我国人大职权设置的制度逻辑

钟丽娟

(中共山东省委党校，山东 济南 250103)

在我国宪法中，人民代表大会处于国家机构的基础和核心地位。人民代表大会定位为国家权力机关，而权力机关的性质又具体通过其法定职权得以体现。因此，哪些权力归人大，便成为人大制度的核心问题。改革开放以来，在我国人大的四项职权中，落实最为充分的是立法权，监督权的行使也日益规范。而重大事项决定权和人事任免权，理论界和实务界大都认为其行使不力。究竟是实践中无法有效落实的问题，还是立法和制度设计本身不够科学的问题？换言之，这些权力设置的必要性何在，实现的可能性何在？因此，有必要进一步审视我国人大职权设置的理论渊源和实现的制度环境。

一、我国人大职权设置的理论渊源

近代社会，代议制成为人民主权实现最主要的制度形式，但在政治思想史上，不同的代议制有着不同的理论基础，基于权力分立或者基于议行合一，代议机构的职权也因此有所不同。以美国为代表的西方议会，立足于孟德斯鸠的分权学说，代议机构的职权有限并且受到制约。而我国的人民代表大会，以卢梭的主权至上为指导，享有的是广泛而不受限制的权力。我国人大的职权设置并非我国独创，其直接理论渊源是马克思主义经典作家总结巴黎公社政权建设时所强调的、高度集权的人民代表机关理论，而其实践样本则是列宁时代的一切权力归苏维埃。

1871年巴黎无产阶级成立巴黎公社新政权时，公社由巴黎20个市区的无产阶级直接选举产生的86名代表组成的公社委员会行使全部权力，有权通过法令，行使行政权、审判权，并决定一切重大问题。尽管巴黎公社仅存在两个多月时间，但却对后来的社会主义国家政权建设影响深远。马克思在总结巴黎公社经验时，勾勒出了新型无产阶级国家政权建设的理想，提出：“公社必须由各区全民投票选出的城市代表组成，这些城市代表对选民负责，随时可以撤换。其中大多数自然会是工人，或者是公认的工人阶级的代表。它不应当是议会式的，而应当是同时兼管行政权和立法的工作机关。”注《马克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1965年版，第646-647页。出于对资产阶级议会仅仅是“清谈馆”的批判，马克思提出了“一切有关社会生活事务的创议权都留归公社”注《马克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1965年版，第646-647页。的论断。在马克思代议制理论的基础之上，恩格斯将其进一步推进和明确。1891年，当恩格斯谈到对德国社会民主党纲领草案的意见时明确指出：“有一点在我看来应该而且能够写到纲领里去，就是把一切政治权利集中于人民代议机关之手的要求。”注《马克思恩格斯全集》第22卷，人民出版社1965年版，第273页。由此可见，马克思、恩格斯是在对资产阶级议会的批判中，提出了新的政权必须是真正代表民意的、真正代表国家一切权力的、一元化的权力机关。如此，代议机构应掌握一切社会事务的决定权，后来被社会主义国家奉为经典。然而，马克思主义经典作家的这一理论，更多的是对人民代表机关建设的一种设想，直到1917年俄国工农兵代表苏维埃的建立，才使马恩所强调的高度集权的人民代表机关理论得以制度上的实践。列宁在马恩代议制理论的基础上，将其进一步丰富和发展，提出：“摆脱议会制的出路，当然不在于废除代议机构和选举制，而在于把代议机构由‘清谈馆’变为‘工作机构’”。[注]《列宁选集》第3卷，人民出版社1972年版，第210页。由此，无产阶级不是要废除资产阶级的议会制，而是要摆脱其“清谈馆”式的议会，建立一种实际握有权力的代议机关。在他看来，“为了建立共和制，就绝对要有人民代表的会议，并且一定要有全民的(按普遍、平等、直接和无记名投票的选举制选出的)和立宪的会议……为了建立 ‘真正代表民意’的新制度，单是把代表会议叫作立宪会议是不够的，必须使这个会议拥有 ‘立’出东西来的权力和力量。”[注]《列宁全集》第1卷，人民出版社1984年版，第51页。正是在议会集权理论的指导下，“一切权力归苏维埃”的著名口号应运而生。

