现代大学制度视野下我国高校行政化弊端探析

段 伟

（徐州医学院 对外合作与交流处，江苏 徐州 221004）

长期以来，社会始终对高等学校的性质提出质疑.因为作为一个学术组织，我国的高校并非完全独立，而是以政府附属机构的形式运行着.中国是世界上受封建专制与中央集权制制度掌控最久、官僚体制最精巧、政治文化最发达、行政集权和官本位最根深蒂固的大国.本应是知识传播体、思想共同体、学术探究体的高等学府，却深受政府的干预，不按照教育和学术的发展规律办事，运行模式越来越像政府机构，采用行政手段和思维模式解决高校教育、学术问题，不仅具有官场的结构模式，更有官场的文化气息与行事方式.行政权力不断侵蚀、挤压学术权力，教授、教师们的学术水平、创新意识、科研质量日趋下降，学术精神逐渐沦丧，教书育人的积极性受挫，更严重者滋生腐败现象.高校的行政化现象已成为制约我国高等教育发展的最大阻力.国务院2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称“纲要”）提出“建设现代学校制度”之后，学术界对完善中国特色现代大学制度的问题展开热烈的研讨.本文拟从现代大学制度的视角就我国高校行政化弊端进行分析，以期对高校“去行政化”、建设现代大学制度有所裨益.

1 官本位弱化学术思想

自古以来，求学与做官一直相辅相成.《论语·子张》中子夏曰：“学而优则仕”，便道出学者与政治息息相关.官本位的思想在我国根深蒂固，始终侵蚀着大学学术自由和发展，近年来更是越演愈烈.1992年，中央指定14所高校的党委书记、校长职务列为中央管理，按副部长级配备.2000年新增加7所，2003年12月又增10所，至今共有31所高校的书记校长享受“副部长级”待遇①.目前我国高校共有副部级干部近百人，正厅级干部过千人.政府按照行政级别将公立高校分为副部级高校、正厅级高校、副厅级高校和正处级高校.

高校内部的部门设置也效仿党政机关，校级领导的任用由上级主管部门选拔或由中央部门直接任命，高校领导的选拔、考核及评价全都掌握在政府手中.其结果导致高校领导唯上是从，不得不按照政府的指令和文件办事，造成“千校一面”的状况.教育行政部门直接干涉学校内部事务致使高校缺乏办学自主权，沦落为政府行使政治权利、实现政治目的的载体，高校与社会其他要素间严重缺乏沟通与交流.大学不按照大学的逻辑运行，必然加剧大学行政化、官场化、衙门化.行政级别的提升带来工资福利待遇的增长，物质的诱惑更加助长官本位思想.很多优秀的教师、学者迷恋仕途而丧失了学术追求.试想原本有学术潜力的教授、副教授们不再潜心做学术、搞科研、攻教学，而是一门心思地想要当院长、做书记，整天忙着拉关系，搞外交，高校如何进步，学术怎能提高.“书中自有颜如玉，书中自有黄金屋”，知识、真理已经蜕变成敲门砖，一旦敲开仕途的大门，便被弃之如敝屣.

2 行政权力治理结构偏离高校学术权力本位

我国相关的教育法律和法规中，许多内容都具有很明显的政治色彩,教育立法更是偏向政府对高校的有效管理,而不是对高校的保护以及对政府权力的限制与规范,使得现行的立法在设定政府与高校的权利与义务时,政府权力的开放性与义务的模糊性、高校权利的限定性与义务的不确定性更加鲜明.但现实中由于法律政策的保护和高校行政的泛化导致校内政治、行政权利高度集中，行政职能部门大权独揽，校纪检、审计等部门对党委、行政难以实施有效的监督，本应起到参政和监督作用的教职工代表大会和学术委员会权力不断被弱化，处于被动甚至被掌控的境地.

3 行政科层化导致学术边缘化

行政科层化是我国高校普遍采用的管理体制，又称官僚制，由德国社会学家马克斯·韦伯在《经济与社会》中提出.他认为科层制并非一种政府类型，而是由训练有素的专业人员依照既定规则持续运作的一种行政（管理）体制，具有高度的强制性与等级性.我国教育主管部门为贯彻思想、落实目标、保证高校遵循既定的教育方针政策，对高校采取政府行政管理的模式，权力运行自上而下，特别突出行政权力的首要位置，弱化学术权力本位的现代大学治理结构.一所高校往往设有近十名甚至更多校级领导，几十个处级行政部门，部门又分数间科室，科层化管理模式已经被高度精巧化、细致化.自事业单位实行“定岗定编”人事制度改革以来，高校从书记、校长至科员、办事员之间的等级差竟有13级之多，每级之间均有清晰的界定.每道命令从上至下进行传输，经过各级行政工作人员的层层加工与整理，期间造成的信息过滤、时间延迟必然带来工作效率的降低与工作效果的衰弱.

