中国农业行政管理体制改革历程和发展战略

高国皇

(中山大学政治与公共事务管理学院，广东广州510275)

行政管理体制是国家为了推行行政事务而建立起来的一种管理体制，行政管理体制有广义和狭义之分。广义上的行政管理体制涉及到国家政权的所有机关部门，包括立法机关、行政机关和司法机关在内的众多机关部门。狭义上的行政管理体制指的是以各级政府为中心的行政管理部门。中国目前的行政管理体制改革指的是狭义上的以政府为主要职能行使部门的行政管理系统的改革。

农业行政管理体制的改革，指的是改革一切束缚农业生产力发展的生产关系及其上层建筑，建立、完善与社会主义市场经济体制相适应的农村政治、文化、经济、社会管理新体制。农业行政管理改革的重点就是在农村推进综合改革，主要是指推进乡镇机构管理、农村义务教育管理及县乡财政管理体制改革，改革的目的是建立高效的基层行政管理体制和完善配套的服务城乡的公共财政方面的制度。

中国推行农业行政管理体制改革有着非常重要的战略意义，首先，农业行政管理体制改革是推进社会主义新农村建设的必要保障。现有的农业行政管理模式不但不能很好地适应目前农村的农业建设，反而对农民的积极性起到一定程度的制约作用。其次，推进农业行政管理体制改革也是当前实行城乡一体化建设的必然要求。所以，推行农业行政管理体制改革在当下中国的整个社会宏观环境中，已经是迫在眉睫的事项了，中国必须科学地进行农业行政管理体制改革以服务当前社会经济的发展。

一、中国农业行政管理体制改革的时代背景

行政管理体制是任何一个国家行使国家职能必不可少的一种管理机制，而且以后也会一直以各种形式存在，但是因为目前中国处于一个高速发展的时期，相应的行政管理体制已经明显跟不上经济的发展和社会的变化了，尤其在农业行政管理方面，因为中国之前就曾经犯过一些错误，而且这些错误观念的影响至今还不同程度地存在着，所以导致中国的农业行政管理改革停滞不前，不能很好地服务于当前的农业发展，所以积极有效地推行农业行政管理改革是迫切需要的。

根据中国农业行政管理体制的改革特点来看，可以将建国60多年来的农业行政管理体制改革大致划分成两个阶段［1］。前30年为第一阶段，这一阶段中，中国的农业行政管理改革处于探寻摸索阶段，农业行政管理也经历了曲折坎坷的发展路程;第二阶段为初步明确了农业行政管理改革的方向，从而步入了改革开放后的30年高速发展阶段。以下就对这两个阶段进行详细的介绍。

首先，在建国前后，即从1947年到1950年，中国农业行政管理主要表现为在全国范围内，由中国共产党领导的土地改革工作组带领农民，实施有计划有步骤的土地改革，没收了地主阶级的土地，分给少地无地的农民，彻底废除了几千年来的封建土地所有制制度，实现了广大农民祖祖辈辈所盼望的“耕者有其田”的愿望。1952—1957年，中国领导人提出要适当加快农业合作化的速度。这样，之前成立的互助组，很快变成了以土地入股、统一经营管理的初级农业生产合作社。后又从还未完全建立的初级农业生产合作社，迅速转为高级农业生产合作社，而后又立即转为人民公社。1958年，中国开始进入“大跃进”时期，这期间全国实现了“人民公社化”，人民公社把“穷富拉平”，取消评工记分，推行吃饭不要钱，按需分配。1966—1976年，一场长达10年的“文化大革命”开始了，全国上下搞政治运动，搞阶级斗争，中国进入了动荡的10年，中国的工业农业也进入了倒退的10年。随着1978年，中共十一届三中全会召开，开启了改革开放的历史新时期，中共中央开始同意在部分地区实施以家庭联产承包责任制为主的生产承包责任制，构建“乡政村治”二元治理体制，改变了人民公社时期存在的吃“大锅饭”现象，调动了农民的生产积极性［2］。自这时起，乡政府取代人民公社，行使行政管理职能。中共十五届三中全会提出了“三农问题”，认为“三农问题”关系到中国的改革开放和现代化建设的全局，这标志着农村改革进入了快速推进的发展阶段。但是因为并没有触动城乡二元结构的深层次矛盾，导致农村的农业经济依然持续走低，中共“十六大”将“三农”问题提升到一个新的高度，并于2005年底，全面取消了屠宰税、农业税、牧业税和特产税，减轻农民负担1 250亿元，同时从2004年开始，国家连续三年给予农民直接补贴631亿元。但是目前这些手段，只能在一定程度上缓解“三农”问题，并不能彻底地解决“三农问题”，中国农业发展在改革开放30年后遭遇了一个瓶颈阶段。

