保卫教师教育的公共性*——公共治理视野下对教师教育改革的思考

●杨 跃

20世纪90年代以来，国际社会、民族国家的公共事务处理方式经历了由“统治（government）”、“管理（management）”向“治理（governance）”的结构转型，治理理论伴随政府公共行政管理改革而兴起，教育作为公共事务的核心环节也被融入公共治理的整体视界。有学者2005年即撰文指出我国正进入“后师范教育时代”，面临教师教育制度重建的紧迫任务，并分析了后师范教育时代的治理化趋势[1]；但大陆学界日渐增多的教育治理研究仍多集中于高等教育和基础教育领域，少量研究涉及学前、社区、成人、职业、远程等其他教育领域。本文旨在分析教师教育公共性内涵的基础上阐述教师教育治理的理念与策略。

一、公共性：教师教育的根本属性

（一）教育公共性的双重意蕴

在建国后意识形态与思想高度统一的国情下，“国家的就是公共的”，“公共性” 并不成其为问题；随着改革深入，人们才逐渐意识到传统的“低效公平”与忽视私人利益的“公共性”的问题所在。在政治学、管理学、行政学、社会学等学科中高频出现的“公共”、“公共性”是与公共组织构成、公共物品供给、公共权力运作等紧密相联的动态生成性概念，是旨在体现公平、民主精神的价值理念，其核心内涵强调基于私人利益基础上的利益共享性，即不存在完全离开私人利益的所谓“公共利益”。

学界对“教育公共性”的认识最初大多建基下美国经济学家萨缪尔森（Paul A.Samuelson）提出的公共产品理论，即依据公共产品具有收益的非排他性和消费的非竞争性两大属性（属性越强的产品，其公共性也越强；私人产品则不具有公共性）来分析教育的公共程度，形成教育是纯公共产品（尤其义务教育）、是兼有公共性和私人性双重特征的准公共产品以及是公共程度很低的私人产品（尤其市场化背景下的高等教育）等三种主要观点；后逐渐形成的共识强调教育是涉及国家和社会的共同利益、具有广泛和持久影响力的公共事务而非私人事务，不同于只关系到买卖双方个体利益的一般商品，教育公共性（即“教育所具有的既使社会受益又使个人受益的责任和功效”[2]）是教育区别于其它事物的本质属性，也是教育的社会和个体功能的集中体现，公平和正义是教育公共性的核心要旨。

实际上现代公共教育是伴随近代民族国家的产生而逐步建立和完善的，20世纪末以来公共教育的结构转型对传统公共教育概念及观念提出挑战，仅仅从公共消费品的意义上指明教育产品的公共所属和公共享用性质还远远不够，需要从教育事业作为公共实践的性质出发来探讨和反思各级各类教育的公共性品质及其实践表征，凸显教育实践是每位公民参与其中的共同体的关键性实践。作为传播公共精神、服务人类共同体“公共之善”（public good）的公共教育具有以公共价值和公共利益为导向的不同于其他社会物品的独特使命；教育作为公共事务，是超越任何非公共利益之上的公共善，又是在政治共同体内、为了公共的善、由公共权力合乎道德地审慎治理的公共实践；家庭、学校抑或社会教育都应体现平等、正义、权利等核心价值理念，以关怀公共事务、培养公民品德为旨归；新中国以来我国各类教育虽然取得令人瞩目的辉煌成就，但程度不同地存在公共性缺失，迫切需要从人文濡染、公共道德关怀与责任担当等层面重新审视教育的公共性品质[3]。

由此，我们可以从两个层面来理解 “教育公共性”：第一，从公共管理学角度，一个社会组织的公共性至少体现三方面特征：该社会组织的运行关系公众利益（没有公众利益便谈不上公共性）、使用公共财政资源，其运行决策应当允许公众参与，即“公众利益、公共财政、公众参与”；教育公共性是“教育涉及社会公众、公共经费以及社会资源的使用，影响社会成员共同的必要利益，其共同消费和利用的可能性开放给全体成员，其结果为全体社会成员得以共享的性质”[4]，具有公有性（而非私有性）、共享性（而非排他性）和共同性（而非差异性）；在这个意义上，高等教育同样具有明显的公共性[5]。第二，从教育目标即人才培养的素质要求角度，教育公共性表现为任何教育都应致力于培养具有关怀公共事务之公民意识、能力和品德的人，以社会正义为价值追求，立足于培养公民的正义观、正义感，引导受教育者进入国家的精神生活，为我国公民社会走向成熟承担教育的责任与使命。

