论村民自治权利实现的困境及其法律进路

韦少雄

（河池学院 政法系，广西 宜州 546300）

一、村民自治权利实现的障碍

（一）乡政干预村民自治权利的表现

乡政作为最基层的政权表现形式，根据我国的基层治理制度，乡镇在农村的管理不再是全方位的管理，而只拥有部分的经济和社会管理权，乡镇与农村的关系不再是行政隶属关系，而是一种指导协作关系。然而，乡政的制度实施常常会偏离原有的制度安排，村民自治权利受到乡政的侵害比较普遍。第一，干预村委会的民主选举权。乡镇政府凭借其所拥有的行政指导权以及现行选举制度的模糊性，影响村委会的选举，使选举结果符合乡镇政府的意图，变“指导权”为“领导权”。在选举前，指定选举委员会成员、村民代表、候选人；在选举中，曲解法律、规避法律，搞暗箱操作，虚报选票；对选举结果不及时公布，随意撤换当选干部，这些都直接或间接侵犯了村民的民主选举权。第二，干预村内事务的民主决策权。为了保证乡镇的政策按其意图实施，实现对村庄的控制，乡镇政府不同程度地干预甚至包揽村内事务的决策，使本该由村民群众作出决策的事项变为由乡镇政府作出决策。第三，干预村内事务的民主管理权。违背村民自治自我管理原则，利用政府的行政管理权代替村民的民主管理权，直接插手村内事务管理，代替村民制定村民自治章程、村规民约等村民自治规范。第四，干预村内事务的民主监督权。为了更好控制村务，乡镇政府会千方百计培养自己在农村的代言人，并努力维护与代言人良好的“上下级”关系。这种利益关系的存在和维系，使得决策、管理过程不公开，缺乏透明度。对村民的举报、诉求不予受理，对村民反映自治权利受到侵害的情况不予处理。

（二）乡村强势群体干预村民自治权利

村民自治为村民群众平等参与农村的管理提供了制度基础，村民拥有了对村内事务管理的各种权利。随着农村社会的分化，村民中出现了明显的权力分层。［1］各个权力阶层拥有各自的利益，强势群体阶层，拥有较多的政治、经济资源，垄断了村内的公共权力，主导着村内公共权力的运作，他们往往会为了维护自身利益侵害普通村民的自治权利。这些强势群体表现为三类：第一类是村干部。他们“位小权大”，不受纪委监察部门监管，只受村民群众的监管。然而，由于村民自治意识薄弱，权利意识淡薄，怕得罪村干部对自己没好处，不愿监督、不敢监督。村干部在缺乏有效监督的情况下组织开展自治活动，往往容易出现偏差，失去公正性和公开性。第二类是农村经济能人。这些经济能人因为拥有金钱而对农村的影响力和支配力越来越突出，多数农村经济能人利用自身的金钱优势和影响力，带领其他村民的脱贫致富。但也有不少经济能人由于经济实力的增强成就了其政治野心，他们可以有效影响村内事务管理权的运行，通过经济上的诱惑和控制，实现对村民自治权的控制，以获取更大的利益。第三类是宗族势力。他们在农村占有较为优势的地位，建立了较为宽阔的利益关系网，掌握着大量的农村社会资源。他们不是根据能力大小选举村干部，而是根据关系的亲疏远近决定选举谁，把本宗族内的人当选村干部视为荣耀，削弱选举权威；他们通过对民间纠纷的介入、展示宗族势力，促使村委会和其合作处理纠纷和冲突；他们还干预村内的民主决策，当村民自治组织的决策不符合宗族利益时，组织宗族成员极力阻挠；个别地方甚至运用族规代替村规民约和自治章程，把持村庄的管理，造成了村民自治权利异化。

