文化产业财税支持：理论依据与调控机理

杨京钟

（黎明职业大学 经管学院，福建 泉州 362000）

自“十六”大以来，以胡锦涛同志为核心的党中央高度重视文化建设，不仅提出一系列有关文化建设的新概念、新思想，而且制定了切实可行的文化发展战略。[1]文化产业作为我国文化建设的重要内容，既是21世纪的朝阳产业、绿色产业和新兴产业，又是我国目前的弱势产业和幼稚产业，其生存与良性发展离不开国家的支持，尤其在一个文化产业尚不发达的竞争市场与经济社会中，政府的财税政策支持和有效激励行为对文化产业的发展显得尤为重要和迫切。因此，政府给予仍处于幼稚阶段的弱势文化产业必要的公共财政政策和税收调控政策的强有力扶持，让文化产业由弱变强、由小变大、从量变向质变方向发展，有利于我国目前处于成长期的文化产业做大做强，有利于推动文化大发展大繁荣,实施文化强国战略。[2]

一、财税调控政策支持文化产业发展的理论依据

（一）公共产品理论

文化产品又可称谓文化商品或精神产品，是具有特定文化含量的精神消费商品或服务。文化产品作为公共产品的重要内容，之所以能够被人类所消费，是因为它能够直接作用于人的精神生活，有效满足人们的文化精神需求，促进人的思想精神境界的提高，培育人的真善美道德情操。因而文化产品是人们在精神生产领域创新、创造出的文化成果，其主要目的是为了丰富人们不断增长的精神文化生活要求，进而满足人们对文化精神商品的欣赏、鉴别与休闲娱乐。与公共产品分类一样，文化产品可分为公益性文化产品和非公益性文化产品两大类。依据公共产品理论，公益性文化产品具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性特征。它们不以市场营利为目的，不以追求利润最大化为目标，而以不断满足人们日益增长的文化精神需要为诉求，提供了教育知识、审美熏陶和休闲娱乐，进而提升社会的精神文明和精神文化水平，促进人的精神文化、精神文明和社会进步三者的和谐发展。如博物馆、图书馆、纪念馆、文化馆、义务教育、公园、公共体育场（馆）、广播电视、公益性大众娱乐活动、全民健身运动场所、公民道德教育、职工公益性培训等。对于上述公益性公共产品，政府通过提供公共服务与公共产品,满足公民公共需求,承担公共责任。[3]而与此对应的非公益性文化产品具有排他性、竞争性、敌对性和可分割性的诸多特征。它们一般以特定的物质载体为其存在的形式，以追求盈利和产业利润最大化为目标，同时在文化市场上通过公平交易满足人们日益增长的精神文化需求。如电影、报纸（刊）、各类文艺演出、文化休闲旅游、付费电视、文化图书、音像制品、竞技表演等，因而上述文化产品大多数由市场通过市场供给予以提供。

（二）外部性理论

依据外部性理论，外部效应就是某一个体对文化产品的消费活动对其他个体的福利函数所施加的间接影响，且这种影响使得对其他个体造成的损失或收益均不能通过市场交易的价格反映出来，也没有向他人提供报酬或索取补偿。从其内容划分，外部性具有正外部性和负外部性，生产的外部性和消费的外部性，公共外部性与私人外部性等。与此对应，文化产品的外部性既有文化产品生产的外部性，同时又有消费的外部性经济特征。

首先，文化产品外部性既能够产生正外部性，又能够产生负外部性。人们在消费文化产品或文化服务时，喜闻乐见、质优价廉的文化产品（服务）能够带来给人们某种美好的精神享受，可陶冶情操，使人精神愉悦，这就是文化产品的正外部效应，反之为负外部效应。

