论社会救助城乡统筹中的政策动力因素

梁芷铭

(钦州学院，广西钦州 535099)

从当代世界各国所建立起来的社会救助体系来看，社会救助是一个以生活、灾害、医疗、失业、住房、教育、法律等为主要救助内容的丰富复杂的体系。这对于帮助社会弱势群体摆脱生存危机、维护社会秩序稳定、保护经济生产力起到了重要的作用。公共政策作为一项社会治理的有效工具，在社会救助法缺位、社会救助法律体系不完善、社会救助制度定型化规范化的不同历史阶段均发挥着重要的动力作用。如何完善社会救助政策的动力转化机制，建立涵盖全社会、统筹城乡、层级分工的社会救助政策体系，是当前我国社会救助应当着重解决的问题。

一 政策层级:社会救助城乡统筹进程中的政策动力分析

既然公共政策具有动力属性与功能，那么，具体到社会救助领域实现城乡统筹进程中，公共政策动力功能又体现在哪方面呢?或者说，社会救助城乡统筹的动力分析应当包括哪些内容?

1.全球性政策的理念性动力。

当今世界的一个重要趋势就是全球化。全球化不仅仅席卷了经济、文化、政治，更是在一些社会管理、公共治理领域获得了进一步的深入与升华。特别是在社会救助政策领域，其全球化的要求远远低于其他社会保障制度的全球化标准。自20世纪90年代以来，社会救助冲破了国界，逐渐成为各个国家关注的社会问题，并于21世纪初作为一项世界主题被正式提上全球议程。这一主题在各国政府报告、战略性概念和国际组织的实践中都已经被确立，例如“全民社会保障”“全球社会信任”“社会保障延续”“全球社会保障平台”“安全网”和“社会风险管理”的概念先后被使用，亚洲发展银行使用了“社会援助”的表达方式并对其进行了制度多样性的描述，而世界银行早在20世纪80年代开始转向加强与贫穷斗争。虽然全球化社会政策并不能够决定一国公共政策的范围、内容，但是，随着全球一体化进程的加速，各国都对各自的社会政策进行了深刻的反思与完善。实际上，全球性社会救助政策的作用树立一种认同与信任，在全世界范围内倡导一种公平、公正的理念，使尊重人权、以人为本的价值深入人心，因此，全球性政策能够对社会经济发展产生理念性动力，就成为各种积极参与国际事务协商、分工的缘由了。

2.全国性政策的原初性动力。

公共政策的时空性决定其具有国别特点，即公共政策是国家政治系统选择的结果。这种选择，能够在全国范围内对该国的政治、经济、社会发展产生强大的原初性动力。［1］从政策问题到政策议程，从政策设计到政策抉择、从政策执行到政策修订、从政策评估到政策监督，政策运行的每一个环节都对国家的政治生活产生着一定的驱动力。特别是政治民主较为发达的国家，全国性政策的制定往往是不同利益集团之间协商、理性的结果，具有较高的公众基础，体现了较高的合法性与合理性，因此也更能够获得社会公众的理解与支持。在我国，政府往往成为推动社会进步、经济发展的最为重要的主体及动力源。特别是中央政府的财政支持，往往成为地方政府实施社会救助政策的重要驱动力。为此，中央政府采取什么样的政策措施，该政策是否能够充分调动地方政府的积极性，就成为社会救助政策能否顺利实施的重要保障因素之一。