（三）其他乡村社会主体干预村民自治权利

在乡村社会里，除了乡镇政府、乡村强势群体会直接参与到村民自治法律关系中，诸如村委会、村党组织、集体经济组织等乡村社会组织也直接或间接参与到村民自治活动中，成为村民自治法律关系的主体，并不同程度地侵害村民的自治权利。村委会作为村民自治组织的执行机关，对村民负责，受村民监督。但现实中村委会侵害村民自治权利的现象并不少见：有的村委会一味迎合乡镇行政意志，不顾村民群众的意见和建议，呈现出“准行政化组织”倾向；有的村委会在决定村内事务时，没经过充分听取村民群众的诉求，直接由村委会做出决策，将“村民自治”等同于“村委会自治”；有的村委会对村民会议讨论通过的事项拒不执行，使村民会议的决议成为“一纸空文”；有的村委会不按规定向村民会议或村民代表会议报告工作，不能自觉接受村民群众的监督，忘记了自身的“代理人”角色。就制度设计而言，村党组织领导全村工作，支持并监督村委会开展村民自治活动，保证村民各项民主权利的实现；但来自自上而下的党组织的权力和自下而上的村民自治权利会出现冲突，很多地方过多强调村党组织的核心作用，造成党组织过度干预乃至包办村内事务，使村委会丧失自治功能，并最终导致村民群众通过村委会行使自治权利难以实现。［2］村民作为集体经济组织的成员，只有在经济上享有充分自主权，才可以在政治上独立行使自治权。［3］目前的集体经济组织模式以集体的名义对集体财产享有权利，村民个人并不能以集体经济组织成员名义对集体的财产享有权利，只有等待集体经济组织分配财产的权利，这种集体经济组织的经营模式，实际上剥夺了村民对村内资产个人占有的权利，很难使他们在经济上真正独立，在政治上积极主动参与民主管理、民主管理、民主监督等各个环节。

二、村民自治权利实现困难的实质

（一）相关主体对村民自治权属性认识错误

农村处于特定的政治地缘，处于国家权力的边缘地带，存在两种管理情形：一是代表国家权力形式的乡镇政府行政管理权，其功能是将国家行政管理传递到农村社会；二是存在于农村社会的村民自治权，其功能是在国家法律范围内自我管理。［4］国家权力介入农村，目的是为了支持和保证村民自治的有序运行，但同时也造成了人们对村民自治权到底是权力抑或权利认识不清。同时传统权力社会思想在农村根深蒂固，农民的政治参与意识不强、对自身的利益和权利关系认识模糊，无法正确认识自身与村民自治相关主体的关系。认识上的偏差，导致行政机关错误认为干预村民自治事务是理所当然，强势利益主体则趁机攫取，而村民群众则习惯于作为被管理者的既定模式，没有意识到自己的自治权利主体地位，造成自治权利受到经常侵犯的现状。

（二）村委会过于寻求自身利益的最大化

村委会由全体村民选举产生，所拥有的村民自治权限来自于全体村民的授予，与全体村民形成一种委托代理关系。依据委托代理相关理论，委托人村民的权利保障程度取决于代理人村委会履行义务的程度。在这种委托代理关系框架下，村委会受全体村民的委托，对村内活动、纠纷调解、民意反映、秩序维护、公益事业等进行依法管理，对全体村民负责，全体村民有权对村委会进行质询、批评、建议、监督和罢免，村委会要以实现全体村民的利益最大化为目标。但实践中，代理人拥有信息优势，并存在道德风险，在缺乏有效的约束机制时，代理人会利用与委托人信息不对称的优势，为了自己利益的最大化损害委托人的利益。村委会作为连接乡镇政府和村民的桥梁纽带，会在村民和上级政府之间作出利益考量。面对来自上级强大的行政压力，村委会对乡镇政府的负责会远远大于对村民群众的负责，其工作是否得以肯定，也往往由乡镇政府根据其执行和完成下达的行政性任务情况做出考评。村委会的代理人角色，使其具有极大的趋利性，为了自己的所谓“政绩”和获得上级的赏识和重用，对上级的吩咐惟命是从，对村民群众的权利重视不足。在这种情况下，导致村委会的一些干部官僚作风严重，自认为是“父母官”，把村民作为统治对象，没有什么畏惧心理，任意侵犯村民群众的民主权利。