大学是追求真理，崇尚自由的学术圣地，具有自由平等、学术至上等特点的学术委员会理应成为高校学术权力之主导力量.但现实高校中的学术委员会却受行政权力领导，逐现科层化、行政化的趋势.然则，如今的学术委员会并非同行自发性学术群体，而是在高校行政权力掌权下组建，具有明显的制度性、正规性.在高校行政化管理的驱使下，学术组织遵循自上而下的原则，效仿行政机构的运作方式，致使学术地位不断下降.普通教师、教授失去话语权，无法获得大学资源的合理分配，更不能影响资源分配的审核与评议，于是费尽心思竞聘行政部门领导干部，为自身争夺话语权和有利资源.本应承担对被评对象的实际学术水平尽可能准确地做出学术判断的类如学术委员会、职称评审委员会的高校教师参议机构逐渐被行政化，仅象征性的存在，实则牢牢地被行政权力控制着，学术事务由不懂学术发展规律的外行管理，学术组织不再是一片追求真理的净土，泛化为行政组织，沦落成争权夺利的工具，这对新生学术力量的成长、整体学术水平的提升非常不利，学术被严重边缘化.

4 管理集权化带来学术腐败

近年来，我国高校学术腐败问题日趋严重，大学人对高校内的官场化、行政化不以为怪、反以为常，频繁追求学术以外的目的及行政化的蔓延正在不断滋生并日益恶化学术腐败，真正对学术感兴趣、踏实求真者凤毛麟角，甚至遭受排挤和压制.究其原因，无怪乎行政权力的介入和集权化管理.

著名政治思想家阿克顿说过：“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败.”高校中，行政管理集权化主要表现为资源的高度集中.我国的法律政策处处体现着政府可以对高校行使政治权利的依据，教育行政部门掌管着高校内几乎所有的教育资源配置权，校长任免、经费调拨、学位授予、项目审批、专业课程设置、招生名额、新增教师名额审批等，高校没有实质性的办学自主权.校长的任免是典型的行政化管理，更是加固了政府与高校的关联，被提拔的校长必然要对上负责，而下面的教师和学生则要退居其次.且行政级别直接与个人待遇、工资福利挂钩，普通教师、教授不易申请的科研项目，也会更加容易随之而来，职称、荣誉、经费更是不在话下.但由于组织机构设置的缘故，校长并不能完全掌控高校所有的决策权，与之配套的领导班子在各自分管的领域里，拥有几乎不可动摇的权力.

再者，高校的招生工作、人才引进、职称评审、基建工作、后勤管理等都由行政权力掌管，更是滋生腐败的天堂.学校的招生工作虽然没有招生自主权，但行政领导在1比1.2投档、加分政策、特长生招生、2%机动指标等方面仍拥有一定的权利，这也被社会广传为招生工作的“潜规则”运作空间.由于行政权力的干预，社会一直强烈怀疑高校能否公正公平地进行自主招生工作.在人才引进与职称评聘中，行政力量的过分干涉也曾引发过聘用、晋升无法按照学术标准实施，部分有真才实学的人才被行政力量通过貌似合法的程序排斥在外，而与领导关系亲密的人却往往得势.在学校的教育教学和学术研究过程中，行政力量拥有资源配置权，权力寻租问题普遍存在，课题申请、论文发表、专利申报，甚至学术道德、学术诚信的问题频繁发生，高校科研经费的管理也存在重的漏洞.学校资金运作与财务管理中，由于缺乏透明的财务体系，行政领导行使财权缺乏监督，导致大学的财务问题也十分突出.

作者认为，高校行政化改革并非取消行政管理部门，古往今来，中外任何高等学府的运转均需要行政管理部门的支持与配合，其职能应当为教师与学生服务，而非其他.“去行政化”的目的是削弱官本位思想、去除管理集权化、取消行政级别和行政化管理模式，完善治理结构、提高学术权力地位，构建具有我国特色的现代大学制度.

注 释：

①我国现有的31所副部级高校名单[EB/OL].http://edu.qq.com/a/20060928/000164.htm，2006-9-28.

〔1〕王义遒.建设世界一流大学究竟靠什么[J].高等教育研究,2011(1).

〔2〕夏民,耿华昌.大学自治中的行政权力与学术权力[J].黑龙江高教研究,2007(10).

〔3〕文明.我国大学行政化的深层背景与根源探析[J].国家教育行政学院学报,2010(4).

〔4〕别敦荣,唐世纲.我国大学行政化的困境与出路[J].清华大学教育研究,2011(2).

〔5〕彭道林.大学行政化的外在表现及危害[J].高等教育研究,2010(10).

〔6〕祈占勇.高等学校学术权力本位治理结构的现实困境与逻辑路向[J].高等教育研究,2011(2).

〔7〕长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2010 -07/29/content_1667143.htm,2010-7.29.