我国的人大制度建设与马克思、恩格斯、列宁的政权建设理论一脉相承。苏联政权建设的经验和模式，更成为我国人大制度建设的直接理论依据和实践样本。在第一次国内革命战争时期，共产党政权建设仿照苏联做法，建立了工农代表大会的苏维埃政权组织，主张它应成为真正的权力机关。抗日战争时期的参议会使共产党政权建设实践有所中断，但抗战之后建立的人民代表会议，以及建国之后的人民代表大会，始终强调代表机关应成为真正的权力机关。1949年3月，毛泽东在中共七届二中全会上，对人民代表会议制度作出论述：“我们不采取资产阶级共和国的国会制度，而采取无产阶级共和国的苏维埃制度。代表会议就是苏维埃。自然，在内容上我们和苏联的无产阶级专政的苏维埃是有区别的，我们是以工农联盟为基础的人民苏维埃。‘苏维埃’这个外来语我们不用，而叫做人民代表会议。苏维埃是俄国人民创造的，列宁加以发扬。在中国，因为资产阶级共和国的国会制度在人民中已经臭了，我们不采用它，而采用社会主义国家的政权制度。”[注]《毛泽东文集》第5卷，人民出版社1996年版，第265页。1951年，刘少奇在出席北京市第三届人民代表会议时指出：“要使各级人民代表会议成为各级人民政府一切工作和一切活动的中心环节。各级人民政府的一切工作和一切活动应向各级人民代表会议作报告，并接受其质询和审议，重要的工作和活动还须先经过人民代表会议的讨论和决议，然后大家团结一致地加以执行。”[注]《刘少奇选集》下卷，人民出版社1985年版，第56页。1954年我国第一部社会主义宪法规定，我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力。后来1982年宪法对人民代表大会的定位延续了1954宪法的规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

依据我国宪法，全国人大的职权一般被归为四项：立法权、监督权、重大事项决定权、人事任免权。尽管在实践中，宪法和法律赋予人大的强大职权存在巨大落差，但从理念和法律层面上讲，我国全国人大的权力无论广度还是高度都未进行限制。1954年宪法制定时，西方国家媒体曾有评论，奇怪中国的人民代表大会竟会拥有如此广泛的权力，尤其是“全国人民代表大会职权的强大，不得不令人吃惊”。[注]刘少奇：《关于中华人民共和国宪法草案的报告》，《人民日报》1954年9月16日。新中国第一部宪法至今经历了若干修改，但作为人民主权的制度载体，人民代表大会的国家权力机关定位始终未变。如今，我国人大依然享有西方国家议会所无法比拟的强大职权。

二、我国人大职权落实的制度障碍

从理论上讲，宪法赋予人大强大职权体现了国家权力的性质与来源，即主权在民的价值理念。然而，理论上的正当性还需要现实可能性的足够支持。从制度设计的角度看，还需要进一步审视人大权力得以实现的制度环境。

其一，人大的职权与执政党的权力有所冲突。马克思主义经典作家总结巴黎公社政权建设时，其强调的高度集权的人民代表机关理论，主要是从人民主权理论推演而来的，并非有人类实践经验的足够支持。当我们将目光转向政治实践时，会发现理论上的完美还有待实践上的检验。在我国政治体制框架内，党组织作为一个政治实体，在历史上先于人大而存在，人民代表大会正是在中国共产党的领导下建立和发展起来的。尽管宪法赋予了人大强大而广泛的权力，但长期以来，人大的许多权力在实践中难以有效发挥作用，从权力配置角度分析，缘于我国政治实践中，执政党的权力与人大的权力在设计上隐含着难以避免的冲突。这突出表现在关于人大的决定权和任免权的设计上。

从理论上讲，法律赋予人大决定权是为了体现国家权力的性质和来源，然而这一设计却与执政党的权力有所冲突。在我国政治体制框架内，党委有决策权，人大有决定权，党委决定、政府执行的权力运行模式，更是在我国政治体制中长期存在。就人事任免权而言，赋予人大此项权力，体现的是“由谁产生，对谁负责”的政治学原理，最终是为了实现向人民负责这一人大制度建构的价值理念。然而，向国家机关推荐干部是执政党实现其领导的重要方式，这与人大任免权也隐含着潜在的冲突，既容易导致人大的任免权流于形式，又难以避免在人大与党组织之间制造紧张。所以相同或相近的权力赋予了不同的主体，导致实践中人大职权难以落到实处。因此，落实人大职权，一个绕不开的问题是，人大和执政党的关系。