（三）权利救济制度的缺失

权力具有天然的扩张性，在缺乏权利救济机制的体制下，势必会造成权利实现的困境。我国的村民自治制度起步较晚，理论和制度还不够成熟，特别是在救济制度方面还有很多不完善的地方。而国家在主导推进村民自治运行的过程中，存在明显的权利救济制度供给不足，使得地方政府在村民自治中随意性过大，政府不但不放权，还以其强大的渗透力不断挤压和侵犯村民的自治权利，确保自己的意图得到贯彻实施。一些村干部、宗族、经济能人等强势群体和乡村社会组织处于种种利益考虑，干涉选举，干扰农村社会正常管理秩序。没有救济就没有权利，没有必要的保障机制，村民自治权利就会被悬空。由于村民自治制度产生后国家对村民自治权利救济的考虑不足，造成了村民自治章程和村规民约的法律审查制度、村民的民主选举权、参与权、监督权的保障制度未能及时跟进，导致了实践中村民固有的民主权利无法实现的尴尬局面。

三、促进村民自治权利实现的法律进路

（一）明确界定相关主体的权限范畴

界定村民自治法律关系中相关主体的权限范畴，是有效解决村民自治权利实现的前提和基础。其一，要明确乡镇政府在村民自治中的权限。虽然《村民委员会组织法》已规定了“乡镇政府对村委会的工作予以指导、支持和帮助，并不得干预”，但是这种模糊性的用语在实践中没能真正阻止乡镇政府将村委会当成自己的下属机构，直接行政干预。要协调好他们之间的关系，进一步限制乡政的干预，必须要明确村委会的独立法律地位，它是一个独立的法律组织，独立组织开展自治活动，主要通过行政合同、行政指导的手段实现村民及村民自治组织在与行政机关的合作中实现权益。其二，要避免村党组织的行政化倾向。村党组织应主要通过政治领导和思想领导发挥领导核心作用，而不是领导一切事务，更不是直接管理村内各种事务，应把主要精力放在村的发展方向、协调村内各类主体关系、监督村委会工作和加强自身建设上来，对属于村民自治范围内的事务，应该由村民自治组织独立自主完成，要命令禁止村支书和村主任一肩挑“党政不分”的做法。其三，要对村委会及其成员的代理行为予以必要约束。通过明确其权限和健全监督约束机制，使村委会的权、责、利相互对应，决策、执行与监督相互制约，村民会议、村委会各司其职，使村委会的权力行使始终处于监督和制约之下。要健全对村干部的监督和制约机制，完善罢免制度，由村民召集罢免大会，增强罢免村干部的可操作性，通过实施罢免来加大对村干部的监督力度。

（二）着力培育村民的自治权利意识

权利意识决定人们的权利行使，没有权利意识就不可能自觉地行使自己的权利，也不知道合理使用自己的权利，别人侵犯了自己的权利也不知道保护。［5］村民群众作为村民自治的主体，是村民自治权利的拥有者，在村民自治过程中，由于权利观念的匮乏，更多是被动接受的角色，在一定程度上，他们的自治权利受到侵害是因为他们的自治权利意识不强，保护权利和利用权利的意识不强。为了保证他们的权利不受侵害，要加大对村民权利观念的培育，要让农民了解村民自治中享有的平等权、选举权、知情权、发言权、监督权，可以通过政治参与的方式表达利益诉求。没有村民群众的积极参与，就谈不上村民自治的自我管理、自我教育和自我服务，更谈不上“四个民主”。权利是在与权力的博弈中得以体现和实现的。村民自治，不是国家或其他人创造的，而是农民自下而上自发创造的一项制度，［6］是在权利与权力的博弈中政府还权于民的结果。虽然经过30多年的实践和发展，但农民作为社会的弱势群体，相对分散，缺乏组织性，既不容易召集与组织，更难于集体行动，在与各种强势群体的博弈中往往处于软弱无力的地位，村民的民主权利意识始终没有得到同步提升。因此，要提高农民的合作水平和组织化程度，改变其弱势地位，使农民在政治力量和经济力量与宗族势力、经济能人团体、集体经济组织处于均衡状态，以制约这些强势群体在村民自治中的利益和政治主张，维护农民的利益和权利。同时要积极发挥宗族势力的影响作用，使他们在政府的引导下，在法治的轨道上参与农村政治生活，发挥经济能人团体、集体经济组织的积极作用，参与民主决策，带领群众脱贫致富。