其次，文化产品的外部性既有代内外部性，又具有代际外部性。人们在消费文化产品（服务）时，除满足自身愉悦的精神需求外，也陶冶了情操，提高了自身的文化修养，这不仅有助于激发人们的积极性和创造性，而且有助于公民道德情操和道德修养的提高。再者，文化产业是通过创造供给来培育和创造消费需求的。[4]创造供给客观上决定了必须不断进行文化产品（服务）的创新，这是文化产业可持续发展的过程和源泉，而文化产品（服务）的消费既是文化产业发展与传承的重要环节，又是文化产业得以不断发展创新的前提基础。因此，文化产品的消费具有很强的代际外部性。

再次，文化产品的外部性具有明显的交互性。我们知道，文化产品是一种特殊的社会商品，它是文化创作者和艺术家在其所处的经济社会发展阶段的生活体验和文化活动需要的写照。在文化消费者看来，文化产品（服务）是一种体验式商品或服务，文化产品特别是文化艺术品，它是一个感性的情感结构，是文化艺术产品的审美对象所呈现的充满人性、感情、审美、教育的情感世界。因而对于这类产品的消费是主体与主体、情感与情感之间的交流，这就是一种交互式的情感和精神需求的互动，而且文化产品的这种交互式外部性特征还表现在一旦以文化资源创造的文化产品取得成功，会对相关或不同类型的文化资源的挖掘和创造产生示范引导效应，进而加快文化产品的创造与创新过程。[5]由此可见，文化产品的外部性具有很强的交互性特征。

（三）幼稚产业理论

幼稚产业理论是由美国经济学家A·汉密尔顿在18世纪后半期提出的一种对某些产业采取过渡性的保护、扶植措施的理论。该理论认为，某个国家的一个新兴产业，当仍处于最适度规模的初创阶段时，可能经不起外国的优势竞争，若通过对该产业采取适当的政策保护，提高其竞争能力，未来可产生比较优势，能够出口盈利并对国民经济做出贡献，政府就应该采取过渡性的保护、扶植政策措施，加强对本国幼稚产业的保护。19世纪中叶，德国史学派先驱弗里德里希·李斯特对该理论加以系统化后，认为生产力是决定一国兴衰存亡的关键，保护民族工业就是保护本国生产力的发展，因而，国家和政府理应为民族产业发展做强有力的后盾，而不是秉承古典学派的自由放任原则。英国经济学家约翰·穆勒也曾指出，只要某种工业适于建立，并且经过相当时间的保护这项工业能够自立，达到其他国家的发展水平，这一工业就是值得保护的。[6]鉴于此，幼稚产业的上述特点决定了一国或地区须通过包括财税政策在内的各种宏观调控政策的制定与实施，对处于幼稚发展时期的工业（产业）加以适度保护，使其免受国外同类工业（产业）的激烈竞争，促其增强国内外市场竞争力。

（四）可持续发展理论

文化产业的可持续发展主要体现在经济的可持续发展（经济属性）、生态的可持续发展（生态属性）和科技的可持续发展（科技属性）三方面。

首先，文化产业在经济可持续发展方面，可持续发展不仅重视经济增长的数量，更追求绿色生产、服务与文明的消费，以体现环保、节约有限资源的理念，进而提升文化产业在市场经济活动中的社会效益和经济效益。具体而言：一是文化产业的持续性发展就是将具有差异禀赋的不同文化资源转化为文化产品、文化服务的全过程，并实现文化产品（服务）的保值增值。二是文化产业的持续性发展离不开对各种文化资源的开发与运用。三是文化资源具有可再生性的特点决定了其可循环重复利用，具有资源环保的功能，可为我国文化产业的持续性健康发展提供“取之不尽、用之不竭”的基础性文化资源。而且，优秀文化资源的再生循环开发运用既能提升自身的影响，又能确保价值保值增值。四是文化产业的持续性发展能有效推动产业优化升级，转变经济结构方式。文化产业作为一种新兴朝阳产业，打破了传统产业内部的供需均衡，优化了文化资源配置，创造了新的增量市场和盈利空间。尤其是以智力、技术密集型和知识经济为主要特征的文化产业集群的出现，是经济增长方式转变，经济结构优化的重要表现。[7]

