论中国住宅税的经济性质

顾书桂

（上海社会科学院部门经济研究所， 上海 200020）

作为住宅市场宏观调控的重要手段之一， 房产税尽管还处于试点阶段， 但其大面积推广在中国已经是大势所趋。 然而，关于房产税的经济效应，当前社会仍存在许多误解。 有的认为，房产税能降低房价[1]；有的认为，房产税能取代土地出让金[2]；还有的认为，房产税能抑制炒房[3]；更有甚者，不仅将房产税当作此次房地产市场宏观调控的基本标志[4]，还将房产税当作根治中国土地财政的灵丹妙药[5]。 实际上， 房产税单独发挥的作用远不如人们想象中的那么大，而且与房产税相比，住宅税更能发挥中国住宅市场宏观调控的作用。 本文拟从中国高房价的现实出发，分析中国住宅税出台的必然性，这既有利于人们正确认识当前房产税的局限性， 也有利于人们科学预测住宅税今后的发展趋势。

一、土地财政是中国高房价的根本原因

在市场经济条件下， 房价的高低是由市场供求关系决定的。 市场供不应求时，房价上涨；市场供过于求时，房价下跌，这是市场机制发挥作用的一般规律。从这种角度讲，房价很高，确实是一种市场现象。不过，如果住房是一种民生商品，属于中低收入消费者的刚性需求，则政府就有义务干预，而不能听任市场机制发挥作用。 仔细分析住宅市场内部价格的决定机制， 我们不难发现， 中国高房价引发的民生问题，其实是政府主观性失灵造成的，换句话说，土地财政才是中国高房价的根本原因。

在标准的住宅市场模型中， 住宅供给分优质住宅供给和普通住宅供给。 优质住宅供给取决于优质住宅建筑，更取决于优质住宅地基。与优质住宅建筑的可复制不同，优质住宅地基的复制难度要大得多。它不仅要面临很高的技术门槛和资金门槛， 还要面临更高的时间门槛。因此在相当长的时间内，优质住宅的地基供给是刚性的，不易变化的。优质住宅地基的供给刚性在很大程度上也决定着优质住宅的供给刚性。与优质住宅不同，普通住宅的供给具有明显的弹性，这不仅是因为普通住宅建筑更容易复制，还因为普通住宅地基的复制也很容易。 只要土地的供给没有自然和法律的限制， 土地的开发没有技术和资金的限制， 普通住宅的地基就可以在很短的时间内复制出来。这意味着，优质住宅的供给曲线是相当陡峭的，普通住宅的供给曲线是相当平坦的；优质住宅需求的增加更多带来优质住宅价格的上升， 而对优质住宅供给的增加影响不大； 普通住宅需求的增加对普通住宅价格的上升影响不大， 但能在相当程度上拉动普通住宅供给的增加。

需求方面， 消费者需要住宅， 从使用价值角度看，不仅是满足消费者的生存需求，必要时还要满足消费者的发展和享受需求；从价值角度看，住宅应该物有所值，当然能保值甚至增值更好。由于住宅的使用价值虽然与住宅建筑本身有很大的关系， 但住宅周边的自然环境和社会环境对住宅的使用价值影响更大。从某种意义上讲，住宅的市场需求总是首先指向优质住宅的，只是因为支付能力的限制，消费者才选择次优的住宅。 住宅市场需求的这一特点决定了住宅市场价格必然两极分化，即随着一部分消费者支付能力的提高， 优质住宅市场价格也水涨船高；无能力竞购的消费者总能在价格相对稳定的普通住宅市场上选购满足自己生存和发展需要的普通住宅[6]。

当然，这里有两个特殊情况：一是支付能力过低的消费者不可能通过市场渠道解决居住问题。 市场经济内在地倾向于收入分配的两极分化， 那些在市场竞争中失败导致支付能力低于普通住宅生产价格的消费者只能依靠政府提供的住房保障解决刚性居住需求。二是普通住宅的市场价格稳定是相对的，而非绝对。因为在发展中的住宅市场上，随着市政建设的完善和旧城改造的深入， 原有的普通住宅会因为周边环境的改善而升级为程度不等的优质住宅，此时住宅价格就不会相对稳定在原有水平上， 而是会随着市场竞购能力的提升而不断上升。 不过原有普通住宅优质化的这种现象并不影响新供应的普通住宅市场价格仍然相对稳定在生产价格的水平上。

