试论城乡义务教育均衡发展中的师资问题

费振新

（常熟理工学院人文学院，江苏 常熟 215500）

试论城乡义务教育均衡发展中的师资问题

费振新

（常熟理工学院人文学院，江苏 常熟 215500）

义务教育均衡是体现社会公平的基本尺度。教师作为教育资源的重要组成部分，关涉义务教育发展的质量。县域在推进城乡师资均衡的过程中，不能简单地将优质教师均分，而是要追求教师整体优质均衡配置。实现城乡师资优质均衡，关键在于提高农村教师专业水平，可以通过专项培训等工作促进农村教师专业水平提升，最终达成城乡义务教育均衡发展的目标。

城乡义务教育；优质均衡；农村教师；专项培训

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，到2020年，基本建立城乡经济社会发展一体化制度。城乡一体化是要打破原有城乡二元分割的制度体系，改变城乡发展差异的现状，实现城乡均衡发展。其中，义务教育均衡是我国城乡一体化发展的重要组成部分，旨在打破由于传统城乡差距而导致的受教育权利的不公平，使城乡适龄儿童能够享有同等的受教育权利。城乡义务教育均衡的目标不能局限于城乡教育资源“量”的低水平分配，更要关注其“质”的普遍性提高。义务教育师资是关涉义务教育质量的关键，城乡义务教育师资整体性提高乃是构建城乡义务教育均衡的重中之重。

一、义务教育均衡：体现社会公平的基本尺度

1986年4月11日，第六届全国人民代表大会第四次会议通过了《中华人民共和国义务教育法》，首次以法律的形式确立了义务教育制度。法律规定“凡年满6周岁的儿童，不分性别、民族、种族，应当入学接受规定年限的义务教育”。义务教育法的保障对象涵盖了所有适龄儿童，在法律制度设计上就体现了公平的思想，平等接受义务教育是我国公民的基本社会权利。但在很长一段时间内，我国义务教育的实施存在着经费投入不足、义务教育资源不能保障所有儿童平等地接受义务教育的现象，城乡义务教育资源存在着较大差异，适龄儿童的城乡身份差异无法使这一公平思想落到实处。由于我国经济存在着地区差异、城乡差异，在客观上造成了义务教育经费投入的差异。许多经济欠发达地区义务教育经费不足，办学资源严重短缺，造成许多本该接受义务教育的儿童无学可上，造成了义务教育机会的地区间事实上的不平衡。城乡二元分割也使得农村教育成为区域教育发展的短板，义务教育资源向城市集中，城乡义务教育水平差距明显。近几年来，随着我国社会经济的发展，加大教育经费投入、促进义务教育均衡发展已成为可能，人们对义务教育均衡发展的愿望也愈加迫切。义务教育均衡发展的最终目标就是要合理配置教育资源，办好每一所学校，教好每一个学生，保证教育公平的实现。［1］28-33在这样的认识前提下，我国义务教育的投入也在不断增加。2005年底，我国开始全面免除农村义务教育阶段学生的学杂费，并对中小学校校舍维修及教师工资进行了调整。2006年重新修订了《义务教育法》，明确规定义务教育是国家予以保障的公益性事业，实行义务教育不收学费和杂费。这些举措在很大程度上改善了儿童有学上的问题，但还有进一步提高义务教育质量的问题。很典型的现象就是城乡学校办学质量差距明显，择校问题长期得不到解决，城市学校规模不断扩大，甚至出现了巨型学校，而农村学校举步维艰，不断被合并、取缔。据2012年3月13日《南方日报》报道，从2000年到2010年十年间，我国农村的小学减少了一半，平均每天消失56所农村小学。甚至有人认为，在一县举办一所巨型学校就能够实现教育公平。殊不知，这种教育资源的同一化并不代表真正意义上的公平。某些地方的强制并校行为，增加了农村家庭的教育支出及农村儿童求学时间及精力的付出，也增加了农村儿童求学路途上的风险。教育部于2012年7月22日出台《规范农村义务教育学校布局调整的意见（征求意见稿）》也是针对这种现象，纠正盲目撤并农村义务教育阶段学校的现象，以保障农村学生能够就近入学。城乡义务教育均衡发展的愿景是要实现城乡义务教育优质均衡，仅仅保证城乡儿童有学上，或者享有同样的物质资源配置不是城乡义务教育均衡发展的终点。瑞典学者托尔斯顿·胡森认为，教育公平在三个不同时期有不同的涵义：第一，起点公平论，指入学机会均等；第二，过程公平论，指教育条件均等；第三，结果公平论，指学业成功机会均等。［2］28-30在我国义务教育基本实现起点公平后，就要关注教育过程公平，关注儿童“上什么学”的问题，这其中最关键的因素就是义务教育师资均衡的问题。

