养老服务需求多元化视角下的社会组织建设

朱冬梅

(济南社会科学院 社会问题研究所，山东 济南 250102)

随着社会经济结构和家庭结构的变迁，养老服务功能逐渐由家庭转向社会，这是一场包含了养老保障体系建设、社会服务体系建构、社区功能强化等一系列问题的深层次社会形态的变革。在变革过程中，建立完善的养老服务体系，不仅要关注社会外在条件，更要关注养老需求，从需求的视角探讨和构建养老服务体系。

由于社会不断进步和人口老龄化步伐的加快，我国对养老服务的需求不仅在数量上激增，而且在内容上也日益复杂化、多样化，单方面依靠家庭、政府或市场都难以满足老年人口对养老服务的需求。在此背景下，社会组织以其公益性、非营利性以及能够提供涉及领域更加广泛的公共服务产品的突出优势，在养老服务领域越来越显示出不可替代的地位和作用，从而也对我国社会组织建设与发展提出迫切要求。

一、当前养老服务的多元化需求

老年人受自身经济状况、身体健康状况、婚姻状况、受教育程度，以及子女状况、居住环境等各方面情况的影响，对养老服务的需求存在多元化特征。

(一)服务内容需求的多元化

老年人服务内容需求总体上包括生活照料服务、医疗保健服务、文体娱乐服务、精神慰藉服务、教育培训服务和再就业服务。从服务供给的角度来看，要让老人能满足以上六大类需求，还必须要考虑到老人受年龄段、性别、学历水平、经济状况、子女情况等变量的影响，对以上六类服务需求的程度会有一定差别。而随着经济社会发展，每一类别中的具体内容也都在发生变化，主要表现在服务项目逐渐增多、服务内容逐渐细化。以医疗保健服务为例，过去只强调解决老人“看病难、看病贵”问题，而目前延伸到要为老人提供方便快捷的就医条件和健康保健服务，并需要细化为陪送看病、代办取药、挂号、巡诊、康复锻炼等。生活照料服务从单一的打扫卫生逐渐拓展为洗衣、做饭、送餐、洗澡、电话接访、陪老人聊天等。另外随着家庭结构的变化和老年人文化素养的提高，精神层面的文化娱乐、健康保健成为老年人服务需求的重要内容。

(二)服务层次需求的多元化

服务层次需求的多元化主要受经济状况的影响。老人及子女经济状况的差异，决定了老人在衣食住行、医疗等方面费用支出水平存在较大的差别，从而造成老人服务层次需求呈现多元化特征。以机构养老为例，目前我国大部分养老机构仅能提供一般水平的养老服务，而不能满足多层次需要。笔者在2008年的一次“济南市城乡老年人生活状况抽样调查”中，曾经与部分老人访谈，发现许多经济收入少、生活困难的农村老人迫切希望能住进养老院，享受机构养老，而由于达不到“五保供养”的条件或拿不出足够的养老费只好望而兴叹。而与此相反，在城市中有不少经济实力雄厚的老人，则苦于找不到环境良好、设施齐备和在饮食、医疗等日常服务水平上档次较高的养老机构。

(三)服务形式需求的多元化

在我国传统社会，老人养老形式是家庭养老。新中国成立以后，除了家庭养老形式以外，增加了政府面对特殊困难老人而提供的机构养老，以及农村的集体经济补充养老。而新时期，养老形式更是向多元化方向发展。按居住场所来分，有居家养老、机构养老，还有二者相结合的日托式养老；按提供服务的程度和内容来分，有全护理式、康复式和完全自助式的养老。养老形式的多样化，为养老服务提出多样化需求。

(四)当前我国养老服务供给压力分析

当前我国养老服务供给压力主要体现在人口老龄化速度加快，现有的养老服务资源不能满足老人多元化需求。按照国际惯例，65岁及以上人口占总人数比例达到7%，就进入老龄化社会。从各省份“六普”数据中我们看到，在65岁及以上人数占比一项中，达到10%的省份有6个，比2000年第五次全国人口普查时增加了5个。越过7%“红线”的省份已经达到了26个，比10年前过“红线”的省份多了13个。据专家预测，到2050年我国老年人口将达到4.5亿人，约占总人口的1/3，其发展速度十分惊人。[注]新华报业网，http://news.xhby.net/system/2011/08/21/011504375_01.shtml.人口老龄化速度加快，必然带来老年人对养老服务的需求越来越大，据全国调查数据显示，我国约有3250万老年人需要不同形式的长期护理。其中5%的老年人有入住养老机构的愿望，且将逐步增加。[注]易网新闻，http://news.163.com/07/1219/16/403B5N0U000120GU.html.越是在经济发达地区，社会养老服务需求越高。但是目前专为老年人提供服务的设施严重不足，服务的项目和内容不全，服务人员的素质参差不齐，显然不能满足老人日益多元化的养老服务需求。而从传统的养老模式——家庭养老来看，我国计划生育至今已30多年，全国1亿多独生子女，如果这些人都成婚，全国至少有5千万个“四二一”型的家庭产生，随着时间推移“四二一”家庭还将逐渐增多。家庭结构的变化，一方面为每个家庭养老带来巨大压力，另一方面使传统的家庭养老功能逐渐弱化。