其二，人大的职权与我国相对落后的选举制度不相适应。代议制的产生是基于民主选举，因而选举构成了代议制度的基石。在英美等西方国家，选举制度普遍经历了一个从限制选举到普遍选举的过程。影响选民资格的因素包括财产、性别、年龄、种族等等。也正因如此，马克思主义经典作家曾对资产阶级选举制度进行了无情的批判，认为其是虚伪的、骗人的民主。但经过二三百年的发展，普选制在西方国家已普遍确立。马克思、恩格斯、列宁在强调代表机关应成为真正的权力机关时，都附有一个前提条件，那就是代表机构必须是按普遍、平等、直接、无记名，并充分保障竞选自由的条件下选举产生的。没有这一前提和条件，代表会议就不可能是属于人民的。[注]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社2003年版，第12页。然而，我国人民代表大会在职权设置时采用了马克思主义经典作家的议会集权理论，但在代表选举方式上却作了诸多的修正。邓小平在1953年《关于〈中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法〉草案的说明》中解释，我们的选举还不是完全直接的投票的方法，也还不是完全无记名的。这是由于我国目前的社会情况、人民还有很多缺乏选举经验以及文盲尚多等等实际条件所决定的。我们的选举制度比起苏联现行的选举制度来说，是不够完备的。苏联在1936年宪法颁布以后，完善地实行了普遍的、平等的、直接的与不记名的选举制度，这是世界上最好的选举制度。随着我国政治、经济、文化的发展，我们将来也一定要采用像苏联那样的更为完备的选举制度。

依据我国宪法，人大制度的设计构成一个循环闭合的系统，即:人民选举代表→代表组成代表机关→代表机关选举产生其他国家机关→其他国家机关向代表机关负责→代表机关向人民负责。各个环节环环相扣，形成“民主链”；“民主链”的前半部分通过选举制度来保证国家权力真正掌握在人民手中，后半部分通过监督制度来保证人民的意志能够得全面、彻底的贯彻执行。如果其中任何一个环节出现问题，“民主链”就会断裂，“主权在民”就会成为一句空话。[注]李忠：《五四宪法的民主观》，载《纪念五四宪法颁布暨全国人民代表大会成立五十周年理论研讨会纪要》，《法学研究》2004年第6期。从1953年我国第一部选举法颁布，至今已走过近60个春秋，同票同权在中华大地刚刚实现，而直接选举和竞选还远没有提上议程。民意的层层过滤，模糊了权力机关与选民之间的委托关系。一方面我们按照马克思主义的议会集权理论赋予了人大强大的职权，另一方面却在人大代表选举这一基础环节明显滞后，这使得马克思主义的权力机关理论在我国大打折扣。我国人大职权设置的逻辑起点是：国家一切权力属于人民。由于人民不能人人亲自行使国家权力，于是通过人民代表大会制度来实现主权在民的政治理想。然而，我们在设置人大职权时，既没有以马克思主义政权理论所强调的完备的选举制度为前提，又没有论证好人大到底享有哪些职权，才能真正实现人民当家作主，这些因素导致了我国人民代表大会在实践中长期难以履职到位。

三、我国人大职权设置与实现的制度反思

我国人大制度的优越性是从价值合理性而言的，要真正坐实人大职权，还有待重新反思我国的人大理论，逐步理顺人大和执政党之间的关系，并进一步完善我国的选举制度。这是实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的关键所在。

首先，人大的权力应明晰法定边界。以人民主权为起点，我国人民代表大会职权设置的制度逻辑是：国家一切权力属于人民→人民通过选举产生人大代表→人大代表组成人民代表大会(国家权力机关)→人民代表大会享有所有国家权力。实际上，我国宪法第二条讲的是权力的归属和权力的行使两个问题。其中，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，回答的是权力的本源和归属问题，“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”，回答的是权力的行使问题。“任何国家权力都存有权力之所属和权力之行使两个维度，可是我们在五四宪法制定时却差不多是把它们合而为一的。”[注]秦前红：《关于五四宪法的历史反思》，载《纪念五四宪法颁布暨全国人民代表大会成立五十周年理论研讨会纪要》，《法学研究》2004年第6期。八二宪法我们遵循同样的逻辑，把“国家一切权力属于人民”等同于“国家一切权力属于人民代表大会”，因而赋予全国人大强大的权力。但在我国政治体制框架中，代表人民的除了人大，还有执政党。如何处理党的权力和人大职权之间的关系，始终是没有解决好的重大问题。

