我国旅游行业协会发展现状与改革对策

龙 飞

（中国旅游协会 业务部，北京 100740）

1 我国旅游行业协会发展概况

1.1 我国行业协会的性质及发展历程

我国行业协会是伴随改革开放以后发展起来的，尤其是与政府机构改革紧密相关.经过多年发展，全国性行业协会主要分为以下三种类型：从政府机构改革演化而来的行业协会（如中国钢铁工业协会）、隶属于政府各部门的行业协会（如中国旅游协会）和由行业中主导企业组建的行业协会（如中国烹饪协会）.近年来，由于市场经济发育和体制变革，行业协会在一定空间内获得了一些实质性发展，规模逐渐增大、实力逐渐增强、影响力逐渐广泛，发挥了很多其他社会组织无法替代的作用.据民政部统计，截至2010年底，全国共有社会组织44.6万个，全国行业协会（商会）有七万余个，占社会团体总数的30%，占各类社团数量之首.

1.2 我国旅游行业协会发展情况

旅游行业协会主要由旅游企事业单位组成，行业协会的存在不仅弥补了旅游企业过于微观的不足，又弥补了旅游行政管理部门过于宏观的缺陷，具有更灵活、更具体、更直接、更有效的管理服务的特点.

1.2.1 国家级旅游行业协会的发展概况

1986年1月30日，中国的第一个旅游全行业组织——中国旅游协会经国务院批准正式宣布成立.从1986至今，经过26年的发展，国家级旅游行业协会的建设和发展取得了一定成果.国家级协会会员5600余家，会员涵盖了国内大型旅游企业集团、旅行社、星级饭店、世界自然文化遗产、著名旅游景区和旅游院校等，基本覆盖了旅游业“食、住、行、游、购、娱”六大要素的主要企事业单位，它们的资产规模和市场份额总和在中国旅游业的发展中占有重要的地位，成为促进中国旅游业发展的中坚力量.各协会日常所需经费60%来自会费收入，40%来自政府补贴.开展活动的费用支出，一部分从经费支出，一部分由参加活动的会员单位交纳，一部分由活动相关单位赞助实现.

1.2.2 地方旅游行业协会的发展概况

目前全国旅游行业协会拥有约26000余家会员，全国各类旅游企业约44000余家，会员行业覆盖率达60%左右.全国31个省、市、自治区旅游局及新疆生产建设兵团，已全部成立了旅游协会.各省份所管辖地级市80%左右已成立旅游协会，部分区县也拥有自己的旅游协会.各省级旅游协会机构框架上基本分为两种类型：第一种是与中国旅游协会类似，除省级旅游协会为独立法人协会，还设立了若干独立法人的专业协会.如广东、广西、浙江、山东、陕西、新疆、西藏、海南属于这种情况；第二种是:只有省级旅游协会为独立法人，其它为专业分会.如北京、上海、天津、山西、河南、湖北、青海、宁夏、河北、内蒙古、吉林、黑龙江、四川、辽宁、云南、安徽、福建、甘肃、重庆等省市是这样的模式.在专业协会的设置上，各地大都设置了旅行社、饭店和景区协会，体现了对主业发展的重视.有的还设有旅游商品、温泉、旅游教育、餐饮、旅游车船、导游、自驾车等协会或分会.在推进协会改革方面，很多协会都已经做出了大胆而有益的尝试，积极探索适合旅游协会的发展之路.

2 我国旅游行业协会发展中的突出问题

2.1 行业协会发展不平衡

首先，由于各地经济基础不同、旅游业发展情况不同、政府强势程度不同，各地旅游协会改革发展呈现出不均衡的局面.在东部沿海经济发达地区以及西部旅游业发达地区，行业协会在行业管理、服务会员方面作用突出，协会开展了一系列富有成效的工作，行业认同度很高.有的地区行业协会改革也比较超前，部分地区旅游行业协会已经彻底与政府脱钩，如北京旅游行业协会、上海市旅游行业协会、浙江省旅游饭店协会、浙江省旅行社协会等.有的行业协会只剩下一块牌子，没有资金和工作人员.有的地方旅游行业协会还处于政会不分的状态，协会换届工作由于种种原因停滞，工作更加不能正常开展.

其次，不同产业要素的旅游行业协会发展也不均衡.比如饭店协会、旅行社协会、景区协会由于成立时间较早、与旅游主管部门关系密切，所以发展较好、行业影响力和话语权较大.而车船、旅游商品等新兴产业要素的协会由于基础薄弱、会员特殊等原因，发展相对滞后.因此出现同一地区中不同类型协会发展不均衡的现象.

2.2 缺少良好的发展环境

目前旅游行业协会发展缺乏良好的外部发展环境，主要体现在自上而下的发展导致政会不分、政府职能转变缓慢.一方面政府几乎替代了旅游协会的职能，使得社团组织的工作影响力难以突显出来；另一方面，旅游协会大部分功能还是在承接政府委托的工作，在人事任免、重大决策和日常管理上受到政府机构的行政干预.同时，由于社会普遍意识中对政府公信力认可，而对行业协会缺乏信任，使得协会工作开展存在一定困难.

