产权市场可为公共资源交易提供规范的市场化服务

■ 任凤珍 马卫民 王文彬

（河北产权市场，石家庄050051）

（第一作者为石家庄经济学院教授、河北产权市场法律部主任）

在上个世纪80年代，我国已展开公共资源市场化配置的有益探索。随着经济社会的快速发展，公共基础设施投入不断加大，政府采购项目、工程建设项目、国有土地使用权出让和产权交易等公共资源交易项目不断增加，公共资源交易市场建设中出现一些急需解决的新问题。因此，有效整合现有的各类交易市场来创建统一规范的公共资源交易市场，探讨能为公共资源交易提供规范的市场化服务路径成为迫在眉睫的问题。

公共资源是自然生成或自然存在的资源，泛指一切能为人类提供生存、发展、享受的自然物质与自然条件，及其相互作用形成的自然生态环境和人工环境。由于这些自然物质、自然条件、生态环境和人工环境等资源是人类社会经济发展共同所有的基础条件，因而我们一般称之为公共资源。具体而言，公共资源主要包括社会资源、自然资源和行政资源。

在传统的计划经济体制下，我国公共资源的配置主要以行政审批方式为主。审批的实质是限制竞争，以行政权力代替市场机制，以政府选择代替市场选择，其结果是造成公共资源配置效率降低和社会成本增加，而且审批权限的集中还导致了腐败现象的滋生。当前，我国正处于社会主义市场经济建设的初级阶段，公共资源配置市场化成为合理开发利用公共资源的内在要求，即在政府宏观调控下，公共资源配置遵循客观的市场经济规律，采取行之有效的各种市场竞争方式和手段，利用市场机制，实现公共资源效用最大化的过程。

1 产权市场及其发展

产权市场是以服务非上市非公众公司、企业的收购、兼并、重组、破产以及股权、债权融资为主要内容的市场，具有发现价格、发现投资者、优化资源配置和规范产权流转等功能，是我国多层次资本市场不可或缺的组成部分。在我国，产权市场已经过20多年的发展，发展历程可分为四个阶段：

一是从1984年开始的起步阶段。这一阶段产权交易的特点是：以企业兼并的方式进行产权交易，兼并的自发性与政府的行政干预并存，企业兼并主要是为了减少企业亏损面，还没有真正以资源配置为目的。

二是从1988年开始的初步形成阶段。以1988年5月武汉企业产权转让市场宣告成立为标志，全国各地相继成立企业产权转让市场，并制定了相应的交易规则。这一阶段的主要特点是：企业兼并活动由少数城市向全国范围扩展，企业兼并范围由同行业、同地区、同部门向跨行业、跨地区、跨部门方向发展，产权市场由无序走向有序，由无形市场发展成为有形市场。

三是从1992年开始的探索发展阶段。1996年1月，国务院颁布了《企业国有资产产权登记管理办法》，对国有产权登记管理和转让进行了规定，为产权市场提供了法规支持。1996年底全国产权交易机构已达200多家。但是由于相关法律法规不配套，政府加大了对产权市场的行政干预力度。这一阶段的主要特点是：产权市场基本被地方政府掌控，以行政指令完成国有企业产权交易，一些地方产权交易机构在业务开展及创新时出现了极不规范的现象，出现了侵吞国有资产的腐败案件。行政力量的干预打乱了产权市场自身的发展规律，致使产权市场自1998年后陷入低迷期。

四是从2003年开始的规范创新阶段。2003年12月，国务院国资委颁布了《企业国有产权转让管理暂行办法》，明确要求国有产权交易必须进场阳光操作，使产权市场成为国有资产转让的必经通道，随后又陆续出台了一系列有关国有产权转让的法规制度，国有产权监督制度不断完善，产权转让行为明显规范，国有产权交易步入了规范健康发展的轨道。这一时期的最大亮点是产权交易的市场化改革。主要特点是：产权市场打破了单一的行政事业单位模式的限制，为适应市场竞争，产权市场纷纷进行了市场化改革，开始建立起了现代化的企业制度。

