走向“合作治理”——乌坎往何处去

赵扬

走向“合作治理”——乌坎往何处去

赵扬

“乌坎事件”由于受到国内外媒体的广泛关注，且整个过程颇具戏剧性，一时成了农村集体维权的典范案例。“乌坎”出现了转机，并成功召开了村民选举大会，可村民所提的最初诉求能够获得实现吗？如何建立一套能够真正维护村民共同根本利益的村务治理机制？在上层组织淡去并最终撤走之后，乌坎人自己能够建立当下行之有效、将来行之长远的村民自治制度吗？

一、乌坎问题的本质是利益分配问题

乌坎问题的核心，乃是土地问题。悖谬的是，其实乌坎人的主要营生并非务农。乌坎虽然拥有大片土地，但在开发前很多并不用于耕作，而是任其长满杂草充当柴禾。乌坎濒海的地理位置决定了乌坎人很久以来就以渔业为生。也正是因为位置的优越、交通的便利，自上世纪90年代初起，村集体土地不断被前村委会私卖给开发商，小部分建厂，大部分其实是开发商投机囤地。在近20年的土地使用权转让中，乌坎村民仅得到了两次为数甚微的补助（50元和500元）。随着近年地价攀升，尤其是乌坎外出务工人员了解到珠三角一些经济发达地区的村民可获得稳定高额的集体土地转让分红后，强烈的不公感越积越深。广东沿海本就得改革开放风气之先，而出外打工的经历以及发达便利的通讯开阔了乌坎村民特别年轻人的思维与视野，但前村委会治村的方式仍是老套，仅依靠少数彼此有同盟或依附关系的人把持村务，严重脱离群众，其权威愈发受到质疑与反抗，最终在“乌坎事件”中被弹劾。

土地问题的本质，乃是利益问题，或不如说，利益分配问题。

走进乌坎，一个很令人触动的景象是阔绰别墅与残破平房的并存，这显示了贫富分化的严重。村贤洪天彬说乌坎九成以上是穷人，恐怕是与那住别墅的前村支书薛昌等人相比。走访中，笔者多次听村民提及薛昌的个人资产可达一亿，且不论是否属实，这反映了村民对于不平等、不公正现实的恶感。

在城镇化过程中，像乌坎这样位于城乡结合部的农村自然颇为受益。比如，在基础设施方面，338省道从南侧经过，进城极为便利，但也仅止于此，乌坎村内的基础设施建设并不理想。在多年经济开发的名目下，乌坎贡献出大片土地，与其所获得的实际好处相比，损失可谓甚巨。首先，与土地转让时比，现今地价翻了数倍，但由于村政腐败，村民所获土地转让收益极微。其次，潮汕人恪守传统，一般家庭往往不止一个男孩。因此，在土地越来越少的情况下，一家人挤在一幢不大的房子里，男孩的婚房问题就出现了麻烦。事实上，在乌坎起事的过程中，许多充当主力的男青年就面临这种麻烦。乌坎甚至出现因宅基地被村委转让，村民多年靠租房为生的反常现象。最后，开发土地所兴办的企业并没有为乌坎村民提供相当数量的具有保障的就业岗位，反而破坏环境，污染海水，使得渔业经济不如以前。

因此，很多乌坎人强调，土地问题事关子孙后代。这就突出了收回前村委会非法转让的土地是从本村人根本长远利益考虑。虽然对于收回土地后怎么使用，乌坎人还没有一个统一明确的看法，但在坚决要求收回土地这一点上，他们一直保持着高度共识。相当一部分村民迫切希望收回土地，而村里新的党政班子正式成立几个月后，追回土地的工作却依然看不到明显成效，以致有些村民认为新上台的村干部不作为，村民把他们选上去，他们没有兑现当初对村民的承诺。乌坎村新班子夹在上级政府以及省工作组和村民之间，工作颇为难做。一方面，他们要满足村民收回土地的渴求，不负初衷、不辱使命，但村民的不耐烦情绪乃至把矛头指向他们，也令其郁闷；另一方面，他们又要面对现实中的种种阻碍与困难，有苦难言、言而无用。这种情况下，他们只能既积极努力联系上级政府尽快收回更多土地，又做群众工作，缓和村民的焦虑与急躁情绪。

