扬州城乡一体化过程中的农村土地产权流转制度创新研究——基于高邮市农村土地流转情况的调研分析

孙凤娟

（中共扬州市委党校，江苏 扬州 225000）

农村土地承包经营权流转是发展现代农业的基础，是农村经济发展的客观必然结果.《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》再次聚焦“三农”问题，文件明确提出，新增加的农业补贴要向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜.不过，中央鼓励在它们发展的同时，还有一个前提条件要记住，那就是稳定农村土地承包关系，尊重和保障农户承包土地的权利，土地流转不能搞强迫命令，要尊重农民的意愿.我国历来坚持土地流转要按依法自愿有偿的原则.全国土地流转规模，到去年占土地承包合同面积的20%，近2.6亿亩，大多数是农民自愿的.但现在一些地方确实出现了强制流转的问题.有些地方为了追求规模效益，不加限制地引进工商企业大面积、长时间租赁农户承包耕地（林地、草原），出现了损害农民土地权益、粮地非粮化等现象，改变了农户的经营主体地位.从长远来看，这不仅会影响粮食生产的稳定发展，也会影响农村基本经营制度的稳定，给农村的经济社会结构带来难以预料的影响.因此如何规范和加快农村土地流转，促进土地适度规模经营，实现农业增效、农民增收，确保农民的土地承包权益在流转中不受侵害，是推进扬州市城乡一体化发展过程中迫切需要解决的重要课题.

1 农村土地流转制度的相关理论

土地是人类最熟悉的事物，当人类祖先四脚着地后尤其如此.但我们对土地还很陌生，因为人们其实还远没有完全知晓土地对人类的恩惠，也没有理解穷尽土地的性质.就在当下，一方面是用低价从农民手里夺得大片土地，另一方面又是楼价高企；一方面是有人因强拆而自焚，另一方面又是巨额的土地财政.这从一个侧面说明，现有的土地制度存在问题，而问题是来自我们对土地制度还缺乏深入和透彻的理解.这正是我们要继续研究土地制度的原因.土地问题，历来是中国经济与社会发展所聚焦的最为敏感问题.当前我国农村土地承包经营权流转是在家庭承包责任制基础上的又一次制度创新，而这种制度创新必然会涉及土地产权制度的创新.土地产权是指以土地所有权为核心的一组权力，因而总是表现为一种产权结构，反映客观存在的土地经济关系，属于经济基础范畴.产权不是指人与物之间的关系，而是指“由物的存在以及由于他们的使用所引起的人们之间相互认可的行为关系”.产权是附着在或内含于一种资产或物品实体中的一组权力，其核心是所有权.所以马克思认为，土地产权是由终极所有权及所有权衍生出来的占有权、使用权、处分权、转让权、抵押权等权能组成.而地租的本质则是土地产权人凭借土地权利分享的一份生产成果，地租是对当年利润的扣除.从质的方面看，地租收益与土地的利用方式无关，是一种普遍的经济现象，只要存在不同的利益集团或个体，只要发生产权流通，就存在地租.从量的方面看，地租的量却与土地利用方式直接相关，并直接影响土地用途的置换，从而影响社会经济发展.

马克思所研究的地租理论，虽然年代久远，并由于历史局限性还存在一些失误和不足，但这些理论对研究和分析当前进行的土地使用制度改革，对于建立土地流转制度，合理调节与用地有关的各方面的经济利益，仍具有重要的启示和指导作用.尤其是在城乡统筹发展的过程中，我们更应该以马克思地租理论为指导去打破城乡二元结构，促进城乡土地市场一体化的形成.

正是在统筹城乡发展的新视域下，全国一些地区开始根据自己的实际情况，因地制宜开展土地流转的新探索.例如江苏省制定了片区土地流转指导价，苏南是600元每亩，苏中是650元，苏北是550元.江苏省建立了土地规模流转补贴制度，2009年财政拿出5000万元，2010年7000万元，2011年就增加到1亿元.此外，重庆、四川成都、湖北武汉等地流转进展也较为迅速，分别根据当地情况制定了相应的促进土地流转的政策.本文将以对江苏省高邮市土地流转情况的调查作依据对扬州市土地流转制度进行比较系统、深入的探析.

