在农村具体事务上开展基层民主协商，注重保障村民在村级事务管理中的知情权、参与权和监督权。另外，村干部作为基层组织的主要责任人，应发挥党员在基层社会管理和服务中的先锋模范作用。

为实现村干部在基层民主建设中的角色要求，必须加大村干部工作的制度化建设。一是建立村干部工作制度化机制，包括村干部例会制、走访制、值班制、重大事项党支部与村委会联席会议集体决定制等内容；建立村务管理规范化机制，依据村委会组织法和村民自治章程，办理村务、规划发展村集体经济。*周绍金：《质疑乡镇政府存在的必要性——兼谈国家基层政权机构建的设想》，《人大研究》2004年第6期。二是界定政府权力在农村的使用范围。在民主自治框架下重构党政关系、乡村关系和村组关系。通过法律政策的调整，赋予村干部、村民更多管理农村资源和生产经营的自主权，县乡政府要改变过去事事都要管的做法，把主要精力放在引导村民行使民主决策、民主管理和民主监督。三是加大农村干部违法违纪的惩防力度。对损害村民利益、群众反映强烈的村干部贪污贿赂案件，纪检监察机关要依法加大打击力度。要进一步加大对镇村两级贪污贿赂犯罪的举报宣传力度，增强广大干群的举报意识和积极性。

(四)提高村干部应急处置事件能力，履行好乡村和谐稳定维护者的角色要求

创新基层社会管理，必须大力发挥村干部对农村稳定的引领作用。村干部要积极为群众提供政策法律咨询，支持村民依法行使民主权利，引导村民理性合法地反映诉求。积极调解农村各类纠纷，公平公正地处理村民矛盾和积极维护村民利益，努力营造良好的社会环境。村干部应掌握农村、农业和农民问题的最新动向，及时、准确、全面地向上级党政领导部门反映情况和问题，让上级部门了解各地农村的真实情况和广大农民的利益诉求，以便作出科学合理、切实有效的决策。另外，村干部应当在村集体经济收益分配、土地和山林湖塘承包、公共福利事业建设等涉及群众利益的村务管理事项方面，代表农民的利益和要求，以保证农村利益分配原则和制度的公平合理性。*汪永恩：《新时期村级党组织的功能定位与角色转换》，2008年5月8日http://www.xzdj.cn/Item/4280.aspx。必须从制度上保证村干部角色向村民利益的回归，建构利益主体协商的公共空间和协商程序、达成共识的程序，让所涉及的村民参与进政策的讨论中。村干部应秉持村民利益至上原则，及时回应群众的利益诉求，避免使偶然矛盾演变为必然的事件，在各个层次上，在各个环节上，建立起阻断事态继续升级的机制，用对话、谈判和协商的办法化解利益矛盾，避免群体性事件发生，维护农村稳定。

为实现村干部乡村和谐维护者的角色要求，必须提高村干部的应急处置能力。一是必须从源头上保证村干部政治素质。为适应社会管理创新的新要求，村干部应逐步实现知识化、能力化、年轻化、信息化，具备国家大局意识，能够有效解决基层出现的各类矛盾。因此，应着力打破地域、年龄、资历等选人用人观念，真正将处理矛盾有经验、带领村民致富能力强的选进村班子。建立后备干部名册，鼓励和支持后备干部有序参与村级事务管理，提高解决实际问题的能力。二是必须提高村干部解决矛盾的能力。在创新基层社会管理的进程中，农村存在着各种各样利益冲突和不安定因素，村干部要善于发现苗头，观察各种矛盾的新动向，具体问题具体分析，采取不同方法来化解，让矛盾双方心服口服。三是必须提高村干部处理突发事件的能力。基层社会管理创新要求村干部遇到突发事件应果断决策，控制局面，防止事态扩大。乡镇政府应通过定期举办村干部工作经验交流会等方式，加强村干部间维护农村和谐稳定、处理矛盾等方面的经验交流，使他们在相互学习、相互交流中开阔视野、增长见识、提升解决实际问题的经验和能力。另外，村干部应注重防范农村群体性事件的发生，对村民越级上访的事件，从多个方面积极协调，平息事态，维护农村稳定。

[责任编辑：李春明]

RoleTransformationoftheRuralCadresfromthePerspectiveofGrassrootsSocialManagementInnovation

ZHUO Cheng-xia

(Shandong Academy of Social Sciences, Jinan 250002， P.R.China)

The rural cadres, which are one of the main parts of social management, play an important role in rural social development. Social management innovation brings series challenges to rural cadres’ working concept, mode, method, which infuses new meaning to their role. Social management innovation requires rural cadres not only to enhance their abilities of duties performance, but also to establish the fundamental concept of serving the mass. As leader of the rural economic development, the rural cadre must improve their ability to make the villagers get rich; as builders of the basic public service of the countryside, they must improve their service performance; as constructer of grassroots democracy, they should establish information publicity systems of village affairs; as upholders of rural harmony and stability, they should improve their ability of dealing with emergency events.

grassroots social management innovation; the role of rural cadres; dilemma conflict; role transformation

卓成霞，山东省社会科学院政治学研究所副研究员(济南250002)。