二、乌坎土地问题的症结与潜在矛盾

那么，造成乌坎土地问题以及影响乌坎土地问题解决的根本症结是什么呢？就“乌坎事件”而言，问题就是：乌坎村集体土地何以被村干部大肆非法转让？乌坎村民长久的上访与抗争何以迟迟没有结果？收回土地的过程何以比想象的要艰难漫长得多？

答案应该从地方政府，特别是基层政权以及村干部的行为中去找。从“乌坎事件”的过程来看，乌坎村民已经完全对前村干部失去了信任，这是出现干群矛盾以及群体性事件的深刻心理机制。经过“乌坎事件”之后，陆丰以及汕尾两层上级政府的处理方式，也使乌坎村民对政府的信任大打折扣，以致他们后来只对党中央以及广东省委抱有希望。一旦省工作组对土地问题以及村干部贪腐问题的处理显示出力度不够，乌坎村民乃至新任村干部都会感到心里慌张，非常担心上面拖拉敷衍，没有结果。

中国的经济改革与发展是由政府主导的，所以在经济生活中一直都能看得到政府的影子。问题是，政府不仅是政策的制定者，而且是政策的执行者。因此在政策的制定与执行过程中、在政府与市场之间，不同级别、不同部门的政府行为便交错缠结在一起，某些政府官员之间以及某些官员与商人之间形成了利益攸关的同盟关系，在发展经济的同时谋取私利。虽然经济并非没有获得发展，但却伴随着严重的腐败，付出了昂贵的代价，对社会人心造成了巨大的危害。并且由于片面强调经济增长与物质利益的满足，把民众都抛入市场之中，使得民众以追逐私利为生活目标的重心，社会主义的伦理生活不仅在政治场域逐渐委顿，在民众日常生活中也化为碎片，自然进一步加剧民众对政府、政府官员及其公心的信任危机。

问题的症结首当于此。其次才是对政府行为的监督，对政府权力的制约。当政府官员的决策与行为不再遵循国家所立基的伦理价值，当政府本身变得不那么可信可靠时，最重要的就是为政府行为制定规则与边界，客观上对其有所约束。可实际的结果往往并非如此。越是抛弃了社会主义伦理原则的权力，越是倾向于扩张自身的独立专断性，不再顾及大多数普通民众的根本利益。

在旧的问题症结依然存在的情况下，通过选举产生村干部的方式重建村民对村干部的信任，还是有一定效果。不过，即便村干部的授权来源实现了转变，即便经村民选举上台的村干部愿意且能够代表村民的利益，也无法保证上级基层政府必然同样如此，村干部仍然夹在市、镇基层政权与普通村民之间，在未取得上级基层政府同意与支持的情况下，很多符合村民利益的事情仍无法顺利展开。总之，当村民的“自治”仅能局限于村庄内部，无法进一步决定市、镇基层政权的组织与运行时，由于基层政府的决策对于村干部的工作仍具有根本性的指导意义，村干部的行为同时受到基层政府与村民上下交错的影响，那么村民利益是否真正获得保障与实现，便不再仅仅取决于自身的意志。何况还有非常重要的另外一点，即村民内部亦非完全统一的整体，而是存在着利益分化与矛盾。到底怎么样做才最符合村民的共同根本利益？村民之间可能存在不同的意见，村民代表即村干部之间也可能存在不同的意见，村民、村干部与基层政府官员之间更会存在不同的意见。