（二）教师教育公共性的复杂意涵

学者们认为，与现代国家及义务教育性质密切关联的教师教育具有公共性、公平性、国家性、专业性等基本属性，并从法理、私人与公共领域、行业背景等多方面分析了以义务教育公盗性为前提的教师教育公益性，强调市场经济条件下由于义务教育阶段的市场不完全性，政府必须承担教师教育职责，不可忽略教师教育的公共性[6]。这些研究开拓性地提出“教师教育公共性”问题，但主要在“国家公共性”、“社会公益性”的意涵上进行探讨，未将教师教育的个人私益性及教师教育应致力于培养未来教师的公民品质等意涵纳入思考视野。

首先，为基础教育培养师资的教师教育，从其产品的社会价值看，具有鲜明的国家公共性，是公共教育属性的延伸；教师教育制度作为公共教育发展的产物，在现代国家致力于建立、发展公共教育体系的历史进程中，始终具有强烈的国家属性，成为国家教育体系不可分割的重要组成部分；为此，有学者认为“师范教育投入是义务教育投入的一部分”[7]，我国2007年起在部属师范大学恢复师范生免费教育正是为体现教师教育的国家公共性。其次，与私人利益相关的教育私益性亦是教育公共性的题中要义，教育公共性强调在谋求社会公平和公共利益的基础上促进社会和个人的发展；作为高等教育重要组成部分的教师教育同样具有相当程度的私益性，个人利益谋求是包括法人和自然人在内的广义“私人”接受教师教育的重要动机；现代教师教育私益性的利益主体包括出于职业发展或自我完善、实现个人价值等需要的个人和作为教师教育产品消费者（用人单位）的中小学校。再次，现代教育既是国家公共事业，也是与公众利益密切相关、具有很强社会公益性的事业；高等教育的社会公益性体现在文明与文化的发展和对社会进步的贡献（如大学的社会监督、批判、精神灯塔等作用）[8]；毫无疑问，教师教育尤应通过教师人才培养彰显和辐射其强烈的社会公益性。总之，教师教育公共性是具有上述三层意涵的综合性概念。

二、回归公共性：教师教育治理的价值诉求

学术界对“治理”一词虽然迄今仍无统一界说，围绕“治理”的理论、学说也颇为庞杂，但已形成的学界共识强调“治理”是与传统政府“统治”迥然不同的公共管理新范式。传统行政关注焦点是政府行政而非公共行政，管理事业仅限于政府控制社会的单向度；治理理论则强调将公共事务的管理权限和责任从传统的政府垄断中解放出来，打破政府作为单一权力中心对公共权力的垄断，增强多元行为主体间的互动，使政府与私营部门、第三部门等社会组织以及公民个人分享公共权力、合作解决问题，共同治理社会公共事务，从而实现公共利益最大化[9]。这为审视我国教师教育的变革与发展提供了新的分析视角。

（一）教师教育属性的复杂性要求教师教育公共治理

毋庸置疑，为基础教育培养师资的教师教育具有一定程度的国家公共性；然而，虽然教师教育因其毕业生有可能进入具有显著公共属性的基础教育领域、成为中小学教师而不同于其他类型的高等教育，但在市场经济和高等教育改革背景下，教师教育专业的毕业生也只是有可能而非一定会成为基础教育教师。为此，不得不关注和思考教师教育的个人私益性及由此带来的市场性。其实，在不同类型、层级的教师教育中，国家公共性与个人私益性的关系颇为复杂。比如，师范生免费教育旨在通过公共财政干预机制保障教师教育的优先性，从而体现教师教育的国家公共性；但在市场经济时代，通过公共财政干预机制是否一定能实现政府对教师供需关系的有效协调和平衡？事实上，教师的供需关系既难以完全由政府也无法完全由市场决定；那么，在教师教育发展中如何有效规避“政府失灵”和“市场失灵”，同时又能够保障教师教育在公益与私益双重层面的公共性并最终促进基础教育的均衡发展与公平？ 此外，由于我国教育管理的中央—地方两级结构，国家直属师范大学以中央政府的公共财政来支付、实现师范生免费教育，但地方公共财政是否有能力和意愿支付地方师范院校若欲开展的师范生免费教育等问题，都需要从教师教育治理的视野出发深入研究。