其次，文化产业在生态环境可持续发展方面，可持续发展就是转向更清洁、更有效的技术，尽可能减少能源和其他自然资源的消耗和损耗，同时保护和改善生态环境，保证以可持续的方式使用自然资源，降低环境成本，这客观上要求通过转变发展模式，从根本上解决资源利用和环境问题。文化产业的发展突破了一般资源的供给限制，使用的是可再生、可循环、再利用的文化资源，因而属于典型的低碳、绿色、环保、新兴产业，有机契合了文化产业文化资源友好利用的可持续发展理念。一方面，文化产业生产提供的是文化精神产品或服务，其最终成果具有最小污染乃至无污染的特点，它以生态环境伦理与环境法规为基础，以文化经济学加生态经济学为经营指导，是一种环境友好型的绿色环保产业形态。另一方面，文化产业使用的是知识、技术、文化等清洁资源，这极大地减少了对不可再生资源的使用和消耗。再者，文化产品（服务）及其衍生物的生产与使用不会带来大量的污染和废弃物，与之相反，还会对生态环境产生巨大的经济效应和社会效益，促使自然生态系统的环境压力得到极大地减轻，有利于生态环境的净化。

最后，文化产业在科技可持续发展方面，文化产业的可持续性发展，科技进步起着巨大的推动作用。没有科学技术的支撑，文化产业的可持续发展便无从谈起。这是因为科技为文化创新提供了先进的传播流通手段和广阔的市场发展空间，改变了文化产品的生产、存在和传播方式。同时现代技术的创新与运用推进了文化产品的大众消费，为文化产业的持续发展创造了更广阔的文化消费市场。

二、财税调控政策支持文化产业发展的作用机理

（一）公共产品的财税调控作用

林达尔1919年在《公平的赋税》一文中认为，人们通过公共产品的消费获得满足，人们缴纳的税款则是为公共产品生产支付的成本价格。政府在一定时期提供的公共产品的数量不是随意的，而是由不同利益的社会成员进行相互交易的均衡点来决定的。[8]萨缪尔森1954年发表的《公共支出的纯粹理论》一文中将公共产品定义为：每一个人对这种产品的消费并不减少任何他人也对这种产品的消费。由于每个人都想不支付或少付成本享受到公共产品，这只好由政府予以无偿提供。公共产品理论认为，遵循效用——费用——税收的方程式，税收成为公共产品的“税收价格”，是民众免费消费文化公共产品（服务）而付出的代价结果。从这个意义上讲，政府为避免市场经济失灵现象的发生，既要保障市场经济运行的健康发展，又要在市场经济运行中给予必要的矫正与调节，客观上需要政府通过自身的政治权力筹集财政收入来开展公共产品的分配支出活动，为社会民众提供公共产品和劳务而进行资源配置和市场需求调节。[9]

（二）公共文化产品外部性的财税调控作用

外部性理论不仅诠释了文化产品的外部性内涵和内容，而且也提出了政府通过财政政策介入文化产品外部不经济问题的充分理由和干预的必要性。既然文化产品在边际私人收益与边际社会收益、边际私人成本与边际社会成本相背离的情况下，依靠自由竞争是不可能达到社会福利的最大化，客观上要求政府采取适当的宏观经济调控措施，消除这种背离。政府采取的最佳宏观调控政策就是财政和税收政策，即对文化产品的边际私人成本小于边际社会成本的文化企业和部门实施征税，即存在文化产品外部不经济效应时，向企业征税；对边际私人收益小于边际社会收益的部门，可实行财政奖励和补贴。庇古认为，通过这种征税和补贴，可以实现产品外部效应的内部化，这种政策建议后来被称为“庇古税”。这对于文化产品外部性的解决诠释了两方面的政策内涵：一方面，政府是公共利益的天然代表者，并能自觉按公共利益对产生文化产品（服务）外部性的经济活动进行适度干预；另一方面，庇古税运用的前提是政府必须知道引起文化产品外部性和受它影响的所有个人的边际成本或收益，拥有与决定帕累托最优资源配置相关的所有信息，以提高公共服务质量,实现服务型政府为执行之目标,形成从政策制定到政府执行的有机链条。[10]只有这样，政府才能有针对性制定对文化产品（服务）最优的税率和财政补贴政策。

