农地使用权流转对我国耕地保护的影响及对策

胡心舟

(四川大学，四川 成都 610064)

一、提高农地使用权流转效率是耕地保护的必然要求

(一)耕地现状及耕地保护制度的问题

我国耕地资源的总特点是“一多三少”，即耕地总量多，人均耕地少，高质量耕地少，可开发后备资源少，而且我国各区域间耕地人均占有量极不均衡［1］。一方面我国耕地资源质量整体较差，表现在水土资源配置不佳、水土流失和环境污染严重以及大面积农田比重偏低;另一方面我国耕地资源数量减少过快，农地非农化速度加快，耕地闲置抛荒现象频繁发生，国民节约集约用地观念淡薄、用地粗放，据统计，“十一五”期间全国耕地面积净减少616万hm2，中央政府更是提出要坚守耕地面积1.2亿hm2(18亿亩)的“红线”。

但国家对耕地保护制定的极其严格的制度却显现出越来越多的问题。一是耕地概念界定不清，现有定义是从用途、范围和类型来定义的，缺乏三维空间上以及时间上的考虑;二是重量不重质，“占优补劣”现象严重;三是行政保护手段生硬，缺乏相应的法律保障和经济调节;四是利益主体之间目标冲突，中央政府出于社会利益有动机保护耕地，而地方政府以及村集体分别由于经济增长指标等绩效考核指标压力和农业税取消的影响缺乏保护耕地的动力，农户则既在种植业收益下降的现状中缺乏种粮积极性，又在对长远发展的思考后希望保护耕地［2］。而这些问题的解决需要农地所有权的流转发挥作用。

(二)提高农地使用权流转效率是耕地等资源优化配置的迫切需要

首先，促进农地使用权流转可以利用其具有的边际产出拉平效应和交易收益效应，满足农村生产要素的合理流动和优化配置的要求［3］。市场机制的不完全畅通很大程度上使得耕地、技术等资源得不到充分的利用和协调，造成了耕地的浪费和耕地生产效率的低下，农地使用权流转将是一种完善农业生产要素市场、加速农地(包括耕地)市场化配置的良好手段，以生产率的提高抵消很大一部分耕地数量减少所带来的社会经济损失;第二，建立灵活有效的农地使用权流转机制可以防止耕地经营细碎化，推行耕地适度规模经营，减少土地抛荒和粗放经营;第三，农地使用权流转可以节约大量的交易费用，以市场机制代替大多数高费、低效和盲目的行政性耕地保护手段。与遗留的计划经济思维下的行政性政策和指令来保护耕地相比，耕地及其配套的各生产要素在交易市场中根据其供求关系进行自觉流动和转移更符合客观经济发展规律，更有利于调整耕地保护中各利益主体间的利益诉求，更易达到合理的种植业比较收益，从而更能激发农户的耕种和保护耕地的积极性;第四，可以促进劳动力流动，有助于确立科学的土地利用方式转变机制，加快农村城市化进程和新农村建设的进程。

二、明确当前我国农地使用权流转主体、形式和条件

(一)农地使用权流转的主体是农户

农户应有权自主决定是否将自己承包的经营权进行流转以及如何流转，这是农民拥有长期而有保障的土地使用权的具体体现。现在一些地方基层组织强迫农户流转承包地是错误的，乡村组织可以对农户承包土地的流转进行协调和服务，但不能搞强迫命令，行政干预［4］。

(二)农地使用权流转的主要形式有转包、转让、股份合作制、反租倒包和抵押等

转包。许多农民由于不同原因要放弃一定时期内承包农地的耕作而转包给其它农民耕作，而且不需要发包方同意，因此这种形式非常普遍易行，在当前我国耕地的自发流转中占据很大的比重。

转让。这种方式会让承包方在承包期内失去转出的这部分土地的承包权和经营权，这对没有稳定的非农职业或者稳定的其它收入来源的农户将产生巨大的未来生活风险。目前我国的《农村土地承包法》具有相关的条款对此予以约束。

股份合作制。它的一般建立程序是:将土地折股、设置基本股权结构、产权界定、规定农地使用权收归社区集体经济组织，社员只依据其拥有的股份分红、确定按劳分配与按股分配相结合的分配方式、实行“三会”管理制度。股份合作制在耕地保护方面强化和确认了农户对耕地的承包经营权，利于耕地规模经营，利于社员关心农业生产，但是这种股权具有很强的福利性质因而具有天然的封闭性，同时不利于农村地区城镇化进程的推进。

反租倒包。它虽然有助于发展土地规模经营，但是行政色彩浓厚，容易产生寻租、暗箱操作等黑幕，目前总体上弊大于利，亟待规范。

抵押。耕地是一种生产要素，在市场经济条件下它是一种资产，是有价格的。土地资产通过抵押等方式可以不同程度得到信用融资［5］。

(三)农地使用权流转的前提条件

依据党的“十六大”提出的“依法、自愿、有偿”的土地承包经营权流转原则，将农地使用权流转的前提条件概括为以下三个方面:

一是农村非农产业要达到一定的发展水平，农村劳动力的转移要达到一定的规模。从实践来看，只有二三产业较为发达的地区，农民转移到非农产业能够获得稳定的收入和长久的社会保障时，农户才可能摆脱对农用地尤其是耕地的依恋，实现土地大范围流转。

二是坚持家庭联产承包责任制中的核心部分。家庭联产承包责任制实现了所有权、承包权、经营权三权分离，其中所有权一定要明确其归农村集体所有，承包权一定要确保其关系稳定、承包期限延长，只有这样，农地的经营权才能真正流转起来。

三是农地使用权的流转主要应当在农户间自发、高效地进行。中国拥有众多的人口和相对偏少的耕地，如果大资本强势地介入农地使用权流转市场，这种企业的掠夺式经营会在短期内造成大规模的耕地等农村土地的兼并，排挤出过多的农业人口，从而威胁到失地农民的生计和非农领域的就业环境。

三、促进农地使用权流转从而加强耕地保护的对策

(一)加强对农地使用权流转的法制建设

目前，我国农村地区缺乏农用地流转方面的法律法规，特别是对于是否按规划规定用途使用流转耕地，是否非法占用耕地，所应负的法律责任的规定大多含糊不清，缺乏有效的执行性。应当尽快制定《农地使用权流转法》《耕地使用权流转管理条例》等法律法规，在法律上明确农地流转市场的市场主体和其完善的产权，并制定配套的农地流转监督管理机制及激励机制，这样可以激励农户尽心保护耕地和合理利用耕地，减少耕地资源的抛荒和闲置。

(二)农地使用权市场的建设

分两个层次。一级土地使用权市场是集体土地使用权出让或出租的市场，由于农村土地的所有制形式是劳动群众集体所有制，它的社会职能决定了村民委员会一般会将土地使用权出租或出让的权利限制在本村村民之中以维护农民的利益。但这同时产生了村民委员会对于土地使用权出租出让的垄断行为，致使该市场竞争不完全。因而国家要严格管制村委会出租出让土地使用权的时限及面积等权利。二级土地使用权市场主要涉及土地所有权的转租和转让，接近于完全竞争，所以国家和村委会应当较少进行干预。土地所有权流转过程中的一切指标都应由双方签订自由协议，以市场供求机制来调节量价。此外，为克服政府、村集体和农户间的信息不对称，降低交易成本，防止集体经济组织的“以权谋私”，需要逐步成立一些与土地(使用权)流转有关的中介机构如土地融资公司、土地财产评估公司、农地保险公司等。例如同一大块耕地上有10户农民的10小块耕地，为了更好地实现自己的利益，8户愿意流转，夹在中间的2户不愿意流转就可能导致流转无法进行。因此农户双方、村集体经济组织、农技推广部门、流转中介机构等就可以协商议价互换地块［6］。一旦农村土地使用权流转市场趋于完善，作为农地主要种类之一的耕地的增减将会在符合土地使用权一级市场中国家对用途和数量等严格限制的条件下，在二级市场中主要由市场来决定。这将有利于减轻经济发展对耕地的需求压力，促进土地的集约、节约利用。

(三)农地使用权流转中市场价格的确立

现在我国农村地区的土地价格机制远未形成，土地使用权的商品化任重而道远。从实际出发，农地使用权流转市场中的商品价格(土地使用费)应由国家、集体和农户三方共同博弈决定，至少应包含三大部分:其一是上缴国家的那部分税金;其二是绝对地租和级差地租I;其三是村集体经济组织等管理者的管理费用以及中介机构的服务费用。尤其需要注意的是，耕地作为准公共物品除了给耕地保护主体带来生产性收益外，还有保障粮食安全、保持水土、自然景观等大量非生产性收益，因此在实际的价格制定中要建立一套合理的综合收益评价体系从而科学地确立耕地流转的土地使用费，保障耕地保护主体的收益，提高其保护耕地的积极性。

(四)其他配套改革及服务

首先是土地承包经营权应当长期化，市场机制一定存在令一部分农户的土地投资难以合理收回的情况，明确承包经营权的内容并保证其在更长期限内的稳定有助于克服市场失灵。然后是扩大农地承包经营权的范围，应当还具有土地转包和转让权、入股权、继承权等等。再有是尽快建立完善城乡一体化的社会保障制度，包括农村合作医疗制度、农村养老保险制度、农村最低生活保障制度等。最后要有专门的组织机构指导农民进行耕种等农业生产活动，提高耕作效率，在涉及土地使用权流转，尤其是耕地等的流转的问题上，要让农民在“有法可依”的同时“有法会依”，切实保障耕地流转中流转主体的合理权益。

［1］王宏新.土地政策学［M］.北京:北京师范大学出版社，2009.

［2］任旭峰，侯风云.中国耕地保护制度演进及存在问题研究［J］.2011，(9).

［3］姚洋.中国农地制度:一个分析框架［J］.中国社会科学，2000，(2).

［4］迟福林.把土地使用权真正交给农民［M］.北京:中国经济出版社，2002.

［5］刘艳.农地使用权流转研究［M］.北京:北京师范大学出版社，2010.

［6］李殿安.关于农村基本经营制度和耕地保护制度的思考和建议［J］.农村经营管理，2009，(8).