二、师资均衡：实现城乡义务教育均衡发展的前提

袁贵仁部长在今年全国县域义务教育均衡发展督导评估认定现场会上的讲话强调，教师是义务教育均衡发展的根本要素。要通过改善待遇、培养培训，加强农村和薄弱学校教师队伍建设，提高教师队伍的整体水平。［3］一所学校的办学水平不在于它的物质资源，而在于其师资队伍水平。但人们往往关注外在可见的物质资源差距，而没有关注到影响教育质量的关键因素差距，城乡义务教育差距更主要是城乡师资队伍的差异。具体表现为城市义务教育学校教师数量多甚至超编，教师结构上总体是职称高、学历高；而农村学校则存在教师编制不足且学历职称偏低，部分偏远地区甚至没有在编教师，只能使用代课教师。有调查表明，95.95%的农村学校教师缺编。［4］师资队伍的差距是实现城乡义务教育公平的障碍，也是我国城乡一体化发展必须要解决的问题。笔者认为，物质资源的差距可以在城乡一体化建设中，通过学校的布局调整得到解决，而作为学校发展的关键因素，教师的均衡配置则受到许多因素的制约，难以在短期内解决，这也是我们呼吁重视城乡义务教育师资差异的原因所在。实践表明，我国许多经济薄弱地区的义务教育学校（主要处于偏远农村），能够通过国家和社会力量解决办学设施问题，但师资配置仍然是低水平的、临时性的。许多农村学校仍然依靠代课教师、大学生支教等维持教学活动的正常开展，这很难使保证办学质量得到持续稳定的提升。如何配置一支稳定的、高水平的师资队伍是农村学校发展的关键，也是真正解决城乡义务教育均衡发展的关键。综合分析，造成城乡义务教育师资差距有以下几方面原因：（1）城乡教师的待遇差别。从《中国教育经费统计年鉴》（1998-2002）的统计结果来看，农村教师的工资待遇虽然在1998-2002年间有很大的提高，从6330.28元增长到12369.32元，但城市教师的工资待遇也由1998年的18319.86元增长到35071.56元，农村教师的工资待遇只有城市教师的1/3左右。［5］26-28（2）工作环境的差别。从外在环境而言，城市比农村拥有较好社会公共资源，为教师家庭生活及后代发展带来了很多的便利。从学校内部环境而言，城市学校管理制度要优于农村学校，由于长期办学所积累的社会声誉不同，生源质量也存在很大差别。（3）教师发展机会的差异。城市教师有着较多的交流、培训机会，能够帮助自身提高专业发展水平。而农村教师囿于空间距离及财政支持的力度，进修机会相对较少，影响自身专业水平的提高。（4）重点学校与薄弱学校的差异。我国由于一直存在着示范学校、重点学校制度，地方教育行政部门为了追求教育业绩，集中地方优质师资办学，加上城市工作环境优势的吸引，造成了农村优秀教师流向城市，使得城乡师资水平差距进一步扩大。实现城乡义务教育师资均衡就需要针对城乡教师差别进行解决，确立城乡义务教育师资均衡的目标，并建立促进义务教育师资均衡配置的长效机制。