由此可见， 市场决定的房价水平与住房问题其实是没有关系的。 支付能力不低于普通住宅生产价格的消费者， 市场能提供足够的住宅数量满足其居住需要；支付能力低于普通住宅生产价格的消费者，满足其居住需要是政府的责任，与市场无关。中国住房问题的根源只能在政府身上。 一部分当然是政府没有给支付能力低于普通住宅生产价格的消费者提供住房保障， 但更大的一部分是政府人为推广土地财政，限制普通住宅的弹性供给，使普通住宅市场价格不再相对稳定，而是远远高于生产价格，导致不能支付普通住宅市场价格的消费者数量过多， 规模过大，从而形成严重的住房问题。 数据表明，1998 年中国城镇住房制度改革以来， 普通住宅的市场价格不仅没有相对稳定在生产价格的水平上， 反而节节攀高，涨幅甚至超过优质住宅的市场价格涨幅[7]。 这不仅意味着中国住房问题的根子在政府， 还意味着在国外以优质住宅为基础的中性土地财政在中国蜕变成了以普通住宅为基础的恶性土地财政。

二、住宅税是降低房价的必要条件

应该说， 解决中国住房困难的关键是从源头上遏制以普通住宅为基础的恶性土地财政， 不解决恶性土地财政的动机， 中国降低普通住宅的市场价格直至接近生产价格就根本没有可能。

中国土地财政以普通住宅为基础， 与中国的特殊国情有关。 首先，中国总体上人多地少，尤其是可耕地少，这注定了中国无论是农村还是城市，无论是工商业生产还是居民生活，用地都非常紧张。 其次，中国正处于工业化、 城市化的快速发展期， 这意味着，与优质住宅的品质提升相比，普通住宅的规模扩张始终是中国住宅市场发展的主旋律。再次，中国城镇土地实行国有制， 无论是农村集体所有的农用地转变为城镇工商业用地， 还是城镇工商业用地转变为居民生活用地， 地方政府都牢牢控制着土地使用权，也就是掌握着土地使用的定价权。那么普通住宅与优质住宅相比，需求更具刚性，价格更易预测与控制，地方政府作为垄断供给者，可以将普通住宅的市场价格确定在社会能够忍受的最高水平。最后，中国的民主法治还不健全， 弱势群体的居住利益不容易得到维护。住房问题在房价开始飙升的2003 年就已经出现，但直到十年后的今天仍没得到解决，甚至情形更为恶化， 这不能不使我们将它与政治和法律联系起来。

中国特殊的国情造就了中国特殊的土地财政。要改变这种特殊的以普通住宅为基础的恶性土地财政，就必须从特殊的国情入手，采取有针对性的措施缓解甚至改变上述情况。

第一，提高土地利用效率，缓解中国人多地少的基本矛盾。 当然，这里的土地，不仅指居民的生活用地，也包括工商业用地，甚至包括农业用地。 整个用地效率提高了，变相地就扩大了土地的供给，从而可以有效缓解中国各行各业的用地紧张状况。

第二，提高住宅用地利用效率，尽可能增加普通住宅的供应量。 在住宅用地规模已经确定的前提下，提高住宅用地的利用效率就成为头等大事。 因为住宅地基利用效率越高，住宅的供给量越大。 与优质住宅地基相比， 普通住宅地基的利用效率更高些，因此， 除了发挥市场机制的作用外， 政府也要积极干预，增加住宅供给总量中普通住宅的比重，特别是在某些自然和社会环境较好的优质住宅地基上， 可以适当建造使用面积较小的普通住宅以满足部分中等收入消费者的刚性居住需求。

第三，增加普通住宅消费的边际成本，尽可能缓解普通住宅的供需矛盾。在这方面，虽然切实降低普通住宅的市场价格，增加普通住宅的供给很重要，但减少普通住宅的需求同样不可缺少。 中国工业化和城市化的迅猛发展本身就意味着大批农村居民进城，他们的居住条件和生活习惯必须改变，他们必须与原有城市居民一起集约利用居住空间， 以与城市环境相适应， 而集约利用居住空间的最有效手段当然是提高利用居住空间的边际成本如住宅税， 将其限制在满足基本需要的刚性居住需求水平上。