以济南市为例，第六次全国人口普查数据显示，济南市65岁以上老年人达到62.35万人，占全部常住人口的9.15%，同2000年第五次全国人口普查相比，比重上升了1.16个百分点。面对庞大的老年人口数量，目前，济南市与全国各地情况基本相同，政府仅能够为特殊困难老人提供一定的服务支持，大部分老人的服务需求仍然是靠子女或营利性服务机构解决。《济南市人民政府办公厅关于加快发展养老服务业的意见》(济政办发〔2008〕44号)中对享受政府补贴的居家养老服务对象进行明确的范围界定。条件是：年满70周岁，享受低保待遇的“三无”孤老；年满70周岁，省(市)级以上劳模、重点优抚对象且子女无力承担赡养义务的老年人；年满70周岁，月收入低于上年度最低工资标准的独居或仅与残疾子女生活的老年人；年满60周岁，日常生活需要介助(半护理)或介护(全护理)的困难“二无”(无子女、无劳动能力)老年人；年满70周岁，日常生活需要介助或介护的独生子女家庭的困难老年人；家庭有特殊困难的，经县(市)区级民政部门委托的评估机构认可，可适当放宽条件。对于符合上述条件的老年人，该《意见》规定，每月由政府购买20个小时的送时服务。据了解，每月20个小时服务，只能缓解养老压力，还不能解决特殊困难老人的服务需求问题，更不能满足老人多元化养老服务需求。

二、社会组织在养老服务中的作用及实践

(一)社会组织特征及在提供公共服务中的优势

社会组织是依法建立的、相对独立于国家政府系统和执政党系统，以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以社会公益活动或者互益活动为主旨的非营利性的一类组织。由于各国在文化传统和语言习惯方面存在着不同，社会组织在不同的国家和地区有多种不同的称谓。如非政府组织、非营利组织、公民社会、第三部门或独立部门、志愿者组织，慈善组织、免税组织等等，而在我国长期以来一直习惯称为“民间组织”。2006年中共中央十六届六中全会作出的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中首次提出“健全社会组织，增强服务社会功能”。从此，我国正式用“社会组织”代替“民间组织”。我国社会组织分为三类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。其中社会团体是由公民或企事业单位自愿组成、按章程开展活动的社会组织，包括行业性社团、学术性社团、专业性社团和联合性社团。基金会是利用捐赠财产从事公益事业的社会组织，包括公募基金会和非公募基金会。民办非企业单位是由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的、从事社会服务活动的社会组织，分为教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等十大类。

社会组织以其独特的非营利性、公益性、互益性和志愿性特征，在现代社会治理中发挥着重要作用。首先，社会组织具有非营利性。社会组织不以盈利为目的，组织内部不能进行剩余分配；其次，社会组织具有公益性。公益性指组织活动目标是为实现扶贫、养老、环保等纯粹的公共利益；第三，社会组织具有互益性。学会、研究会、行业协会等社团组织，是特定的群体为了实现互惠、互助、互益目的而组织起来的，体现出明确的互益性特征；第四，社会组织具有志愿性。志愿性体现了组织成员强烈的使命感，是人们实现自我追求的内在性动机，是一种无私奉献的精神。社会组织在国内外提供公共服务的实践中，已经表现出其独特的优势，体现在以下几方面：第一，社会组织的弹性组织形态、灵活的应变能力和强烈的使命感，使其在提供公共物品时更加低成本、高效率，弥补了营利机构和政府机构的不足；第二，由于社会组织的群众参与机制，使其运作完全在社会的直接监督下，因而增加了资源运用的透明度和合理性，提高了社会公平度；第三，社会组织强烈的志愿性特征不仅可以让受惠者得到益处，而且在日常实践中潜移默化地影响了行动者和周围的人，从而培养了全社会的互助协作精神。

(二)社会组织在满足多元化养老服务中的作用

改革开放以来，我国各类社会组织进入前所未有的快速发展期，在社会治理以及服务领域发挥了越来越重要的作用。社会组织在满足多元化养老服务需求中的作用主要体现在三个方面：

一是满足老人对服务形式、服务层次多元化需求。社会组织的弹性组织形态和灵活的应变能力，能够针对养老服务的需求，在组织形式、服务方式上做出快速调整。例如，可以接受政府委托，通过政府购买养老服务的形式，参与机构养老服务和居家养老服务。即由政府机构提供经费，社会组织就政府所委托和要求的服务项目或服务对象提供相应的服务。目前我国不少大中城市实行的居家养老服务多采用这种模式。接受委托的优势在于，社会组织可以配合经费的多寡及时调整服务方案；可以用较快的速度及时回应新的需要；可以提前预估成本的多寡，避免大量资金的投入；可以降低政府用人的成本等。另外，接受委托具有一定的竞争性，通过竞争，提高服务的效率和质量。我国北京、南京、上海等大城市已经率先尝试通过政府购买服务，满足多层次养老服务需求。即通过根据老人年龄、健康状况制定多层次购买服务标准，或对情况不同的老人给予不同数额的补贴等方式为老人提供不同层次需求的服务。