三、优质均衡发展：县域城乡义务教育师资配置的目标

城乡义务教育师资均衡不是将优质教师简单均分，而是将区域内的义务教育师资作为一个整体来建设，在校际间的师资配置上，本着均衡的理念；在教师的发展上，朝着优质的方向发展。因此，优质均衡应该是城乡义务教育师资配置的目标。均衡是一个相对概念，是指在一定的区域范围内达到相对的数量平均，具体表现为在师生比上达到义务教育质量标准；优质则是强调教师专业发展的目标指向，表现为按照国家教师专业标准进行规划，促进区域内城乡教师整体专业化水平的不断提升。优质的义务教育离不开优质的义务教育师资，城乡义务教育师资均衡不能仅仅将有限的优质教师均分，而是要使义务教育教师整体引向优质教师发展，使每一个接受义务教育的孩子都能够享有优质的教育，这才是我们城乡义务教育均衡发展的本质追求。为了实现城乡义务教育师资优质均衡的目标，根据我国教育的发展实际，可以将县域作为城乡义务教育教师一体化建设的空间范畴。这是因为：一是我国客观存在着“以县为主”的教育管理体制。2005年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》明确提出要把义务教育工作着力点放在推进县（市、区）域内义务教育均衡发展，这样的规定有利于以县为区域单位推进义务教育统筹规划和推行教育综合改革；二是县级政府在人、财、物等权限方面具有相对的独立性，地域范围比较适中，有利于对义务教育的均衡发展进行规划和组织实施。因此，将县域作为义务教育师资均衡研究的范围，具有针对性，也有利于研究成果在实践中的应用。为了达到城乡义务教育师资优质均衡配置的目标，县域可以在以下几个方面实施推进。第一，构建有利于城乡义务教育师资均衡的教育管理制度，做好县域内教师均衡配置的规划，在制定教师绩效工资制度过程中，有针对性地倾向农村教师的绩效评价，致力于提高农村教师的工资待遇水平。义务教育可以采纳罗尔斯的公平原则，在农村师资待遇问题上，采用补偿原则，即给予那些处境不利的、有特殊需要的人予以补偿。［1］28-33按照这样的逻辑，农村教师待遇可以高于城市教师，确保农村学校有岗、有编、有人，并专注于农村义务教育，这是实现城乡师资均衡发展的前提条件。第二，确立城乡义务教育师资优质均衡发展的目标，建立县域师资优质均衡发展的量化标准和评估机制，并做好督查工作。可以借助教师资格认定制度、教师考核聘用制度、教师的评价制度、教师奖惩和交流制度等，切实推进城乡义务教育师资优质均衡。第三，重视农村教师专业成长环境建设，为农村教师提供更多的专业发展机会，提高农村教师专业发展，缩小与城市教师的差距。同时，注重营造农村学校人文管理氛围，深化农村学校管理制度改革，努力提高农村学校校长领导水平，在农村学校实现教师队伍的人性化管理，让农村中小学能够培养出优质教师，并留住优质教师。县域义务教育师资这些管理措施，既蕴含了城乡师资数量的均衡，也体现了城乡义务教育教师整体质量的追求。