（二）教师教育发展的紧迫性呼唤教师教育公共治理

20世纪90年代以来，以大学化、开放化、专业化、一体化、市场化为主旋律的我国教师教育改革取得显著成效，也产生诸多意外后果[10]，不乏对西方模式的简单模仿、头痛医头式的权宜之计甚至疲于应付的“改革”。过分强调竞争与效率的市场化思想也强烈冲击着教师教育，很多地区为迅速增加教师数量而面向市场推行的改革却弱化了教师的文化养成与精神陶铸，“教师教育已陷入了技术理性的困境，迫切需要找回黯然失色的人文情怀”；否则，“教师的精神和谐将难以在基础教育的园地中彰显，学生、家长和社会对教师的专业肯定也将愈现低迷。教师也将沦为如布迪厄等所说的人力资源的‘物品’，而不是有思想、有主体、有生命的教育者。”[11]教师教育改革若欲加强深厚人文素养与师德的养成而非单纯偏重技术理性，也需从复归公共性的教师教育治理中获取智识资源。

（三）当代教师教育的大学使命昭示教师教育公共治理

现代大学生产四类社会产品：生产、应用、传播公共知识（非排他的公共产品）与私人知识（具排他性的私益性社会产品），监督、批判、引领社会（属于公众的公益性社会产品）以及教育教学服务（排他性、私益性与公益性相结合的社会产品）[12]。日益成为高等教育重要组成部分的、走向大学化的我国教师教育同样生产这四类产品，也同样面临公共性、公益性与私益性的变化与冲突。上述不同社会产品成本补偿机制的实现途径不同，不同高校因生产的社会产品比例结构不同，其成本补偿机制也不同，由此形成的不同运行机制要求不同的内部组织模式，需要与不同知识类型属性相适应的多元制度和政策保障。公共性的增强提升了教师教育的地位和影响力，也挑战着以师范院校为主体的教师教育机构的大学精神；公益性的增进使教师教育公平问题日益受到关注；私益性的增多则使教师教育的成本分担日趋复杂。

总之，不同类型、层级教师教育的复杂性使教师教育既难以完全由政府包揽，也不应单纯成为自由市场一部分，纯粹的政府或市场逻辑都无法解决教师教育领域政府干预或市场配置所引发的失灵问题。在迅速变迁的知识社会和中国教育体制改革处于十字路口的关键时期，现代大学的历史使命召唤正进入“深水区”的我国教师教育改革能够从教育公共治理的视域出发，实现能够经受历史检验的教师教育制度重构与体制创新。

三、多元主体 民主决策 相互制衡：教师教育治理范式的建构

教育公共性及公共治理的新理念是深入理解教师教育价值、把握教师教育复杂性、设计教师教育改革目标与策略、提升改革道德水准与伦理质量、保证教师教育质量与效率时可资借鉴的学术资源。兼具国家公共性、个人私益性和社会公益性的教师教育复杂属性使多中心治理理念与策略在我国教师教育治理中亦具有一定的适用性，但“多中心”不等于“无中心”，教师教育治理中各权力主体间应保持均衡，存有必要的约束与制衡，而且教师教育作为教育事业“工作母机”的重要地位要求必须突出政府责任，保证教师教育的国家公共性和社会公益性能够成为优先于个人私益性的价值诉求。