3.区域性政策的创新性动力。

中央政府的公共政策仅仅是政策社会化的开始，更多的政策执行需要区域政府(一般至省、直辖市、自治区政府)根据本区域的实际将全国性政策进行细化与创新。政策执行裁量权存在的主要目的就是为了保证统一的政策制定与差别的政策环境之间的平衡，保证公共政策在执行中与地方实际、区域现实等相匹配，保证政策精神、政策原则的贯彻落实，从而实现政策价值和个案公正。一方面，公共政策问题必须在宏观层次上把握公众关注的社会问题，这就要求政府在政策目标的确定、政策价值的选择、政策措施的谋划等方面站在一定的高度来审视，这必然导致公共政策是一种原则性的抽象把握的产物，即使公共政策方案关注的是区域性问题，其政策内容也只具有区域普适性。而另一方面，区域政府在政策执行中，由于次区域之间的差异性，使得次区域的政策执行者又必须根据本区域的实际情况以及政策的精神内容进行“再政策”。这种“再政策”的过程实质上就是地方政策在政策执行中，利用手中的自主权，结合地方现实而具体使用政策方案的过程。［2］赋予地方政府政策裁量权，不是上级政策的生搬硬套、照单全收，而是要求其在符合公共利益、吃透政策精神以及保证政策统一权威的前提下创新性地执行政策。为此，区域性政策的创新性特征给予了区域政府执行政策的源动力。

4.城市性政策的和谐性动力。

城市化成为我国经济现代化的重要路径选择。由于各地区城市间在经济实力、发展速度、产业结构、财政税收等方面也存在着差异，导致城市间的社会救助政策也不尽相同。［3］从救助群体、标准、水平、覆盖面、机制等方面来看，经济发达地区城市的社会救助远远高于、优于经济落后地区，即使是在同一个省级区划之内，不同城市间的社会救助水平也各有不同。随着区域经济一体化在我国经济发展中的作用越来越突出，区域内各城市间的经济联系越来越紧密，迫切要求城市间的社会政策通过一定的方式联合起来，形成一体化的社会救助体系，破除经济发展中的行政区划障碍，逐步实现区域内城市间社会救助的“无缝衔接”。另一方面，我国政策的颁布具有明显的“城市倾向”特征，这在某种程度上否定了公共政策的公平价值，加深了效率导向，不利于形成一个公正的政策体系。为此，城市性社会救助政策的着力点是和谐:既保持不同城市间的和谐，也要注重城乡之间的和谐;既要实现社会保障政策的经济拉动功能，又要实现社会保障政策就业促进功能和人力资源开发功能。

5.乡镇性政策的保障性动力。

长期以来，社会政策被认为是经济政策的附庸，是负责处理经济政策带来的社会问题的，并不被当作经济战略中的一个支撑条件。社会政策通常表现为手段性、附属性和修补性。因此，社会救助政策往往没有获得其应有的“政策地位”，特别是救助政策在乡镇层面的缺乏，更是迫使社会保障体系显露出城乡之间严重的不平衡。从我国社会阶层的现实来看，农民包括农民工在整个社会结构中占据了重要的地位，农村依然是我国经济社会发展需要重点关注的领域。但是，社会救助的“城市化”倾向，使得农村及其农民的社会保障往往缺乏强有的保障性政策，导致农民对社会保障政策的不满意以至于不信任。在社会救助责任的分配中，中央政府只是承担了有限责任，更多的救助义务往往下沉到地方政府。而地方政府特别是乡镇政府，先天性就缺少救助资金，后天性又得不到上级政府的救助资助，因此其社会救助政策未能得到有效的保障。但是，大量农民的社会救助又是在乡镇层面得以实现和满足的。这就造成了救助需求与供给之间的严重矛盾。

二 夯实动力:完善社会救助城乡统筹的政策设想

政府的社会救助职能往往与公共服务均等化紧密相关，因此，社会救助均等化是一个与横向公平紧密相关的理念。尼古拉斯·巴尔在其经典著作《The Economics of the Welfare State》中提出，所谓“横向公平”包含两层含义:一是社会应为其人民提供最低标准的生活和发展的必需品;二是民众应在这个最低标准下平等获得这些必需品。［4］如果将这一标准应用于社会救助领域，其基本含义就是使所有人民都能享受最低生活保障。因此，是否最大限度地提供了横向公平的公共服务就成为衡量一个服务型政府施政优劣的重要标志。具体到社会救助领域，能否为救助工作的开展提供城乡均等化的政策资源，就成为衡量社会救助城乡统筹是否成功的标准。