从1988年武汉产权交易中心创建开始，我国的产权市场已经过25年的发展。经省级人民政府国资监管部门审批、取得国务院国资委授权资质的机构共66家，形成了涵盖全国各省市自治区的服务体系。

2 产权市场具有“真市场”的特性

2.1 产权市场建立了独立的市场运行主体。“四项制度”出台后，以国务院国资委为代表的国资监管机构没有采取“自建市场”的方式，而是采取设定条件、选择市场、加强监管、协调支持的方式，共选择了66家符合条件的产权交易机构开展企业国有产权交易。产权交易机构这种独立性保证了交易不受任何干扰，保证了产权市场平台“公开、公平、公正”的性质，大大地提高了配置效率。

2.2 产权市场形成了完善的制度规范体系。国务院3号令出台后，国务院国资委先后出台了十几个规范国有产权转让的配套文件，逐步建立起了国有产权进场交易的制度体系。2008年以来，随着京津沪渝四家中央企业产权交易试点机构信息发布联合披露制度、《企业国有产权交易操作规则》等规范文件的出台，产权市场在信息披露、交易程序、交易规则等方面的统一进程大大加快。2008年10月，随着《企业国有资产法》出台，企业国有产权进场交易被以法律形式固定下来，使之有法可依。

2.3 产权市场搭建了公开透明的市场化交易平台。在中纪委“依法合规，市场机制”的要求下，产权市场着眼于实现“发现市场主体、发现价格”的基本功能，始终努力打造“公开”和“竞争”的市场平台。首先，不同于四项制度中的“土地交易、建筑工程招投标和政府采购”三类交易平台的事业单位体制，66家交易机构中有36家采用了公司制体制，采用事业体制的交易平台也大多采取市场化运营的机制，保证了产权市场是一个真正的市场化平台，能够用市场的手段促进“竞争”的产生，促进价格的充分发现。其次，在平台运行层面，京津沪等几家主要的产权交易机构定位于转让方、受让方、中介方之外的第四方服务平台，通过实行会员代理制为各类市场主体提供“公开、公平、公正”的市场环境，保证了交易机构的中立性和公信力。最后，在信息技术利用方面，产权市场大力探索信息技术对现代企业的支撑作用，不仅通过拓展多种信息披露渠道，最大范围地增加了公众的知情权，最大范围地发掘了投资人资源，还创新了多种信息化的交易方式，有效地规避了传统竞价弊端，大大提升了项目竞价效率，通过对交易流程的电子化和留痕化，有效地强化了交易机构的内控体系，防范了管理风险和道德风险。

2.4 产权市场建立了有效的市场监管机制。在企业国有产权“阳光交易”的过程中，产权市场建立了有效的市场监管机制，国资监管机构扮演着外部监管者的重要角色。首先，在促进企业国有产权进场方面，国务院国资委提出了“应进必进、能进则进、进则规范、操作透明”的具体要求；在定期评审方面，按照中纪委的要求，国务院国资委作为牵头机构，会同财政部、发改委、监察部、工商总局、证监会等建立了企业国有产权进场交易的联合检查机制，目前已经对京津沪渝四家中央企业产权交易机构进行了四次评审；其次，在企业国有产权交易动态监测方面，通过建设信息监测系统，实现了“两级国资委”对企业国有产权交易的实时监测；最后，在行业自律方面，2011年初中国企业国有产权交易机构协会的正式成立，大大推动了行业自律的开展。在接受外部监管的同时，产权市场还通过内部组织架构和交易流程程序化的设计建立了有效的内部风险防控机制。

目前，几家主要的交易机构均按照受理、审核、监督“三权分立”的原则，建立起前、中、后场相对独立、互为支撑又相互制衡的业务运行体系，即企业国有产权交易转让项目从进场到最终成交，要经过前、中、后场多个部门把关，有效避免了权力过分集中于某一部门和个人带来的风险。可以说，在过去8年的实践探索中，产权市场最成功之处就在于建立了一个“真市场”，以市场主体的独立性、制度体系的完善性、运行架构的分权制衡设计、信息化系统的统一高效等，实现了市场“发现市场主体、发现价格”这一本质功能。