（一）教师教育责任主体多元化

全球治理委员会1995年在《我们的全球伙伴关系》研究报告中将“治理”界定为“各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和”，即公共部门在提供公共产品和公共服务过程中，通过多中心体制实现资源配置最优化的过程。政府统治的权力运行方向只强调自上而下的控制，不允许也不习惯让其他主体运用自己的权利自下而上地与政府进行互动，仅仅运用政府的政治权威，通过发号施令、制定和实施政策等对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，治理则是一个上下互动的管理过程，在权力向度上的多中心治理中，无所不包的“全能型政府”成为“有限政府”，参与治理的主体不再只是单一的政府部门，而是包括各种非政府非营利性组织、社会团体、私人部门等在内的多元主体，彰显出横向与纵向分权的新理念。按照国家与社会的分离、政府与市场边界的划分、公域与私域界限的调整等，不同治理主体对应着不同的治理对象（或客体），发挥着各自的作用。

教师教育既要符合国家和社会发展的公共利益，也要保证办学者和受教育者的合法权益，需要承认并尊重教师教育多元责任主体(即“直接影响我国教师教育方向、进程或效果，需要践行规约义务，承担一定行为后果的人或组织”[13])。教师教育治理即政府、教师教育机构、市场、社会组织及公民个人等不同主体通过参与、对话、谈判、协商等集体选择行动，共同参与教师教育公共事务管理并承担相应责任，致力于形成以教师发展为本、面向基础教育和教师教育实际、积极回应教育文化生态变化、促使教师教育自主发展的新型管理和服务体系，实现教师教育权力资源分配从行政一体化模式向政府、院校、市场、社会组织及公民个人等多中心治理范式转型。

（二）教师教育主体责任明晰化

为规避治理主体多元并存而产生责任界限模糊、各方逃避责任的现象，必须明确各主体的责任，“多中心”不等于“无中心”，特别不能排除国家、政府在教师教育复杂系统中的重要作用。本文提出“教师教育治理”意在对教师教育宏观管理模式提出建设性理论构想，而非颠覆性批判。教师教育治理的实质是重构政府管理教师教育事务的权力，使政府对教师教育的管理从集中控制走向公共治理，通过分权而与其他力量共同治理教师教育事务。不同主体在教师教育公共性的不同层面担当着不同责任；如何划分和规范不同主体间的公共责任和权责关系、促成其相互合作则是教师教育治理要解决的关键问题。

首先，教师教育应当是国家的事业和政府的责任。《教师法》规定：“各级人民政府和有关部门应当办好师范教育，并采取措施，鼓励优秀青年进入各级师范学校学习。”改革开放30年来，我国教师教育的变革、发展都是在国家重视、支持和政策指导下进行的，今后仍需如此。鉴于教师教育的重要性和教师职业的特殊性，政府应着重履行完善教师教育政策与制度体系（如教师资格制度、聘任制度、继续教育制度、教师教育问责制度等），建立富有实践意义并具有操作性的教师标准，保障教师教育的物质条件以及通过专业化评估对教师教育机构进行甄别和行为引导等职责。当然，“教师教育是国家的事业，政府是第一责任人”并不意味教师教育完全由国家直接控制和干预，需要我国各级教育行政部门依循市场化、分权化、社会化等基本价值取向，创设现代政府治理环境，在自身职能内容和行为上向“有限政府”、“有为政府”、“高效政府”转变。教育行政主管部门应负责提供一种政府、市场、社会、公民等共同参与教师教育治理并兼顾各种价值的制度架构，既保持基本教师教育资源供给、捍卫教育公平，又实现公民参与、培养公民精神、维护公共利益，并保障个人选择自由、满足个人对优质教师教育资源及个人私益的需求，维护公平与效率、个人权利与共同善的张力。

其次，各级各类教师教育机构由于目标、职能等不同而担当不同责任。作为职前教师教育责任主体的师范院校和部分综合性大学应承担创新教师教育理念、建立教师培养目标系统、架构课程体系、引导课程实施、完善学业评价制度等责任；教师职后教育机构及教师任职单位也应承担诸如构建反映教师教育持续性、一致性特征的课程体系，根据学习者差异科学规划培训目标与路径，根据学校和教师个人发展需要制定既面向全体又有所侧重的教师培训规划，保证教师接受培训时间、提供必要物质与精神支持等责任。建构内部治理模式、保证内部协调亦是教师教育机构的责任。正如不能仅从影响高等教育发展外部力量（如国家、社会、市场）的角度来讨论大学治理而忽视大学内部微观治理结构与权威构建一样，教师教育治理也不能忽略师范院校的内部治理，同样需要关注机构内部权力主体的多元性及其持续互动关系对改革的影响。以师范大学为例，因学科间的不平衡以及制度保障的滞后，教师教育学科在师范院校综合化进程中逐渐壮大的众多强势学科面前仍属弱小学科，发展步履维艰，因此，给予教师教育必要扶持、促进其更快发展应成为教师教育机构肩负的重大责任。