二是满足老人服务内容多元化的需求。社会组织以其参与领域广泛的独特优势，为老年人提供内容丰富的养老服务。以民办非企业单位为例，其涉及领域包括教育、卫生、科技、文化、劳动、民政、体育、中介服务和法律服务等十大类，能够满足老人精神、文化、医疗、健康、法律多多方面需要。另外，社会组织中的志愿性组织、基金会等通过志愿性服务满足更丰富多样的养老服务需求。志愿性服务组织，可以有效整合各种社会资源，有利于降低成本，改进和弥补政府公共服务上的人力与财力上的不足。目前，志愿服务以其突出的社会效益受到越来越多的国家和政府的高度重视，成为补充政府公共服务不足的有效形式。

三是实现自助服务。自助服务是指社会组织内部成员之间通过互帮互助，达到自我服务的目的。自助式服务的社会组织，特别有益于一些特殊群体，如残疾人、需要特殊照料的老人等，通过组织内部成员相互间的自我帮助或相互扶助，达到互帮互扶的服务目的，以此可以使特定的群体获得特定的服务。另外，通过自助服务的形式不仅加强了组织内部老人们之间的沟通与交流和互相帮助，还丰富了老人的精神文化生活内容。以济南市为例，在全市各级老龄组织积极倡导推动下，许多老年人组织起来，形成“泉映晚霞”老年志愿服务组织体系，积极参与或组织老年公益事业，经常自发组织各类文体活动，丰富老年人文化生活，实现了老有所为、老有所乐。

三、社会组织在养老服务中面临的困境及对策建议

(一)社会组织在养老服务中面临的困境

1.在对社会组织的管理中存在问题。目前对社会组织管理使用的法规，不仅有国务院和民政部颁行的规定，而且还有各部委、各级地方政府的“细则”，导致众多社会组织被过度管制；同时因为缺乏针对行业协会、专业团体、学术团体以及日益盛行的网络团体等社会组织分门别类的具体管理法规，又导致很多社会组织实质上处于“三不管”境地。上述现象造成对社会组织的“管理过度”和“管理真空”并存。

2.多数社会组织面临资金不足的困境。资金不足是制约社会组织发展的最大瓶颈，限制和影响了社会组织的健康发展。社会组织的经费来源一般有三种：一是政府拨款，二是慈善收入，三是提供服务的收入。目前，大多数养老服务型社会组织身处财政窘境，捉襟见肘，缺乏多元的资金来源渠道。从政府购买服务来看，由于政府向社会组织购买服务的社会化机制不健全，造成服务转化为赖以生存的经费的途径还不畅通。而更多的情况是，大多数社会组织自身能力较为弱小，在提供服务、获得收费收益的能力上普遍不足，难以在市场竞争中赢得一席之地。另外，现在我国慈善捐赠风气尚不浓厚，还未能形成长效机制，社会捐赠收入相对有限。

3.社会组织自身制度不健全、管理不规范。有的社会组织规章制度不完善，管理不规范，影响了社会组织自身能力建设，影响了提高内部效率和降低运行成本，制约了社会组织的健康发展，同时也影响了社会组织外部形象和公信力。

4.社会组织人力资源管理与开发不足也严重制约了社会组织发展。特别是涉及到养老服务的社会组织，需要有高度责任心和有相应的专业知识和专业技能的人才，而目前在养老服务队伍中无论是管理人员还是工作人员都不能满足需要。

(二)加强社会组织建设的对策与建议

1.政府加大政策扶持力度

一方面是资金政策扶持。为老服务事业是改善民生的重要内容之一，在今后的资金投入上，应当将补贴扶持民间为老服务的经费支出与社会福利支出一并纳入各级政府财政预算之中，并建立与财政拨款机制相配套的评估机制，以保障拨款、用款的合理性、公平性。另一方面是非资金性的政策扶持，包括对养老服务民间非营利组织的公用事业收费优惠政策、税收减免待遇、场所及设施无偿或低价提供、从业人员无偿技能培训政策等等。

2.管理纳入法制化、规范化轨道

应当研究和建立一套规范化管理机制，完善针对非营利性民间组织监督与管理的地方性法规，包括：加强政府登记管理机关的执法、监督和投诉受理职能；建立行业评估、行业自律、媒体监督、捐赠人和公众监督等完善的管理体系。

3.促进社会组织自身建设与发展

诚信力是社会组织的生命力，因为社会组织发展的动力来源于人与人之间的互爱、互惠、互助，如果不讲诚信或诚信力不足，使人与人之间的互相关爱受挫，这个组织将不会生存下去。促进社会组织的诚信力建设，首先要规范内部治理结构，包括有健全的规章制度、资格认证制度和等级评定制度；其次要财务收支完全透明化，要按规定编制财务报告，定期接受财务审计，定期公开财务状况和审计结果等，接受群众监督。第三，高度重视养老服务职业培训工作，制定相关政策和标准，并给予一定的经费支持，促进社会组织提高职工队伍的整体水平，实现全员持证上岗，使养老服务机构能够为老年人提供更多、更优质的服务。