1.充分吸收与借鉴国际先进的社会救助政策理念。

从世界范围看，福利型和市场取向型国家普遍认为，向底层民众提供救助、保证贫困者基本生存需要是政府行为的基本要求，政府应当在其中发挥主导作用，并且通过立法的形式以法律的手段规范、确认政府的社会救助责任与义务。“就世界范围内货币最低转移的差异上的假设范围来说，我们推荐三种理想类型:生存救助，先进的贫困救助，西方社会救助，这几种类型可以说明机构现代化的顺序。”［5］充分吸收与借鉴西方国家先进的救助理念，指导构建符合我国实际的救助构架，是当前我国社会救助制度建设中应该给予高度关注的重要方面。当然，学者也因此提出了“南半球可以向北半球学习吗”的疑问。但是，制度设计中的理念是具有极强的相容性和规律性的，也就是说是可以“放之四海而皆准”的。将先进的社会救助政策理念具体化到我国的时候，一定要结合我国国情和地区实际，创造性地发展出适合我国社会救助现实的政策方案和制度体系。

2.积极酝酿并提出全国高度的社会救助政策设计。

当前，我国社会救助的城乡统筹制度仍然处于疲软状态，城乡二元体制在社会救助领域尤为明显，需要中央政府站在全局的角度对全国性的社会救助政策进行精心设计。发达国家的城乡社会救助体系的建立主要体现为四点特征:一是改变救助工作者对于受助者的对象化态度，树立平等的援助观;二是适当丰富救助项目，实现不同层次的救助内容;三是允许受助者在一定的范围内积累资产，增强受助者的自我发展能力;四是提升社会救助的专业化水准，确保救助工作的高效率。［6］为此，政府应当尽快在财政领域实现涵盖全民的、健全的社会救助责任。特别是在执政理念转变的大背景下，投资型财政已经不是政府财政的主要特征，公共服务型财政才是公共财政的本质内涵，而这才能更加凸显政府的之所以是“人民的政府”的本质。因此，把更多的公共资源用在社会救助领域，承担对贫困人口的救助责任，更应该理所当然地成为公共财政的重要职能领域。

3.大胆设计并制定符合区域的社会救助政策制度。

区域政府的“再政策”过程，为区域经济社会发展提供了更具有实际意义和现实价值的治理手段。众所周知，地方政府的公共政策对区域经济合作与发展具有重大的促进作用，在某些时候甚至起到实质性的影响。［7］然而，相关学者的实证研究表明:地方公共政策往往制定、执行、监督、评价、调节、终结等各个环节不能够实现其应有的作为。［8］在社会救助领域，区域政府应当摒弃那种狭隘的地方利益和短视的眼光，认清自身在区域社会救助合作中的职责，明确公共政策存在的价值和目的，以积极的态度弥补市场缺陷，打破行政区划壁垒，创造一个有利于实现区域社会救助合作的制度环境，从而促进区域一体化社会救助公共政策体系的建立，并最终在区域内部形成优势互补、统一开放、竞争有序的区域合作体系，从而区域社会救助合作提供有利的公共政策支持和制度保证。

4.协调完善与细化体现城乡的社会救助政策机制。

在历史上，我国不同部门为了应对不同的社会需求，建立起各自范围内的社会救助制度，大大地促进了我国社会保障事业的发展。但是，部门利益化的弊端也极为明显，缺乏有机协调、不成体系、城乡分割、衔接机制薄弱等问题一直成为我国社会保障制度的结症。这不仅限制了社会救助制度的进一步发展，与完善中国社会救助体系不相称，更与切实关注民生、促进社会公平、实现社会正义背道而驰。一个完善的社会救助制度体系，应该是一个有机整合的体系。而且在这个体系内，各个制度之间应该具有高度的连接机制以及具体细化的分类。因此，协调完善与细化体现城乡的社会救助政策机制，就成为我们解决社会救助城乡统筹的关键所在。同时，大力发展社会互助，促进政府救助与社会互助的平衡。“没有发达的社会互助作为依托，单纯的政府救助很难满足救助对象多方面的实际需要，很难实现助人自助。一个完善的社会救助体系实际上在很大程度上取决于政府救助与社会互助的适度平衡。”［6］与此同时，应积极实现社会救助制度的整合，开展救助内容、救助管理、救助方式、救助主体等不同层面的城乡社会救助一体化，又或者可以在某一个救助内容首先实现城乡一体化，然后推动其他救助项目逐步实现一体化。