在“乌坎事件”获得和平解决之后，乌坎内部的利益分化与不同意见便逐渐显露出来，而选举这种授权方式以及代表会议这种决策方式自然会把各种问题放大。当然，由于摆在整个乌坎村眼前最急迫的事情就是收回土地，这一共识很大程度上可以把大多数人团结在一起。但在收回土地之后，怎么使用和利用这些土地必然会成为更重要的问题，届时难免发生很大的争议。此外，和任何选举产生的代表一样，新上台的村干部也有出现重新官僚化的可能，这也是选民最担心的事情。因此，他们对村干部将提出更加挑剔的要求，更加理想化的希望。由于前村委会有关人员以及受其笼络的一些人同样存在于村内，由于在新村委会选举过程中出现了因为无法当选而心怀不满的人，那么村民急切渴望收回土地的情绪便可能受到煽动与利用，以破坏和打击新村委会的威信。再者，乌坎村是一个人口上万的大村，外来人口占有一定比例，其中，不仅包括外省外地人，也包括临近村庄迁移过来的人，有些人还已经在乌坎居住了很多年。到底哪些人才能算作真正有资格享有乌坎集体土地权益的乌坎人呢？这一问题也至关重要。或许按照户籍来统计不失为一个可行的办法，但户籍年限向前推到什么时候呢？笔者在调查中获悉，一些乌坎人甚至希望把时限推到解放后土地改革时期，按那时的信息来统计可算作乌坎原户籍的人。乌坎有很多出去打工的人，有的已经多年不回，但户籍仍保留在乌坎，据说按照村民的意见，这样的人也可以算作享有乌坎土地权益的人。

中国乡村现状是长久历史的产物，不可能脱离其社会历史发展的规律来解决所面临的土地问题以及乡村治理问题。这些问题本身都是发展中遇到的问题，而事物的发展就是不断解决旧问题、旧矛盾的同时又产生新问题、新矛盾的过程，关键是要抓住主要矛盾，这样就可以通过不断解决新的矛盾来实现进一步的发展。

三、“合作治理”——基层社会治理的新模式

中国是一个拥有悠久农业文明历史的大国，在传统社会中，农村人口一直占人口比例绝大多数，庞大的到处铺展的乡村社会就是中国的基层。在“皇权不下县”的情况下，乡村基层社会主要依靠地方士绅来进行治理。但这种传统的“地方自治”仍是在王朝政治的结构下实行的精英政治，国家最高权力反而恰恰不能直接触及民众，而只能借助中间阶层。中国的现代化变迁在很大程度上使得这一中间阶层走向消亡，土地革命使得广大农民成为社会政治生活的主体，为现代意义上的基层自治创造了条件。在把中国锻造成现代国家的过程中，中国共产党的组织力量发挥了莫大的作用，正是在其领导下，中国的国家政权与广大农民实现了直接的对接。只不过，因为中国是一个超大型的国家，在国家与农民之间仍存在着乡镇、县、省等级别的地方政权，特别是乡镇与县级的基层政权，乃是衔接国家与农民、构建现代国家的基础力量，基层的有效治理也是实现社会稳定发展与国家长治久安的关键。尤其在进入新世纪之后，中国迎来了城镇化的飞速发展，城乡矛盾、基层政权与城郊农民的矛盾变得突出，最显著的反映便是在土地问题上。这一过程很大程度上是无法避免的，是发展途中必然要承受的巨大重担。问题在于，如何把必须付出的代价降到最小？如何通过发展解决矛盾、筑造和谐？如何探索一种新型的切合中国国情与基层实际的治理方式，实现中国社会政治的长治久安？

就此而言，乌坎调查引发了一些思考，提供了一些启示。

在村民与村干部以及县、镇基层政府的冲突中，彼此若采取对抗方式，则根本不利于冲突的解决；若要化解冲突、调和矛盾，在二者之外必须有另一种力量的介入。在乌坎事例中，有效介入并化解冲突的是省工作组对乌坎村民的支持。这意味着，国家与农民之间的关系不应该处在被中间政府特别是基层政权分隔开来的状态；相反，为了防止地方基层政权的官僚化与腐败变质，避免其脱离基层民众，追求自身的独立利益，国家必须打破这种分隔状态，通过直接与广大村民进行对接而保障其合法权益。因此，在如何看待群体性事件以及基层民众抗争问题方面，不能采取国家—社会二分法，认为两者是简单的对立关系，而应该把国家与社会、基层政权与乡村社会视为互相协作的有机体。特别当与村民直接接触的基层干部与组织人为打断了这种密切关联时，上级政权便需要介入其中，重新建立关联。