2 高邮市农村土地流转的基本情况及其基本特点

2.1 高邮市土地流转的基本情况

高邮市为水乡平原.富饶的高邮湖为江苏第三大湖，依傍着宽阔的京杭大运河，众多湖滩分布东西，数百条河流交错有致，为扬州市水面最多的县份.自推行家庭联产承包经营责任制以来，特别是1998年农村土地二轮承包以后，高邮市委、市政府在稳定家庭联产承包经营责任制的基础上，积极推进农村土地流转，大力发展高效规模农业.自1996年市委、市政府出台了《关于积极推进农村土地承包经营流转的实施意见》后，连续出台了一系列关于农村土地承包经营权流转的政策，2009年市委、市政府为了进一步推进土地流转，整合资源，出台了《市委办公室市政府办公室关于推进农村土地承包经营权的工作意见》，市、镇两级组建农村土地流转市场.到目前为止，全市已累计流转土地面积近55万亩，其中，农户家庭承包中的土地流转面积近45万亩，占农户承包面积的52%.其中组建农村土地股份合作社335家，入股土地面积28万亩，入股农户数6万户，工商登记226家.今年又新增土地股份合作社27家，入股土地面积2.5万亩，入股农户4350户，均进行了工商登记.全市新增现代高效农业面积10.1万亩，累计达83万亩.

2.2 高邮市农村土地流转呈现的新特点

2.2.1 农民自发无序流转向政府引导有序流转转变

党的十一届三中全会以后，高邮市普遍推行了家庭联产承包责任制，在当时的形势下，把土地分给各家各户承包经营，既赋予农民最基本的生产资料，也赋予农民最基本的生活保障，同时也是农民完成各种税费负担和粮食订购任务的法定义务.因此在土地承包上基本是按人、按劳平均分配的.随着农村经济的发展和生产力的提高，部分农民开始从经营一产转向发展二产、三产，这部分人把土地看成是一种包袱，从而出现了零星的、分散的抛荒、半抛荒以及邻里、亲戚之间代收代种的初始流转.90年代中期，抛荒、半抛荒现象逐步凸显，引起了各级政府的高度重视，为此农村出现了土地承包经营制度的探索和改革，部分地方政府开始注重引导农民进行土地流转.如高邮司徒镇对农民抛荒的土地进行了集中流转，发包给苏南人养殖珍珠，尽管未取得较好的收益，但是开启了高邮市以政府名义引导农村土地流转的先例.到目前司徒镇已流转土地面积近3万亩，农民收入得到了大幅度的提高.

2.2.2 流转程序不规范行为得到了改变

从总体上看，高邮市土地流转经历了三个阶段，即无序、有序、规范.起初农民流转土地绝大部分都是口头委托或自动放弃，而流转出来的土地大部分仍然处在抛荒和半抛荒的状态，甚至连集体的税费也难以落实.不少乡镇政府对农民自发流转出来的土地，采取由集体经济组织委托其他农户承包经营，流转收益较低.自2007年高邮市委、市政府出台《积极推进农村土地股份合作规范土地承包经营权流转的工作意见》后，各乡镇先后组建了土地流转服务中心，建立了土地流转市场，并在农经站建立了土地流转二级域名网站，增挂了电子显示屏，定期对外公布土地流转储备信息和土地需求信息.市农工办也建立了土地流转网站，该网站除发布储备和需求信息外，还公布土地流转规范程序，土地流转合同规范文本，宣传国家有关农村土地承包及流转方面的法律法规和政策，介绍市内农村土地流转好做法和外地的先进经验.自2008年以来，省农委对农村土地流转实行奖补，凡是单宗流转土地在1000亩以上，或组建农村土地股份合作社300亩以上，省给予流出户每亩100元的奖励.到2011年高邮市共得到省流转奖励资金377万元，这些资金均打入农户一折通账户中.政策的落实，服务水平的提升，加快了高邮市农村土地流转步伐，近几年来，每年新增土地流转面积均在10万亩以上.