二、中国农业行政管理的改革经验

改革开放的前30年，中国的农业行政管理体制改革，基本上处于探寻摸索阶段，其中充满了坎坷曲折，且这前30年的改革重心，基本上是围绕着国家领导人的看法而进行，其中根据领导人错误的观点，将中国的农业行政管理改革引入了错误的方向，导致农业发展停滞不前。

而改革开放的后30年，因为从农民的需要出发，一切以农民的需要来实施相应的行政管理，充分地改革束缚农业生产的生产关系和上层建筑，最大程度地发挥农民的生产积极性，提高了农业生产力。

所以，不管任何时候，农业行政管理改革的重心，一定要从农民的需要出发，科学地制定行政管理体制及政策，只要解决了农民的问题，就解决了农村的问题，解决了农业的问题。

建国后，因为中国各方面都刚起步，人民受教育水平普遍偏低，个人崇拜盛行，导致实际管理工作只能围绕国家领导人的个人看法和观点展开，从而脱离了中国农业的实际发展需要。又因为当时国家的农业科学水平也处于刚起步阶段，非常的落后，往往不能给国家领导人提供科学的决策依据，导致制定的一些政策，不能切合实际的需要。

改革开放后，政府决定以市场为导向，发挥市场的作用，促进农业发展，让农民拥有土地，并自主地控制土地经营，使中国农业进入了快速发展阶段［3］。

三、推进中国农业行政管理体制改革的若干建议

政府应继续加大农村政权的改革力度，推行以裁减人员、合并机构为主的行政减员方案，实行按地域人口来确定县乡政府财政供养人数，并定期进行检查，严格控制人员数量，不得超标。建立一种规范廉洁、运转协调、公正透明的基层行政管理体制和运行机制。

在坚持党的集中领导前提下，充分发挥乡镇基层党组织的领导核心作用，切实推进村民直接选举的实施，完善村民自治结构和民主议事机制，保障村民对村内重大事项的知情权、参与权、决策权和监督权，通过群众的力量搞好农村建设。在村级和乡级确保农村民主选举和乡镇人民代表大会选举制度的依法实施。

按照客观公正的原则，加快建立以行政人员为中心的问责制度，实行有责必问、有错必究的管理方式。同时参考国外发达国家的农业行政管理经验，乡镇政府应向服务型政府转化，政府职能的重心是保障基础设施的提供，在政策层面的策划降低农业生产中的风险，在实施层面服务农民生产。

优化税收的分配方案，减少税收数目，在有关部门的监督下，由本地区自行立项，进行投资，节约行政成本，堵塞投资黑洞。同时推行农村基层管理体制改革，进行村庄、组织合并，统筹城乡的党建资源，加快城乡统筹步伐，推进城乡一体化的进程。

在新时期，一定要明确党、政、群的各级职能，精简现行乡镇政府行政机构，为村民营造一个良好的村民自治的条件，充分发挥农民的力量，建设社会主义新农村。同时，在新时期，还需要转变政府的职能，政府要从一个管理者，转变为一个服务者，充分利用政府的财政资源搞好基础设施建设，以服务农村经济的发展。

中国的农业行政管理，一直处于探索的进程中，虽然早期经历了曲折，但是中国的农业还是找对了方向，经历了一个高速发展阶段。但是随着经济的发展，行政管理的模式依旧需要实行改革以适应新时期农村建设的需要。在目前，中国的农业再次进入一个瓶颈时期，需要科学地探索一个更适合中国农业发展的行政管理模式，以再次推动农业突破瓶颈，快速发展。

［1］于建噪.政治转型期中国乡村政治结构的变迁［M］.北京:商务印书馆，2006.

［2］宋洪远.改革以来中国农业和农村经济政策的演变［M］.北京:中国经济出版社，2000.

［3］韩俊.农村市场经济体制建设［M］.南京:江苏人民出版社，1998.