第四，切实健全民主法治，维护公民特别是弱势群体的基本权益。 增加供给减少需求是降低我国普通住宅市场价格、解决我国住房问题的基本途径，然而这一切依靠政府自愿自觉地去完成显然是不现实的，本着市场经济谁受益谁付出的原则，推动政府完成相关工作、 履行相关职能的动力只能来自于中国社会的中低收入消费者。因此，中国要大力发扬社会主义民主，特别是要加强社会主义法治，为弱势群体划出最基本的利益范围， 确保这些弱势群体的合法权益。

总之，住宅税只是中国根治土地财政、缓解普通住宅供需矛盾、降低普通住宅市场价格、解决中国住宅问题的一个环节和手段， 脱离开其他环节和手段单独实施，住宅税至多只能在局部发挥作用，达到局部目的， 而其中提高居住空间的利用效率可能是住宅税最主要和最直接的目的。

三、提高居住空间利用效率是中国住宅税出台的主要目的

提高居住空间的利用效率、 减少普通住宅的浪费性需求在我国有着极为重要的意义。据统计，尽管中国计划生育取得了举世瞩目的成就，但2010 年中国依然用占世界7.2%的国土面积负担着占世界19.6%的人口。2009 年，中国人口密度是142.8 人/平方公里，大致相当于世界平均水平（52.3）的3 倍，美国（33.6）的4 倍，巴西（22.9）的6.2 倍，俄罗斯（8.7）的16.4 倍[8]。 在全部国土中， 中国的可耕地很少。2008 年，中国耕地面积10 864 万公顷，低于印度的15 815 万公顷，美国的17 050 万公顷，也低于俄罗斯的12 165 万公顷[8]。如果考虑到人均指标，中国的可耕地就更少。与其他大国相比，人多地少构成了中国的基本国情。 为了粮食安全，为了可持续发展，中国各行各业必须集约用地， 特别是城市非生产性的居民生活用地。 2010 年，中国城镇人均住房建筑面积已经达到31.6 平方米， 农村人均住房面积达到34.1 平方米，城乡居住面积的差距大大缩小，说明中国城镇人均住房建筑面积进一步扩大的余地已经很小[9]。 另一方面，2010 年中国的城市人口比重为44.9%，还不到世界平均水平（50.9%），更低于美国（82.3%）、巴西（86.5%）和俄罗斯（72.8%），中国城市化的道路还很长[8]。 所以，无论从哪个方面看，节约居住用地，提高居住空间的利用效率，避免住宅的浪费性需求，都成为我国住房政策无可回避的选择。中国必须针对居住空间的低效使用征税， 增加居住空间低效使用的成本， 从而达到提高居住空间利用效率的目的。

与住宅税（housing tax）相比，房产税（real estate tax） 在提高居住空间的利用效率方面作用要弱得多。 住宅税直接针对住宅使用面积和建筑面积的超标部分，目的明确，作用显著。而房产税则不然。房产税针对的是住房的商品价值， 但住房的商品价值与住房的使用面积和建筑面积并不直接挂钩。 住房的使用面积和建筑面积超标时， 住房的商品价值并不一定超标，反之亦然。住房价值与使用价值的潜在冲突使得房产税在实施时极有可能产生不公平的经济效应和政治后果。其次，房产税针对的是住宅的商品属性， 极有可能使消费者以住宅自用为借口逃避征收。 中国当前的房产税无论是试点中的还是计划中的，都针对的是二套房，对自住的一套房基本没有考虑过，因为自住住宅很难说具有商品属性，结果市场住宅供给普遍倾向于中大套， 市场住宅需求也普遍倾向于中大套，提高居住空间的利用效率、减少浪费性住宅需求的目的根本没有达到。事实上，在市场经济条件下， 作为生活必需品的住宅是自用还是投资很难区分，完全取决于个人的一时决策，而将税收建立在不确定的个人主观决策上显然是不合适的。 再次，针对住宅商品属性征收的房产税，难逃重复征税[10]和政策失误之嫌。 商品从生产到销售，各个环节都要征税，是可以理解的，也是符合常规的，但销售以后作为个人财产保存起来依然要交税， 就显得不合情理了。因为个人财富形式有很多，无需纳税的个人财富占主流。 征收房产税是因为住宅当初生产时没缴足税收，还是因为政府仅仅出于敛财的需要，房产税的征收都显得勉强。 而从提高城市居住空间利用效率这一目标出发， 作为消费税的住宅税则要比作为财产税的房产税正当得多。