四、农村教师提质：城乡义务教育师资走向优质均衡的关键

城乡义务教育优质均衡发展的重点在农村，重中之重是要解决农村义务教育教师专业发展问题。只有提高农村教师专业水平，赶上甚至超越城市教师，才能真正达到城乡义务教育优质均衡。当前在促进城乡师资均衡过程中，教师流动是较为常见的做法。但从已有实践来看，教师并没有形成自然流动，而是依靠管理制度实行强制流动。我国的教师管理还没有摆脱“制度威慑”的思维，没有从教师的需求出发，把教师管理制度变为激励制度，引导教师流向农村。同时，这种“削峰填谷”式的均衡路径是以牺牲城市办学质量来满足农村学校的师资需求，既不能真正实现城乡义务教育优质均衡，也不能解决教师流动中的意愿问题，影响了区域义务教育的整体质量。只有普遍提高农村师资的整体水平，才能最终解决问题。因此，重要的不在于补血式的教师流动，而在于加大投入，从硬件、软件两个方面为农村打造优越的教书育人环境，从根基上提高农村教师职业的吸引力，让更多的优秀青年自愿加入到农村教师队伍中来。［6］102-105首先，要建立科学的教师评价制度，引领农村教师自主发展。教师都有着自我专业发展的内在需求，但目前尚缺乏促进教师专业发展的制度体系，尤其是在教师管理中，难以突破应试教育评价模式。以学生的学习成绩作为评价教师水平的主要指标，这种工具性的评价指标带来的是教师功利性的发展追求。当前由于城乡义务教育差距所形成的择校等现象，导致城乡学校生源质量存在很大差异，而以学生学习成绩作为教师专业水平的评价制度难以使农村教师体味到成就感，致使农村教师因挫折而失去专业发展的动力。因此，建立科学合理的教师评价制度，承认农村教师在改变农村儿童、促进儿童成长所取得的成就乃是当务之急。其次，要构建农村教师专业发展机制，使农村教师体味专业发展所带来的职业成就感，这是提高农村教师职业吸引的一个重要方面。当下的农村学校已成为薄弱学校的典型，农村学校也被认为是老弱病残教师的“栖息地”，这样的景象很难吸引教师投身农村教育事业。构建农村教师专业发展机制，使农村学校具有自我造血功能，是实现城乡教师共同走向优质的路径。教师职后培训作为教师教育的组成部分，是教师专业发展的重要途径，开展农村教师专项培训是当下促进农村教师专业发展的有效措施。为了实施《规划纲要》中关于教师全员培训的工作要求，2010-2012年中央财政每年投入5.5亿元实施“国培计划”，教育部也于2011年初出台了《关于大力加强中小学教师培训工作的意见》，保证教师全员培训工作的有序开展。教师培训正成为我国教师教育的重点工作。县级教育行政主管部门作为实施教师全员培训的基层责任单位，在教师培训的规划实施过程中，应该将其纳入到城乡义务教育均衡发展工作视野中来，有针对性地开发农村教师培训项目及培训课程，在培训工作中优先安排农村教师参加培训。有调查研究表明，农村教师存在着培训难，不能为年轻教师提供更多学习机会；培训经费不足，而且由于农村教师人手少工作量大，难以腾出时间参加培训等现实困境。［7］14-16因此，开展农村教师专项培训，就是要改变这样的现状，加速农村教师的专业发展，使农村学校办学水平赶上甚至超越城市学校。若此，城乡义务教育均衡发展才能真正实现优质均衡的目标。

［1］刘新成，苏尚锋.义务教育均衡发展的三重意蕴及其超越性［J］.教育研究，2010（5）.

［2］周晔，张海燕.均衡师资配置促进教育公平［J］.内蒙古师范大学学报（教育科学版），2008（10）.

［3］袁贵仁.在全国县域义务教育均衡发展督导评估认定现场会上的讲话［EB/OL］.中国教育新闻网-中国教育报，（2013-06-03）［2013-06-10］.http://paper.jyb.cn/zgjyb/htm l/2013-06/03/content_96073.htm.

［4］中国教育科学研究院.教师流动促进学校均衡发展——校长视角下的义务教育教师流动状况调查分析［EB/OL］.中国教育新闻网-中国教育报，（2012-08-27）［2013-04-20］. http://paper.jyb.cn/zgjyb/htm l/2012-08/27/content_76521.htm.

［5］贾建国.我国城乡教师差异的制度分析与教师制度的变革［J］.教育学术月刊，2008（4）.

［6］卢俊勇，陶青.对教师流动的原理与问题分析［J］.现代教育管理，2011（4）.

［7］张占朝，郑艳，何利平，等.对农村教师培训现状的思考［J］.中小学教师培训，2011（1）.

On the Problems of Teachers in the Balanced Development of Urban and Rural Compulsory Education

FEI Zhen-xin
(School of Humanities,Changshu Institute of Technology,Changshu 215500,China)

A balanced developmentof compulsory education is a basicmeasurementof social equality.As an impor⁃tant component of educational resources,the quality of the teacher affects the quality of compulsory education.In promoting a balanced distribution of quality teachers at the county level,quality teachers should not be simply aver⁃aged according to the number of schools,but a balanced overall distribution of quality teachers should be sought. The key to balancing the distribution of quality teachers in urban and rural areas is to improve the professional qualities of the teachers in rural areas.Special training is needed to promote the professional qualities of those teachers.

compulsory education in urban and rural areas;a balanced distribution of quality teachers;rural teach⁃ers;special training

G521

A

1008-2794（2013）01-0052-04

2013-06-13

江苏省教育厅2011年度高校哲学社会科学研究基金资助项目“城乡教育一体化进程中县域教师全员培训机制研究”（2011SJB880001）

费振新（1970—）男，江苏兴化人，副教授，主要研究方向为学校管理、教师教育。