5.坚持夯实与确保涵盖五级的社会救助政策资源。

所谓的“五级”主要是针对我国现行行政管理层次来说的，即中央、省市级、地市级、县区级、乡镇级。每一个政府层级都存在着社会救助的政策资源。其中，最为关键和主要的政策资源就是财政政策资源，实际上就是社会救助的财政资金在不同政府管理层次的分配。我国社会救助制度建设存在的财政投入偏少、社会资源动员不足的问题，有学者认为，解决国民后顾之忧并不断增进国民福利是政府最大的也是最根本的职责，同时也只有政府才真正拥有这种能力、权力与资源。社会救助作为维护公共利益和保障民生的重要机制，理所当然地成为政府的中心工作之一，并体现在对收入分配的调解力度和国家财政所承担的责任上。［9］而且，通过社会救助保障底线公平和通过社会福利满足人们共享发展的成果，是构建和谐社会的两项首要任务。［10］事实上，社会救助的各个方面都需要资金保障。没有资金的不断增加，没有持续的资金保障，我国社会救助走向更加完善也是不可企及的。同时，进一步加强社会救助的资金保障主要涉及四个问题:一是如何在各级政府之间合理分担资金，二是如何确保社会救助的工作经费，三是如何稳定社会救助资金的来源，四是如何加强资金监管，进一步保证救助资金专款专用，安全运行。

改革开放以来，中国政府逐步构建了一个以城乡低保、农村五保供养为核心，以灾害救助、医疗救助为基础，以临时救助为补充，与廉租住房、教育、司法等专项救助制度衔接配套、覆盖城乡的新型社会救助制度体系。但是，救助权是一项基本人权。政府在救助制度、政策的设计过程中，应当充分考虑到救助所产生的制度性“负激励”问题。［11］现实的境遇是，救助项目的实施一方面确实保障了某些人的权利，但是也在实质上伤害了某些人的自尊，给这些人贴上了“穷人”的标签，而且施助者总是有意无意地要求受助者像个穷人。所以，我国的社会救助制度设计在某种程度上与社会救助的宗旨是相违背的，片面理解了社会救助对公民生存权的维护，忽视了公民生存的尊严。

［1］梁芷铭.政策裁量、政策性腐败与信息公开［J］.人民论坛，2010(23):22－24.

［2］梁芷铭.地方政府政策裁量权的异化及其规制［J］.兰州学刊，2011(9):217 －219.

［3］彭苑.基于多元回归模型的区域经济发展实证分析——以长株潭城市群为例［J］.吉首大学学报(社会科学版)，2010(3):105 －107.

［4］Nicholas Barr.The Economics of the Welfare State［M］.Stanford:Stanford University Press，1998:90－91.

［5］鲁思来.全球社会政策的兴起:以社会救助制度为例［J］.社会保障研究，2009(1):77－97.

［6］洪大用.社会救助的目标与我国现阶段社会救助的评估［J］.甘肃社会科学，2007(4):158－162.

［7］周伟.区域公共问题治理与地方政府协作机制构建［J］.吉首大学学报(社会科学版)，2011(4):102 －105.

［8］沙蓉，刘加昆.地区同城化公共政策体系优化整合与滇中城市圈协调机制构建［J］.云南财经大学学报(社会科学版)，2010(6):51－53.

［9］戴卫东.构建农村最低生活保障制度责任的思考［J］.安徽师范大学学报(人文社会科学版)，2006(6):632－636.

［10］郑功成.科学发展与共享和谐［M］.北京:人民出版社，2006:260.

［11］刘燕生.社会保障的道德风险与负激励问题［M］.北京:中国劳动社会保障出版社，2009.