此外，无论是住宅税还是房产税，均难以单独实现降低房价[1]、抑制炒房[3]、取代土地出让金[2]、遏制土地财政[5]等最终目标。 住宅税毋庸赘言。 单就房产税而言， 它本质上不过是住宅生产销售过程中税收的延续，与房价本身没有关系，房价是由土地财政根据市场支撑能力确定的，市场有多大的支撑能力，政府就允许有多少住宅数量上市， 低于政府预期价格的市场需求，政府是没有积极性提供供给的，否则绝不会出现政府供地不足的现象[11]。 合理的逻辑应该是，房产税抬高房价，除非政府愿意让房价保持不变甚至降下来。 至于抑制炒房，房产税更不可能做到。炒房的目的是本金增值，只要实现本金增值的目的，房产税有无与多少都是没有关系的。事实上，中国当前的高房价很大程度上是由投机资本支撑的[12]。 房产税真如所宣传的那样会减少投机资本的收益，势必会减少投机资本对普通住宅的需求， 则土地财政赖以生存的普通住宅垄断高价将不复存在， 这正是地方政府竭力反对房产税出台的重要原因[13]。所以，房产税即使大面积铺开， 也不可能起到抑制炒房的作用， 因为炒房的基础是以普通住宅为对象的土地财政。 土地财政得不到根治，炒房不可能绝迹。 关于房产税取代土地出让金，从目前来看也不可能。房产税一旦实施， 面对的将主要是中国中高收入消费者特别是投机者， 这不仅意味着中国财政思想的重大转变，也意味着房产税的收入弹性很大。 从住房、医疗、教育这些民生开支被广大消费者称为“新三座大山”的现实看，中国财政的转型会需要很长时间，较多的且稳定的土地出让金被较少的且不稳定的房产税取代也不是那么容易实现的。 最后是遏制土地财政，房产税同样难以达到这一目标。房产税本质上与住宅生产销售过程中的税收无异，2003 年以来，伴随着普通住宅价格的一路上涨， 地方政府土地出让金迅速增加，中国城市住房问题也日益严重，但这丝毫没有反过来影响到政府推广土地财政的积极性。同样道理，房产税即使增加了地方政府的财政收入，也不能因此得出结论说， 地方政府推进土地财政的积极性会受挫。

总之，对房产税的作用，我们不能估计过高。 房产税有一定的作用，如提高政府财政收入，但某些作用发挥不了。就提高居住空间利用效率来说，住宅税的作用比房产税来得更直接。

四、中国征收住宅税的主要难点

从长远来看， 中国人多地少的基本国情决定了中国城市必须集约用地， 消费者必须提高居住空间的利用效率， 可以预期住宅税的出台在中国是早晚的事。 然而由于土地财政盛行，在过去十年，中国普通住宅市场价格在宏观调控中不但没有任何下降，反而越调越高，形成巨大的泡沫，这不仅造成严重的民生问题，影响社会和谐，更对国民经济的整体稳定造成严重的威胁。 在这种情况下，中国征收住宅税，主要面临四个方面的难题。