2.3 会员覆盖面窄，难以代表整个行业

除个别协会外，去除部分旅游企业重复加入各级旅游行业协会情况，旅游行业协会的会员整体数量占行业企业数量不到40%，很难代表整个行业的全部利益，很难形成行业自律、共同制定“行规行约”、全行业联动的局面.比如全国共用旅行社2万余家，中国旅行社协会会员数量才1200余家；全国星级饭店约一万六千家，中国旅游饭店业协会的会员数量才2600余家，协会会员远远没有覆盖整个行业.

2.4 行业协会关系并未理顺

此处所提的旅游行业协会关系包括行业协会与政府之间的关系、国家级协会与省级协会的关系、省级协会与市（区）级协会的关系、协会内部一级法人协会与分会的关系、旅游局主管的行业协会与其他类旅游行业协会的关系、协会与会员的关系.由于涉及到不同层级、不同地域、不同产业要素，旅游行业协会体系不够完善和顺畅.目前旅游行业协会多采用区域与产业要素结构的构建模式，设置与分布没有明确的标准.

2.5 内部缺乏激励机制，发展动力不足

各级各类行业协会普遍存在缺人、缺钱的问题.协会所需费用的来源过于单一，绝大部分都只能依靠会费.目前协会自立能力较差，没有稳定的造血机制，严重阻碍了其开展工作和发展.由于缺乏激励机制，协会工作人员主要以兼职或退休干部为主，大量专业的优秀人才难以留住长期工作，工作人员的责任意识和能力培养有待强化，协会发展后劲不足.

3 我国旅游行业协会的改革与发展

3.1 加强行业自律、自治

为了推动协会尽快形成有效的自律性管理，政府应出台一些引导和鼓励协会加强自律的政策和办法，如：支持和鼓励企业、事业单位参加协会，建立和完善行业自律性管理机制；逐步将行业准入审查和违规处罚建议权放到协会；政府在转变职能时，优先考虑将有助于强化自律管理的职能交给协会.

3.2 形成全国旅游行业协会系统

全国理顺行业协会发展中存在的各种关系，建立管理科学、沟通顺畅、协同合作的全国旅游行业系统.协会内部管理中大协会对各专业协会进行管理，类似于联合会性质，避免协会内部抢夺资源.建立全国旅游行业协会体系，建立相应的联络和管理机制.

3.3 政府应加大扶植力度

面对旅游业快速发展的形势，政府对行业协会的管理，应逐步转向间接的宏观管理.政府要支持、创造协会工作的良好环境，在实践中，政府要让渡一部分行政空间.把政府可以不管、不宜管的事务和不适宜行使的职能转移到协会来.同时，要给协会充分的自主管理权.在协会改革过渡时期，从资金、人员、职能上，政府进一步加大对协会的扶植和支持.

3.4 增加自身造血机制

要有充分的经费保障是解决协会与政府脱钩后生存问题的关键.充分发挥会员、理事、会长单位的作用.通过承接政府委托的职能和项目，争取财政资金的支持；通过积极深入开展社会服务，如认证、培训、考试等获取服务的基本收入；通过募集社会资金，获取社会捐赠；通过提高对会员的吸引力，获取会费收入；通过创办经济实体、承接展会博览会等项目，实现市场化运营.部分项目可以采用市场化运作方式，公开招标、服务外包.总之，要通过有效途径，增加协会自身造血机制，更好地为行业和企业服务.

3.5 加强人才队伍建设

为协会配备与其任务相适应的人才，是加强协会建设，发挥协会作用的根本措施之一.通过向社会招聘、返聘旅游行政管理机关有经验的退休人员、借用会员单位人员、吸收社会志愿者等多种用人方式，要吸引一批年富力强的高素质人才.同时，优化人才结构，形成年龄结构、知识结构和专业结构的合理比例.协会要建立真正有活力的人才管理体制，使之形成一池活水.

协会改革是一项复杂的系统工程，需要在政府的领导下和理论的指导下进行.同时，协会要在改革和发展中复归行会的本质，关键是自身要有所作为，要切实发挥好协会的桥梁和纽带作用，在企业、行业和政府中确立自己的地位.在发展中不断完善，不断壮大，不断提高，最终达到独立发挥行业自律、产业引领作用，并具有广泛社会影响力，独立运作的中介组织.

〔1〕国家民政部.2010年社会服务发展统计报告[Z].2011.

〔2〕陈秀梅.入世后中国行业协会发展之研究[J].市场周刊(理论研究)，2011（7）：19-20.

〔3〕黄琅.中国旅游行业协会研究[D].四川大学，2006.1-57.

〔4〕孙燕.我国行业协会的现状和发展出路[J].江苏省社会主义学院学报，2007（2）：61-64.

〔5〕国务院办公厅.国务院关于加快发展旅游业的意见[Z].2009.