（三）幼稚文化产业的财税调控作用

依据中国国情，表明了我国文化产业的幼稚性特征。由于我国长期实行的是社会主义计划经济体制，文化事业与文化产业紧密相连，自2002年政府开始实施文化体制改革以来，绝大多数文化单位或机构由事业单位管理转变为市场经济条件下的产业经营管理。中国自2004年才开始确认文化产业的概念和范畴，而文化产业的真正发展不足10年的时间。殊不知，当今世界,文化不仅是为经济社会发展提供理念、精神、价值、理想的重要支撑,而且是综合国力的重要组成部分,文化生产力已经成为新世纪重要的经济增长点。[11]依据产业生命周期理论和产业经济理论，我国的文化产业正处于幼稚发展期，产业发展规模弱小，属于典型的幼稚产业和弱势产业，具体表现为：文化企业数量少，集中程度高；产品（服务）种类单一，技术不成熟；市场规模小，需求增长缓慢，需求的价格弹性也很小；产业利润微薄甚至亏损，进入壁垒低，产品研发投入严重不足，市场竞争程度弱等。文化产业尚未形成完整的产业链与核心竞争力体系；众多具有传统特色的文化产品逐步被边缘化；文化产品和服务国际竞争力不强，进出口持续逆差，与文化资源大国的地位极不相称。[12]特别是文化产业在国民经济中所作的贡献远低于美、日等发达国家。如2010年美国文化产业占整个国内生产总值（GDP）的25%，日本达到 20%，我国仅占 GDP总量的2.75%。[13]根据发展经济学理论，我国文化产业在由计划经济向市场经济转型期间，具有明显统制经济特征的幼稚产业特性，由于其以准入限制为代表的产业政策集中体现为信息不对称、不充分竞争、经济当事人非利润性质的最大化目标等，导致文化产品（服务）价格信号的失真和扭曲成为一种常态。尤其是中国加入世贸组织以来，对文化市场开放承诺的提前兑现，致使西方发达国家的文化资本、文化产品（服务）以前所未有的规模和速度进入中国的文化产业市场和领域。当今时代,国与国之间的竞争主要是综合国力的竞争,越来越凸显文化的地位和作用,即使是经济领域的较量也隐含着日益突出的文化因素。[14]面对西方发达国家成熟、强大的文化产业（企业）挟有市场优势、产业资本优势、高新技术优势、经营机制优势和管理经验优势，我国的文化产业、文化传统、意识形态阵地无疑遭受到强烈冲击，无形中对我国的幼稚文化产业产生了诸多不利的发展瓶颈，亟须得到政府法律法规和宏观经济调控政策的扶持与有效激励。

当今时代,文化在综合国力竞争中的地位日益重要。谁占据了文化发展的制高点,谁就能够更好地在激烈的国际竞争中掌握主动权。[15]为此，发展我国的文化产业离不开政府宏观财税调控政策的强有力支持，通过一系列优惠政策扶持我国的幼稚文化产业发展，才能实现我国文化产业的工业化和规模化目标，既直接贡献于经济增长,又对提升经济发展质量发挥着重要作用。[16]政府干预理论认为，政府不能做“守夜人”，而应做“植树人”，制定积极的文化产业干预政策，利用财税政策中的差别关税等手段保护国内的文化产业市场。按照公共产品理论和公共财政理论，文化事业主要依靠政府的财政公共支出获得发展，而文化产业应推向市场，向市场要经济效益，这需要通过政府主导下的市场供求调节得到持续性发展。再者，我国现行的文化企业和机构是计划经济体制下的产物，绝大多数企业和单位由事业单位管理转变为市场经济条件下的产业经营管理，其在文化体制改革进程中也离不开政府财税政策的引导、促进与激励。