第一，住宅税对普通住宅需求影响最大，住宅税比房产税可能遭遇更大的阻力。 无论是住宅税还是房产税，都是对住宅持有者施加的一种额外成本。如果说房产税只针对二套房甚至只针对三套房以上的住房， 从而给住宅投机者和住宅投资者留下太多税收漏洞的话，住宅税留下的税收漏洞就小得多了。房产税可以借助子女独立、夫妻离婚逃避，住宅税则是按人头分摊，只要人均超标，超出部分就必须缴纳住宅税，这显然更符合税收的明确原则和便利原则，也符合税收的公平原则。 无法转嫁或化解的居住成本上升了，消费者的居住需求自然会受到影响。因此与房产税相比，住宅税对普通住宅需求的影响更大。然而，住宅税的问题恰恰也与住宅税的覆盖面广有关。住宅税涉及的人更多，消费者规模更大，因此其推广遇到的阻力当然也更明显。 在房产税多年只听楼梯响、不见人下来之际，考虑到普通住宅消费者相当部分已经被土地财政剥夺得除了房子以外差不多一无所有，住宅税的推出难度也就可想而知了。为避免土地财政既得利益者的绑架， 住宅税的推出很可能是房产税已经推广、 以普通住宅为基础的土地财政得到明显抑制之后。

第二， 住宅税可能缺乏住宅使用价值的必要支撑。住宅税推出的直接目的是促进城市集约用地，提高居住空间的利用效率， 这就需要住宅特别是普通住宅的空间结构和建筑材料与之相适应。 住宅的建筑材料要耐用、好用，住宅的结构要紧凑、合理，住宅的设计要科学、严谨。然而，受土地财政的不良影响，中国普通住宅市场历来供不应求， 并且普遍质次价高，不仅建筑材料差，建筑设计包括室内设计也差，普通住宅存量的粗制滥造现象极为严重。 在这种情况下，提高居住空间的利用效率，意味着缺乏住宅使用价值的支撑。如果考虑到这一点，住宅税征收的豁免标准势必要放宽。而住宅税豁免标准定得越高，提高居住空间利用效率的目的就越不容易达到， 并且以后住宅税的豁免标准降低可能也变得更加复杂。因此，中国住宅税的出台，应该伴随着中国普通住宅的大规模更新改造。

第三， 住宅税与房产税短期内很难实现兼容统一。受土地财政的挤压，地方政府在很大程度上希望房产税能发挥土地出让金的替代作用。 然而从相关因素看， 房产税对维持地方政府财政收入的稳定作用有限， 因为土地出让金建立在需求刚性的普通住宅基础上，能够稳定实现收入的极大化。而房产税则由于建立在需求弹性的优质住宅基础上， 实现的收入规模不仅会小得多，稳定性也差得多。再考虑到受土地财政的长期影响， 中国优质住宅市场并没有得到良好的发育与成长， 中国优质住宅很多是由周边的自然和社会环境塑造出来的， 住宅建筑本身并不具有或者很少具有优质住宅的基本特征。 这一方面意味着这样的优质住宅没有太大的投资价值， 相应地建立在投资价值基础之上的房产税当然也就潜力有限； 另一方面这也意味着这样的优质住宅是在住宅市场扩张过程中由普通住宅演变而来的， 这样的优质住宅持有者本身并没有足够的经济实力支付并不算高的房产税。此外，房产税的税基只能是住宅的市场价值，然而由于特殊的国情，中国优质住宅的市场价格也是不稳定的。 这种不稳定决不是市场供求正常波动产生的住宅市场价格不稳定， 而是中国无论普通商品住宅还是优质商品住宅， 它们的商品属性都具有很大的不彻底性。 消费者可以完全拥有住宅建筑本身，但法律上只拥有住宅地基一定时期（通常标准是70 年）的使用权，过了这个期限，住宅的市场价格至少面临着法律上的不确定性。 因此我们大体能够断定， 中国房产税的出台不可能达到替代土地出让金的政府初衷。一旦房产税征收失败，推出住宅税的社会环境在中国可能更为恶劣。

第四， 住宅税引发的住宅价格下跌与消费者财富缩水问题难以处理。与房产税不同，住宅税更容易占据道德制高点， 然而这丝毫也不意味着住宅税的推出没有任何先决条件。 中国的土地财政以普通住宅为基础， 普通住宅的市场价格实际上是一种政府垄断价格。 远远高于生产价格的普通住宅市场价格不仅内含着中国高收入消费者的财富积累， 也内含着中国中低收入消费者劳动力再生产的必要生活资料价值，如养老、教育、医疗、抚养子女等储蓄。 作为导火索， 住宅税的推出一旦改变住宅市场的整个供求态势，导致普通住宅市场价格大幅度下跌，财富泡沫破灭，储蓄凭空蒸发，这必然意味着相当一部分消费者的劳动力再生产会出现巨大的困难， 这已经不仅仅是一个经济问题， 很有可能变成一个严重的政治和社会问题。 因此，如何在住宅税推出的同时，将中低收入消费者的储蓄损失与高收入者的财富破灭两者有效隔离并对中低收入消费者进行必要的补偿， 势必构成对中国政府宏观经济决策智慧和勇气的考验。