2.2.3 土地流转机制得到了创新

高邮市起始进行的土地流转大部分都是采取转包、转让、出租的形式，这种形式也是国家政府和法律所允许的土地流转形式，但是这种形式有其明显的弱点，土地的转包和转让只局限于农户之间，流转的面积较小，不能形成规模，不利于发展高效规模农业，流转的期限不明确，流转的收益不能随市场行情的变化而调整，同时流转的手续也不规范.农村税费改革以后，原来抛荒、撂田的农户又纷纷回来要求承包土地，出现了土地流转的回流现象，导致农村土地承包流转的纠纷上升.土地的租赁，虽然形成一定的规模，但是也存在明显不足之处，一是为了流转土地成框成片，对少部分不愿流转土地的人带有强制性的行为，违背了法律“土地流转的主体是农户”的规定，二是流转土地的收益大部分是经营者所得，农民只能获取固定的租金，不能随市场行情的变化而变化，容易引发毁约的行为.针对这些弊端，高邮市从2004年开始，在学习外地先进经验的基础上，积极探索土地股份合作.土地股份合作既保留了农民土地家庭承包责任制的内核，又积聚了土地发展高效规模农业，同时也优化了土地资源配置，极大地提高了土地产出率，农民入股土地的分红也能够随着市场行情的变化而增加，从而有力地推进了高邮市土地流转.

3 高邮市土地流转状况分析

3.1 高邮市土地流转取得的成效

3.1.1 推进了高效规模农业，促进了农业增收、农民增收

全市有340家土地股份合作社和55万多亩的流转土地都是用于发展高效规模农业.如周巷三源土地股份合作社将各组过去低价发包的3700多亩荡滩按照资源不平调的原则，根据不同的地理位置、土质的好坏和过去各地块发包收益确定标准亩，按标准亩一亩一股，折股量化到所属资源的集体经济组织及其内部全体成员，村集体经济组织以过去已形成的基础设施投入每1万元为1股，成立三源土地股份合作社，共量化股份3978股，其中集体股342股，占8.6%，个人股3636股，占91.4%.发展精养鱼池700多亩，特水养殖900多亩，种植荷藕1300多亩，杂交制种800多亩.通过发展高效规模农业，农民每亩土地分红从过去平均发包收益的160元上升到620元，村集体经济组织每年可得分红收入12万元.

3.1.2 解放了农村生产力，加快了农村劳动力的转移

高邮市目前人均土地不足1.5亩，少的地方人均不足半亩地，靠农业增加农民收入潜力是有限的.高邮市通过推进土地流转，建立土地股份合作社，让农民不减少土地收益的同时，把他们从土地的束缚中解脱出来，进一步加快农村劳动力转移，提高农民非农产业就业水平和就业层次，增加农民工资性收入，目前高邮市劳动力转移到非农产业的占所有的农民的80%以上.由于推进了土地的股份合作，这些劳动力都能安心地在本地或外地打工，有的目前已经做上了“小老板”.同时，土地股份合作社还吸纳了大批辅助劳动力就地就业，一般一个辅助劳动力一年可得收入8000元左右.

3.1.3 实现了农村承包土地有序流转，创新了农村土地经营制度

建立土地股份合作制，核心是建立利益共享、风险共担、双则双赢的利益分配和自我调节机制，可以有效地解决种田效益低撂田抛荒、种田效益高争田要地，流转收益低承包者不乐意，流转收益高经营者难承受的问题，有效地实现了明确所有权，稳定承包权，搞活经营权，保障收益权的目的.