再次，市场、社会组织及公众也应在教师教育治理中拥有一席之地并承担相应责任。随着高教改革的深入，市场以其独特的运行方式和效用在当代教师教育发展中发挥越来越大的作用，但“市场失灵”与“政府失灵”的存在表明“政府—市场”传统二分模式已无法满足公共事物管理的需要，需重视公民社会在公共管理中的主体价值。公民社会的组成要素是各种非国家或非政府所属的公民组织（包括非政府组织、公民的志愿性社团、协会、社区组织、利益团体等，又称“第三部门”）；其存在的广泛性、影响的强力性、群众基础的宽厚性等使其成为现代治理不可忽视的重要维度。当代中国社会，各个生活领域的公共性问题日益凸显，公民社会及个人的参与在公共性的实现中愈显重要。实现教师教育目标仅靠政府和院校努力已远远不够，还需通过培育和发展公民社会而推动社会群体意识和行为的改变。市场经济背景下，社会还需从公众长远利益及教师教育规律出发，创设有利于教师教育的文化生态、为师范专业提供优质生源、为教师教育提供物质支持和监督政府、院校的教师教育行为。包括师范生和在职教师在内的受教育者也是合法的教师教育责任主体，其责任集中表现为积极、主动地谋求专业知识、能力、情意和人格、公民品质的全面发展。这些都是实现符应时代吁求的教师教育公共价值信念和治理范式的坚实基础。

（三）教师教育主体权力制衡化

作为国家控制和市场调节的补充，治理的核心是民主决策；但“教育治理”是建构于公民社会基础上的典型西方语境概念，本身存在诸多内在缺陷（如大量“讨价还价”、过多意见反馈、社会凝聚点丧失等带来的高成本、低效率、无核心以及缺乏对未来走向清晰而准确的前瞻等）亦非万能。为避免多中心治理中出现专注各自组织利益而偏离共同目标、协商费时低效等陷阱，防止因信息不对称、契约不完备及不同主体利益追求不同而减损公共利益，需加强权力制衡。教育治理须在市场经济发达、公民社会成熟的基础上展开才能成为规范的市场机制和社会自治力量对政府管制的有效回应；但转型中的中国社会，市场机制不健全、公民社会欠成熟、自治力量仍显薄弱。治理不是权力消解而是权力重构，不是政府“去权力化”而是政府权力“去中心化”，旨在通过各种权力关系向度的互动及相互制衡，引导和规范各项活动，最大限度地增进公共利益。因此，在权力共享与责任分担的公共责任机制理念下，从政府、大学、市场、社会及个人等多层面来建构教师教育管理范式，需处理好政府责任与政府权威去中心、教师教育机构责任与大学自主性等的矛盾，既充分调动多元主体的积极性，尊重市场、社会组织和公众民主参与的权力，又能有效地规避其各自可能的私益性倾向，保持多元权力主体间协商对话式伙伴关系的良性互动与有效制衡，才能真正推进教师教育管理秩序的良好运行，实现教师教育和谐发展的目标。

在治理理论所追求的公共事务管理与服务境界中，参与治理的各主体间及其与各利益相关者、普通公众间要达成共识，必须依赖充分、有效的良好沟通与协调，这是多中心治理的重要基础。治理主体的多元化及其相互间的权力依赖、制衡与合作伙伴关系最终表现在运行机制上便是形成自主自治网络，各种治理主体不同程度地放弃自己的部分权力，依靠各自优势和资源确立共同目标，不断增加沟通协调渠道，通过对话增进理解、信任并共同承担风险。为此，教师教育治理应在很可能相互冲突和对抗的多元权力主体间寻求“均势”的“制衡点”及其运行机制，通过共同参与、相互协商、权力制衡实现民主、有序、和谐的教师教育发展。