五、中国住宅税的发展趋势

中国推出住宅税面临的难题决定了中国推出住宅税至少要与这些难题的解决同步进行， 这些难题的解决程度在相当程度上影响到中国住宅税实施的综合效果。结合中国住宅市场的现状，我们不难预测未来几年中国住宅税的发展趋势。

首先， 中国住宅税很可能先以房产税一部分的面目出现。 尽管土地财政与住宅投机是中国住宅市场的一体两面， 消除住宅投机必须与清理土地财政同步进行，但受舆论误导和表象的迷惑，房产税很可能作为抑制高房价的重要手段尽快出台。 因为在增加供给难以太多着力的情况下， 减少住宅需求特别是住宅投机需求，不失为降低高房价的次优选择。加上住宅商品化政策已经实施十多年， 住宅的财产属性已经是社会公众的基本认知， 增加住宅的持有成本以减少住宅需求， 最好的办法当然是基于住宅的市场价值征税。从这种角度看，房产税与住宅税在效果与目标上有一致的地方， 住宅税的某些观点和要求也会在房产税中得到体现。

其次， 住宅税将随着中国住宅市场体系的逐步完善最终独立出来。房产税作为一种财产税，固然可以给政府带来一定的收入， 但正如前面所指出的那样，它存在先天不足，也不可能在规模上取代声名狼藉的土地出让金。一旦房产税的预期目标落空，降低房价、 提高居住空间利用效率的住宅税手段将再次呈现在人们面前。可以预期，在中国住宅市场逐步分化为优质住宅市场和普通住宅市场两个有机组成部分之际， 房产税只能正常发挥收入再分配的公共财政职能， 从根本上提高城市居住空间的利用效率还得依靠住宅税，住宅税与房产税将实现真正的独立，房产税与住宅税的区别也更容易为人们所识别。

再次，中国住宅税的首要功能是集约用地，特别是城市居住用地。中国人多地少，集约用地特别是提高城市非生产性的生活居住用地的利用效率将是中国社会经济生活的主旋律。 住宅税直接针对住宅的使用价值， 将超出一定标准的居住空间作为课税对象，这既有利于普通住宅本身利用效率的提高，也有利于普通住宅建设质量的提高。 中国以普通住宅为基础的土地财政之所以盛极一时， 离不开人多地少的中国基本国情。降低过高的房价，固然需要增加供给，需要利用房产税限制优质住宅的需求，但更要用住宅税限制普通住宅的不合理需求，否则，从根本上改变中国住宅市场的供求平衡， 降低中国过高的房价并保持在相对低的水平上，也几乎不可能实现。

最后，中国住宅税与房产税的作用相互补充。在经济全球化时代， 生产要素和商品的跨国流动是大势所趋。但在国别利益差别还没有消失的情况下，各国必须将自己的经济安全建立在本国拥有的经济资源基础上，中国也不例外。 中国是世界地理大国，更是世界人口大国，中国必须注意土地的节约利用，特别是重视城市土地的集约利用。 随着中国经济的进一步发展，中国城市化进程的进一步深入，中国城市用地会进一步呈现供不应求的局面。一方面，中国应该发挥住宅税的作用， 将居民的刚性居住需求限制在国土资源所能承受的标准水平上；另一方面，中国应该发挥房产税的作用， 将优质住宅市场建成资金蓄水池， 源源不断地吸收中高收入居民的超额支付能力， 从而在国民经济的增长与波动中始终维持住宅市场的整体平衡， 实现优质住宅市场与普通住宅市场的良性互动， 以使优质住宅价格的飙升不影响一般消费者对普通住宅刚性需求的满足。

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