3.2 高邮市土地流转中存在的问题

3.2.1 流转机制不健全，服务手段不到位

农村土地承包管理工作属政府职能，高邮市乡镇农经站工作人员紧缺，很多岗位都是兼职，承担着全乡镇的农村土地承包管理、减轻农民负担、农民合作经济组织指导、农村经济的统计和农村集体资产管理等多项任务，且人员变动频繁，工作经费和服务手段都很缺乏.

另外，农村土地流转的目的在于合理配置土地资源，追求经济效益最大化.一方面，发展特种种养业和设施农业，单位土地的收益相对较高，但投入较大，由于当前农村金融服务缺位，农村土地及地上附着物又不能担保或抵押，致使融资困难；另一方面，目前高邮市土地流转的价格评估机制还不健全，流转价格的形成缺乏科学依据.

3.2.2 流转范围窄，存在短期性

目前高邮市农村土地流转过程中，适度规模经营与个别农户不自愿流转的矛盾十分突出.高邮市农户承包田面积普遍较少，且零星分散，往往成片的土地由几十上百的农户承包，如果经营大户需要流入集中连片的土地，只要其中的部分农户不自愿流出土地，土地连片规模经营就很难形成，从而影响了土地整体耕作效能的提高，也影响了经营大户的经济效益.而且目前全市耕地60%以上流转期限均为5年以下.流转期限偏短，影响了流入者的流入积极性和长期投入.

3.2.3 流转不规范，农户利益缺乏保障

当前农村土地流转一般采用“口头协议”，私下流转的较多，通过组织流转、签订合同的少.即使订有合同，条款也不规范，内容过于简单，对双方权利和义务及违约责任不够明确.流转的程序也不规范，手续不齐全，存在很大的纠纷隐患.而有效的争端解决机制也尚未建立，造成农民权益无法得到有效保障.有些地区在乡村集体组织的流转中忽视承包农户土地流转收益的主体地位,截留、挪用土地流转收益,与民争利,损害了农民的利益.

4 扬州市完善农村土地流转制度的构想

土地流转制度自实行以来有利地促进了扬州农村经济的发展，然而，它在实施运行过程中不可避免地会出现许多不完善之处.因此，需要在土地流转制度的研究中进一步探索，提出土地流转制度完善的构想.

4.1 加快推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作，保障农民土地权益

《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》明确提出用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作.同时支持、鼓励农村土地包括宅基地流转.只要农民持有该证，就可以依法自主、自愿地处置自己的土地并取得收益.这将极大地促进农村内部和城乡之间土地资源的更市场化的配置，土地作为资源要素也加快自由流动.毫无疑问，这将促进农村农业规模化经营的转化，更促进农民集中居住，还可以妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题.

在这些显见的结果之外，我们还看到这样做的另一个影响：土地确权，鼓励流转，首先带来的必将是农村土地的货币化.土地确权有了土地的产权化(虽然不是真正的拥有权)，产权化必然会货币化和市场化，未来土地更会演进到资本化与证券化.这就意味着，未来将有大量的资金进入到农村土地流转市场.这样就可以确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障等.

4.2 构建农业社会化服务新机制，营造良好的土地流转环境

为促进土地规模经营，应完善农业社会化服务体系，鼓励农户通过联合与合作，依托专业合作社、龙头企业等专业服务组织，提高规模化经营水平.健全土地流转管理和服务体系，为农户流转土地提供明晰产权、规范合同等基础支撑和信息发布、政策咨询、价格评估等公共服务.一是要建立健全组织体系.要把土地流转工作纳入县、乡两级重要议事日程，进一步加强领导，确保土地流转工作顺利进行.二是要积极发展土地流转市场，通过网络平台向全社会发布全市土地流转供求信息，使土地流转进入市场，依靠市场调节完善流转机制，推动土地流转的健康运行.三是要认真解决土地纠纷.土地纠纷是农民土地流转后的遗留问题，如果解决不到位，势必影响农民的积极性，从而影响整个土地流转工作，为此，应通过调解和仲裁的途径，切实解决好农村土地的纠纷问题.四是要健全农村社会保障机制.当前，受城乡二元结构的影响，扬州市农村社会保障严重滞后于城镇.在老龄化背景下，在教育、医疗、住房的压力下，农村越来越多的保障压力被寄托在土地上.因此要加强以养老保险为主的农村社会保障体系建设，解决农民的后顾之忧，使农民放心走出来，进而为土地流转创造良好的条件.