（三）科学设计保障村民自治权利的程序性规范

程序是权利实现的保障。为了更有效保障村民自治权利的实现，及时处理村民自治发展进程中出现的纠纷及侵害行为，应当针对现行权利行使和获得救济的途径过于宏观和模糊的的缺陷，科学制定解决纠纷和制止侵害的程序性规范，细化具体制度设计。其一，坚持自力救济优先的原则。自力救济即内部救济，主要通过细化民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等“四个民主”程序，由村民群众自行解决内部纠纷和侵权行为。在民主选举方面，候选人的推荐及确定、选举机构的成立、投票的流程、计票的监督、选举结果的公布及确认等选举基本程序，要设计合理，具有可操作性，应得到群众公认，经受得住群众的监督。在民主决策方面，要使决策过程公开、透明、决策事项事先公布、决策内容多方参与、决策结果公平、公正、决策异议及时解决，要制定理性的决策程序，建立流畅的民主决策机制。在民主管理方面，要建立村民参与自治事务管理的激励机制，激发村民参与村庄管理的热情，改变由少数村干部管理或精英管理的现状，使村民感受到民主管理与自身的利益密切相关，得参与也必须参与。民主监督方面，要成立专门的村务监督机构，明确监督的具体形式；要完善村务公开、民主理财、民主评议的约束机制；要建立举报人保护制度，保证村民自治在村民群众的监督下运行。自力救济符合村民自治“自我管理、自我教育、自我服务”的宗旨，充分尊重村民的自主性，时间短、效率高，成本低，是一种较优的救济方式。其二，坚持公力救济次优的原则。公力救济即外部救济，主要通过科学设定向外获得救济的程序规定，由外部力量干预和保护村民自治权利。一种方式是通过完善乡镇人大机关的监督制度，监督并责成行政机关停止侵权行为，促成村民自治权利的实现。第二种方式是寻求大众新闻媒体、法律援助中心等组织的社会监督功能，曝光、报道侵害村民自治权利的不良行为，在舆论压力下促成村民自治权利的实现。第三种方式是建立村民自治权利的诉讼救济制度，这得有赖于通过立法和司法上的努力，解决目前在诉讼上的诸多限制。相对于自力救济而言，公力救济面临着制度和法律的双重困境，时间周期长、效果呈现慢、成本高昂，因而是次优的救济方式。

［1］卢福营.构建合理的村民自治权利救济机制［J］.福建论坛（人文社会科学版），2007（7）：121.

［2］颜勇，龙禹.村民自治权司法救济的创新性研究［J］.云南行政学院学报，2010（4）：142.

［3］潘嘉伟，周贤日.村民自治权与村民经济自主权［J］.华东师范大学学报（社会科学版），2003（4）：46.

［4］王旭宽.村民自治权冲突及其法律救济的不足与完善［J］.云南社会科学，2006（5）：17.

［5］王富军.当前村民自治中的问题分析与对策——基于利益角度［J］.临沂大学学报，2011（5）：65.

［6］韦少雄.村民自治主体的法学解析［J］.人民论坛.2012（12中）：164.