（四）文化产业可持续发展的财税调控作用

财税政策作为政府重要的宏观经济调控杠杆工具，对文化产业的调控主要表现在：首先，加大财政资金投入力度，改进产业投入方式，调整产业投入结构，集中有限的公共财政资金确保重点公共文化服务的提供和优质文化产品的生产，形成稳定的财政保障机制。其次，实行文化产业可持续发展的税收优惠政策。对文化艺术、新闻出版、广播影视、音响、文物等部门上缴的税利，继续实行文化系统内的税收返还优惠；在继续执行文化企业特种经营税收减免的基础上，对公益性文化企业或事业单位进口的物品、广播、影视、新闻出版物及国家重点扶持的文化行业给予减免税政策。为调整文化产业结构，引导财政资金科学流向，针对不同种类的文化行业和不同社会效应的文化产品（服务）实行产业（地域、行业）差别税率。再次，综合运用补贴、转移支付、政府采购等财政手段，增强政府支持文化业发展的宏观调控能力。例如，对新兴和创新型的公共文化产业项目采取财政低息或贴息贷款；建立文化产品或服务的政府采购制度，通过对不同文化单位（企业）平等参与竞标提高公共文化产品或服务的财政支出效率；对优秀的、国内外市场发展前景广阔的文化产品或服务的生产经营给予一定的财政补贴；投入一部分财政资金并吸引社会资金组建文化产业再担保基金，解决政府为中小文化企业贷款担保的融资瓶颈问题等等。

三、文化产业发展与政府财税政策调控

（一）文化产业发展的财税政策调控传导方式

凯恩斯主义认为，政府必须担负起管理经济的职能。在现代市场经济体制下，政府不仅承担着公共产品的供给职能，还担负着间接管理市场经济的职能，即政府通过经济、法律、法规、政策等手段影响和作用于微观经济主体的投入产出及其价格，从而实现对经济的间接调控。依据公共财政理论，财税政策由政策目标、实施手段和传导机制三部分构成。其中，政策目标是政策的核心内容，是政策所要达到的目的，具有明确的发展方向和指导作用；实施手段是为实现既定的政策目标所选择的组织方式和操作方法，作为政府发挥公共管理职能、调控社会经济发展的主要工具之一的财税政策，最主要的两大实施手段就是公共财政支出与税收优惠；传导机制是政府通过诸多财政政策工具借助于中介媒体（收入分配、货币供应、价格）的传导，最终作用于产业经济而实现财税政策目标。因此，财税政策促进文化产业的发展，可以通过政策目标的科学、合理制定，灵活运用各种财政和税收调控手段加以有效实施。

（二）文化产业发展的财税政策调控途径

首先，政府财税调控政策介入文化产业不应缺位、越位，而应支持到位，实施程序化扶持政策措施。从文化产品的经济属性看,财税政策扶持文化产业的方式和途径应当依据文化产品的公共性差异而灵活多样,需要财税政策作为的一定不可缺位,可由市场自身解决的财税政策尽量不要越位。笔者认为，基于文化产品公共属性的强弱,实施差异化的财税调控政策思路。

一方面，对于具有公共需求又存在市场失灵的文化产品（包括意识形态文化产品、群众公益文化产品、社团公共文化产品等），可实施政府财政扶持，由党政相关部门管理运营或政府财政资助，由非营利性文化机构管理运营或者国家财政引导,地方或社团资助为主,实行市场化运营的三种财政政策扶持方式。另一方面，对于社会需求并由市场供需调控的私益品（企业组织生产的文化产品、个人生产的文化产品），国家财政可通过直接的产业投融资或间接的财税政策培育来引导文化产品市场,促进文化产品市场的成熟与繁荣，国家财政可通过设立国家文化发展基金等公共财政支出机制,或者为个体文化产品生产者提供必要的财政资金资助,鼓励私人文化产品（服务）的制造者（提供者）纳入国家文化产业建设发展的大系统中。[17]