治理的实质是国家权力向社会和公民的回归，需要公民具备参与能力和权力，没有高素质的公民和成熟的公民社会，不可能有真正“还政于民”的治理。公民的公共精神对包括教育治理在内的社会公共治理意义非同寻常，因为公共治理精神要求公民不只追求自我利益，还应追求公共利益。作为教育事业“工作母机”的教师教育更应赋权于学习者，致力于启蒙公民意识，将培养具有公共精神、独立思考与批判能力等公民素养的现代教师作为核心目标，激发和强化公民公共精神的潜能。

面向中国本土实践的教育治理正经历着主体、方式、过程等全方位的深刻转型，呈现出不同于西方国家的现实特征；即使在中国语境下，各级各类教育的境遇也不尽相同。近年来我国教师教育界虽围绕教师培养模式、教师专业发展、教师教育改革策略等进行了有深度的探讨，并表现出一定的敏锐和洞察力，但我国教师教育改革正面对确定性与不确定性交织共存的外部环境，处于深入推进、谋求实质性内涵发展的关键时刻，鉴于此，本文认为有必要在坚守教师教育公共性的前提下，将治理理论纳入研究视野，坚守科学、正义的学术立场，凸显复杂性与系统性的学术思维品质。当然，中国教师教育领域是否已具备建构治理的基本条件、目前还面临哪些阻力与困难等，都尚需深入探究。只有不拘囿于西方话语，客观评价流行的教育治理理论与实践，在有效制度边界和法理维度内思索中国教师教育发展中的独特问题，在开放的治理理念激发下深入探究教师教育改革决策、管理协商、政策保障、质量监测等方面的机制、体制创新与范式变革以及教师教育治理与服务体系的构建模式、路径、制度安排等，寻求教师教育深入变革的前瞻性思路与操作性策略，并建构中国特色教师教育公共治理场域，才能为中国教师教育摆脱深层危机和本质困境提供现实可能，真正促进伫立于转型拐点期、经历改革开放30多年迅猛发展的我国教师教育改革进一步走向“善治”。

[1]朱旭东.论我国后师范教育时代的教师教育制度重建[J].教育学报，2005,(2):76-81.

[2][4]余雅风.教育立法必须以教育的公共性为价值基础[J].北京师范大学学报，2005,(1):30-39.

[3]参见金生鈜.保卫教育的公共性[J].教育研究与实验，2007,(3):7-13.朱家存，等，论公共教育的公共性及实践表征[J].华东师范大学学报（教育科学版），2007,(4):38-43,51.阎光才.于危机中重思高等教育的公共性[J].大学（学术版），2009,(12):11-20.邵泽斌.从“义务教育是公共物品”到“公共物品实行义务教育”—对教育公共性的一种教育学辩护[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2010,(3):10-13.张茂聪.教育公共性的意蕴和诉求[J].山东师范大学学报（人文社会科学版），2010，(3):61-65.

[5][8][12]戚业国.现代大学制度重构：公共性、公益性、私益性的冲突与整合[J].教育发展研究，2011，(19):21-26.

[6]郑新蓉.社会转型时期师范教育的属性探讨[J].高等师范教育研究，1999,(6):1-4.朱旭东.试论教师教育的公益性——政府在教师教育中的作用[J].教育理论与实践，2002,(1):33-37.

[7]成有信.教师养成方式的演变和21世纪我国师范教育发展的宏观走向[J].教育研究，2000，(1):8-11.

[9]参见俞可平.治理和善治：一种新的政治分析框架[J].南京社会科学，2001,(9):40-44.

[10]参见拙作.教师教育改革代价刍议[J].当代教育科学，2011,(11):24-27.

[11]庞丽娟等.迈向和谐的教师教育：问题与展望[J].北京大学教育评论，2011,(1):181-186.

[13]蒋亦华.当代中国教师教育：责任主体与主体责任[J].教育研究与实验，2011,(4):45-49.