4.3 鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，探索新型土地流转模式

土地流转必须以实现粮食为主的农业增产增收、实现农业规模经营和农业现代化为目的.扬州市在稳定家庭联产承包经营体制的基础上，要积极探索土地适度规模经营体制，创新土地流转模式.

一依托合作社、龙头企业、协会等服务组织提供多种形式的社会化服务，使分散农户在部分生产经营环节实现规模经营外，还有在农户自愿前提下通过互换解决土地细碎化问题，实现承包地的连片经营；

二通过农户土地入股，组建土地股份合作组织，开展农业合作生产；

三通过工商企业租赁农户承包地，直接从事土地的规模经营；

四通过在农户间流转承包地，发展专业大户、家庭农场，实现家庭经营规模的扩大.发展家庭农场是提高农业集约化经营水平和生产效率，促进农业转型发展的重要途径.应坚持从实际出发，实事求是，因地制宜，循序渐进的基本原则；应建立在农民自觉自愿、互惠互利的基础之上，充分尊重和保护农民群众的意愿，防止一哄而上、盲目跟风、仓促冒进、大干快上、急于求成等运动式的错误倾向，确保不损害农民的利益.

就目前的家庭农场来看，是以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业收入为家庭主要收入来源的新型农业经营主体.为促进家庭农场的发展，应做好家庭农场的技术服务工作，把握服务对象和服务内容的变化.一方面，规模化、集约化、商品化是家庭农场生产和经营的主要特点；另一方面，与家庭联产承包经营相比，农业生产和经营已成为农民的固定职业，农业生产和经营成为家庭农场收入的主要来源，农民从事农业生产和经营的意愿更加稳定，积极性也更高，因此他们更希望尽快提高自身的专业素质和科技文化水平.

面对家庭农场带来的变化，农业技术推广服务有很多领域需要实践和探讨，通过创新，促使农业技术推广服务工作适应当前形势的发展需要.就目前而言，应努力做好以下两方面的工作.一是提高农业技术的社会化服务能力和水平.目前我国公益性社会化服务机构建设相对于经营性机构来说发展较慢.如基层农技推广领域，“上面千条线，下面几根针”的状况在部分地区依然存在，基层农技员的工资待遇依然不高.通过基层农业公益性服务体系建设，提升乡镇或区域性农业技术推广、动物疫病防控、农产品质量监管等公共服务机构的服务能力；同时，还要通过创新农业社会化服务方式和手段，培养多元化服务主体，扶持农民专业合作社、供销合作社、专业技术协会、涉农企业等社会力量，广泛参与农业产前、产中、产后服务，以满足家庭农场发展的需求.搭建区域性农业技术社会化服务综合平台，积极发展农业信息化服务以及农村远程数字化和可视化、农业灾害预警等技术服务.二是针对家庭农场特点，采取积极措施有计划地对农民进行培训，提高他们的专业素质和科技文化水平，特别是要提高农民的品牌意识、农产品精品意识、市场意识、带动意识，使他们成为能生产、懂业务、会经营、有技术的职业农民.

4.4 创新推进“五权转换”，消除农民变市民的障碍，加快城乡转移步伐

创新推进农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、房屋所有权和林木资产所有权“五权”转换和让渡改革.建立健全转换机制和让渡平台，引导和鼓励进城农民自愿、有偿、有序退出“五权”，转移到城镇落户居住，积极参加城镇养老、医疗、就业等社会保障.以村庄整治、农居优化、土地整理为切入，积极开展以土地承包经营权置换城镇社会保险、以农村宅基地和农民住房置换城镇产权住房、以集体资产所有权置换股份合作社股权.

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