其次，财税调控政策应当与文化产业经济结构相适应。文化产业在发展过程中，产业经济结构受其自身地域性特征和发展阶段的制约，产业发展的重点互为差异。这就要求政府财税调控政策应与政府扶持文化产业发展的产业经济目标保持一致，因此，政府财税政策的有力扶持与激励在不同区域和不同发展阶段，应当适应文化产业发展结构的变化并及时调整，在实践中不断丰富与完善。

第三，财税调控政策应在文化产业发展的不同阶段侧重扶持。在扶持文化产业发展的不同阶段，财税政策应实施差异化调控方式。（1）在文化产业发展初期，政府应加大对文化产业的公共财政投入和支出。通过采用财政贴息贷款、财政补助、财政融资担保、企业新建之初的期限式税收优惠等财税扶持措施，帮助文化企业解决投融资困难等现实问题，即首先支持文化产业的生存问题。（2）在文化产业发展中期，财税政策应有选择、有重点地支持龙头文化企业、文化产业示范基地（示范园区）以及重大文化产业项目的投资，给予因企业而异的直接税收优惠政策和间接税收优惠政策，鼓励其进一步成长壮大，做大做强。（3）在文化产业发展的成熟期，财税政策须减少甚至退出对文化产业（企业）的投资与重点支持。相反，政府对成熟的文化产业（企业）应与对其他成熟产业（企业）一样，一视同仁地实施征税。

综上所述，国家财税调控政策在扶持文化产业发展的进程中，需要坚持“有理、有据、有度、有效”的原则。既要符合文化产业发展的扶持方向，符合财税政策扶持条件的对象和事实依据；又要实行有限度的必要扶持，不能大包大揽，避免对市场机制的冲击和对文化产业长期发展的不利影响，[18]最终追求财税政策扶持效应的最大化，充分发挥财税政策的杠杆作用，放大财税政策的乘数效应，最终促进我国文化产业的大发展与大繁荣。

[1][2][11][14][15][16]李翔，杨义芹．十六大以来党的文化发展战略述要 [J]．吉首大学学报（社会科学版），2012，33（2）：155-160．

[3][10]谭九生，杨建武．服务型政府理念下提升政府执行力的对策探讨[J]．吉首大学学报（社会科学版），2012，33（4）：153-157．

[4]江蓝生，谢绳武．2001-2002年：中国文化产业发展报告[M]．北京：社会科学出版社，2002：41-42.

[5]吕庆华．文化资源的产业开发[M]．北京：经济日报出版社，2006：53-54．

[6][13]张姗姗，郜雪．应在文化产业领域扩大增值税征收范围[N]．中国税务报，2011-11-16（5）．

[7]陈志楣，冯梅，郭毅．中国文化产业发展的财政支持研究[M]．北京：经济科学出版社，2008：63-65．

[8]方福前．公共选择理论——政治的经济学 [M]．北京：中国人民大学出版社，2000：18-19．

[9]互动百科．公共产品理论 [EB/OL]．[2012-05-05]．http://baike.baidu.com/view/2996847.html．

[12]甘旭峰，一诺．日本文化产业发展经验对我国文化产业振兴规划实施的启示 [J]．当代财经，2010，8（6）：85-91．

[17]魏鹏举．公共财政扶持文化产业的合理性及政策选择 [J]．中国行政管理，2009（5）：45-47．

[18]钱建宁，李宗林，程华，等．对文化产业财政扶持政策的几点思考 [J]．中国财政，2008（23）：48-49.