在马克思、恩格斯的著述中，没有论述政党和议会的关系。俄国十月革命后，苏维埃制度的建立和不断完善，对社会主义国家产生了深远影响。然而，随着斯大林时期以党代政的盛行，苏共未能处理好执政党和苏维埃之间的关系，苏维埃制度在实践中已是徒具虚名。后来苏联解体的一个很重要原因，就是苏共政治体制改革的失败。1988年，戈尔巴乔夫提出政治体制改革的具体任务是完善权力结构，核心是恢复苏维埃的职能，恢复列宁时代的“一切权力归苏维埃”的原则，任何一个问题，无论是经济的还是社会的问题，不能越过苏维埃加以解决，党要把不属于它的那些权力和职能统统归还给国家政权机关，即实现权力中心从党的机关向苏维埃国家机关的转移。然而，盲目回归“一切权力归苏维埃”，实践证明是失败的。[注]左凤荣：《戈尔巴乔夫的民主化改革及其教训——苏联人民代表大会体制的确立与影响》，《中国延安干部学院学报》2011年第1期民主法治的发展方向是权力的明晰化和制约机制的有效化。苏联的实践已经证明，“一切权力归苏维埃”不符合现代政治发展的规律。[注]左凤荣：《戈尔巴乔夫的民主化改革及其教训——苏联人民代表大会体制的确立与影响》，《中国延安干部学院学报》2011年第1期。对于我国而言，与其赋予人大强大但却无法落实的权力，不如赋予它作为代议机构应该行使且也能够行使的权力。

其次，人大的职权范围有待重构。人民是国家权力的所有者，人大是国家权力的行使者，但在权力的归属和权力的行使之间还有一个环节，即权力如何配置问题。人民作为国家权力的所有者，可以将权力配置给不同的主体，从而既实现人民当家作主的价值理念，又与坚持党的领导并行不悖。界定执政党和人大之间权力关系的指导思想是，权力主体明确，权力边界合理，权力制约有效。基于上述分析，人大的有些职权必须回归或强化，有些职权则需重新审视。具体而言，立法权和监督权应成为人大的核心权力，这两项权力一是为其他国家机关提供行动依据，二是对自己委托出去的权力进行控制，因此，二者体现了人大作为国家权力机关的地位，有必要进一步强化和落实。而决定权和任免权，则需根据中国的政治框架进行调整。在人大和执政党之间，实现权力的合理配置和有效衔接。

最后，人大职权的落实应以完善选举制度为根基。人大代表是国家权力机关的主体，人大职权的落实有赖于人大代表作用的发挥。人民代表大会制度建立以来，我们过度关注人大的民意机关性质，表现为强调代表的广泛性、某方面的代表性和个人的先进性，而对人大的权力机关性质重视不足。人大作为国家权力机关，它行使的每一项职权，都具有极强的政治性、法律性和专业性，它所要求的代表需要具备足够的参政议政能力，而这一能力的起点在于把握民意的意愿和能力。因此，平等、直接、真实的选举是提高代表素质的手段，也是奠定当代民主制度的基石。根据马克思主义代议理论，无产阶级国家代表机关必须建立在普选基础之上。我国《选举法》从1979年颁布至今，已历经五次修正。作为一部政治性很强的法律，选举法的每一次修正都极为慎重，既要推进民主，又要确保稳妥。与公众强烈的民主诉求相比，选举法无论实体还是程序上都略显保守，比如在扩大直选、鼓励竞选、增加选举透明度等方面，还没有达到民众的要求和期盼。人大制度经过近60年的发展，理应以更完善的法律保证那些有意愿有能力服务选民的优秀人才脱颖而出参与治国理政。因此，推进代表选举的科学化、规范化、透明化，才能从根本上促进人大代表素质的提高，进而从人大职权的落实上真正发挥人大权力机关的地位和作用。