这种建立在基层政权与乡村社会上下一体、协同共治基础上的乡村基层社会治理模式，可以称为“合作治理”。传统的基层政权治理方式偏重于自上而下的进行，其治理主体多为“国家”层面，治权的来源也主要是通过国家政权自上而下授予；而政治现代化带来的治理方式现代化，意味着治权的主要授权来源将由自上而下转变为自下而上，这也就意味着治理方式的民主化。这是“合作治理”区别于既有的统治型或管理型治理的主要之处。后者的治理方式主要是自上而下，治理主体主要是国家政府；而“合作治理”则突出了治理主体的多元化，并采取了自下而上的治理方式。

“合作治理”要区别于单纯的“社会自治”。“自治”突出社会力量对于治理过程的主导，以对抗或取代国家政府主导的自上而下的传统治理方式。但实际上，纵观各国现代化发展历程，我们可以发现，民主化在保障和促进现代化发展的过程中离不开国家的有效作用。“合作治理”既非旨在通过扩大公众参与来使传统国家吸纳某些社会力量，亦非要以完全意义上的“社会自治”为目标试图反抗与消除国家政府主导的治理方式。当然，“合作治理”也会包含着乡村基层社会力量对治理过程的参与，但其出发点是认为治理本身有意义，而非工具性的；同时，“合作治理”也并不否认完全意义上的“社会自治”的价值，但也认识到，在实际治理过程中，由“社会参与”真正走向“社会自治”并非易事，国家政府的作用也并非旬日可废。

“合作治理”是在国家政府主导的自上而下的治理方式与完全意义上的反对或对抗国家政府的“社会自治”模式之间采取的中道，是对于传统的“国家—社会”二元对抗模式的拆解与破除。之所以能够实现这一点，正在于在国家与社会二者之外还有中国共产党这一与时俱进的力量，由此，构成了一个在党的领导下的政党—国家—社会三位一体的合作治理结构。这也就意味着，在走向“合作治理”的过程中，党的正确领导将发挥关键作用。在“合作治理”的框架内，国家与社会不是相互对抗的关系；在中国共产党的领导下，国家政权建设与基层民主建设将是相互依存、相互促动的关系。通过国家政权建设促进基层民主建设，通过基层民主建设推动国家政权建设——实现这一上下交映、相生并进的过程，也正是中国政治的现代化过程，是“人民民主”的制度化过程，是治理方式的变革过程。“服务型政府”正是在“合作治理”框架下对于政府性质、目标与角色的基本定位。一方面，政府将服务于经济社会的发展；另一方面，在与社会进行有效互动的基础上，政府将致力于推动基层民主的建设与“合作治理”的实现。

从乌坎案例来看，乡村政治的发展非但不是国家权力特别是上层国家权力的退出，还更可能是一个上层国家意志彻底贯彻的过程。乌坎选举的意义不在于选举本身，而在于它再一次显示了中国改革的现实：改革必须既有基层的动力，又有高层的支持。尤为关键的是，比选举更重要的是要创造一种上下顺畅交通、国家社会协同合作的新型治理模式。由于乌坎村的村民自治实践仍处于“现在进行时”，是一种朝向不确定未来的开放性、探索性实践，这就打开了探究治道变革、推动乡村社会治理模式创新的空间。

如果说中国共产党的领导与上层国家政权的推动是基层政权与乡村社会走向“合作治理”的政治保证，那么主要建立在农村集体资源、特别是集体土地资源基础上的集体经济则是实现“合作治理”的经济基础，若要真正走向“合作治理”，农村集体经济的发展便非常关键。以乌坎为例，即便能够顺利收回原来属于乌坎村民集体的土地，其后如何利用这些土地也成了新的重大问题。如果不能发展出集体经济，那么就会使农村土地集体所有制变得有名无实，“合作治理”即便能够实现，大概也只能空搭一个框架，没有血肉，无从依着。至于如何通过不同的方式发展集体经济，在共富基础上推动社会政治的建设，则是包括乌坎在内的中国乡村社会进行社会主义新农村建设所面临的一个根本性问题。目前，广东省已经开始探索“政经分开”，使村委会与村集体企业的经营分开，以后应该会有更多的尝试出现。

（作者系中国人民大学公共管理学院博士研究生）

责任编辑：戴群英