产权市场的实践经验和成绩也得到了社会各界的广泛认可，得到各级领导的充分肯定。2010年11月，中央政治局常委、中纪委书记贺国强在重庆联合产权交易所等《推进国有产权交易制度创新，确保国有资产阳光交易保值增值》的报告上批示：“重庆、杭州、南平等地推进‘公共资源、公共资产、公共资金’管理和交易改革的做法很好，建立交易平台，实行阳光营运，健全相关制度，力求从源头上防止腐败，请注重总结推广这方面的经验。”2010年8月4日，中央书记处书记、中纪委副书记何勇在北京产权交易所考察时指出：“要从建立健全惩治和预防腐败体系，推动社会主义市场经济体制完善的高度，深刻认识产权市场化改革的意义，增强做好工作的责任心和使命感。”

3 产权市场具备为公共资源交易提供服务的条件

回顾产权市场的创建历程，总结产权市场的发展经验教训，我们认为，产权市场具备为公共资源交易提供服务的条件，主要体现在以下三个方面：

第一，产权市场在建立之初多采用行政事业单位的机构形式，在具体业务活动中处处受到行政权利的干预，导致多年来市场始终举步维艰。直到2003年以后，认识到市场的基本功能就是对资源发挥基础性配置作用，产权市场实现市场化运行、公司化管理，逐步建立起了市场机制，在“公开、公平、公正”交易原则下，保证生产要素的自由流动，产权市场才得以充分发挥基础性配置作用。

公共资源交易市场是市场经济体系的重要组成部分，也必须遵循市场规律。根据市场与政府在市场经济与社会事务中的作用的关系，政府应当对公共资源市场减少行政干预，提高市场经济主体自由度。政府要放下“全能”的包袱，重新定位自我，明确职权的边界，让“市场的归市场，社会的归社会”，尊重市场主体，致力于规则的制订和维护，只做裁判，不做球员。

第二，无论是产权市场的发展，还是公共资源交易市场的建设，都得益于政府职能的转变。公共资源市场的建设是为了更好地利用市场配置资源，最大限度地减少行政干预，而不是将权力更加集中。要避免由分散的行政干预演变成更加集中的行政干预，特别是不能形成权力更大的部门，以至于不能真正实施公共资源市场化配置。因此，政府的作用只是引导交易机构建设。交易机构的组建形式可以是多样化，不一定参照行政序列定为厅级、处级，条件成熟的地方可以按照企业形式组建，这能从根本上避免行政干预。交易机构也要严格按规则和程序办事，不得与行政主管部门有隶属关系和其他利益关系；市场化配置后取得的收入，可以根据交易机构构成进行分配管理。实现监管职能与交易平台机构分立、职能分离、人员分开、财务分账，彻底实现管办分离，降低交易和管理成本。

第三，产权市场发展之所以能够健康、快速发展，主要是得益于产权交易各项法律法规基础上的行业自律管理和政府职能部门发挥监督作用。公共资源市场化配置过程中的违规操作行为不仅不会盘活公共资源，反而会导致公共资源的流失。所以，必须建立“依法监督为主线，以纪检监察监督、审计监督、内部监督、社会综合监督为辅线”的机制，形成一整套自上而下、内外共管、全方位、多层次、合理有效的多元化公共资源交易监督管理体系，做到事前、事中、事后监督到位，促进公共资源交易向法制化轨道迈进。

河北省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于建立统一规范的公共资源交易市场的意见》（冀办字［2012］31号）中明确：“以具有一定规模且设施完备的省产权交易中心和石家庄建筑市场管理中心为基础，整合建立公共资源交易中心”，这项内容符合河北省实际，是一条操作性强，容易实现的捷径。

事实证明，产权市场采取了统一监管、分类指导的监管模式解决多品种、跨区域、标的分散、政策不一的现实问题，公共资源交易市场完全可以利用产权市场现有的设备和系统，采取全封闭监测、全系统合作、全流程监管、全方位制度体系，迅速形成公共资源市场的基础，实现公共资源交易市场的规范发展。