低碳经济发展与政府职能分析

李东付林

(哈尔滨商业大学财政与公共管理学院，黑龙江哈尔滨150028)

一、我国低碳经济发展现状

(一)低碳经济发展政策导向明确

自2006年以来，我国已陆续出台了《国家中长期科学和技术发展规划纲要》《气候变化国家评估报告》《国家环境保护“十一五”规划》三个纲领性文件。2005年，我国制定了《可再生能源法》，目的是对全国农村以及边远地区的多种可再生能源进行开发和利用。2006年，我国科技部、环保局、气象局等部委联合发布了《气候变化国家评估报告》。2007年，我国发布并实施了《中国应对气候变化国家方案》，明确了未来应对气候变化的具体方向、具体原则和重点实施政策等。2008年，国务院发表了《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，书中主要阐述了气候变化对我国国情以及未来的发展所产生的影响，重点提出了对全球气候变化问题的解决措施和有关政策以及提高全人类的低碳意识、应对气候变化的体制机制建设等问题的原则以及措施等。2009年9月，国家主席胡锦涛出席了联合国气候变化峰会，发表了《携手应对气候变化挑战》的重要讲话。他指出，全球气候变化问题已经演变成全人类的共同话题，不仅是人类发展和生存的重要问题，也是大家面临的巨大挑战。2009年12月在联合国召开的气候变化大会上，胡锦涛主席在会上指出，作为发展中国家，中国还没有进入强制的节能减排计划之中，但是将在2020年将单位碳排放比2005年减少40%～45%，并进一步明确了我国全面进入节能减排的工作进程。

(二)低碳经济发展目标初步形成

我国在2004年发布了《节能中长期专项计划》，总体目标是在2010年将GDP的能源强度下降到2.25吨标煤/万元，年均节能率达到2.3%，在2011—2020年的十年中将年均能源节能率上提3%，使2020年的能源强度保持在1.54吨标煤/万元的水平。该计划从节约能源的立场出发，促进落实节能政策，为我国加速走上低碳发展之路指明了方向。目前虽然我国在节能减排方面仍存在较多困难，但减排潜力巨大。

(三)低碳经济发展技术逐渐突破

近期，由30多位专家和学者编制了《中国至2050年能源科技发展路线图》(以下简称《路线图》)，针对能够影响科技路线选择的各种因素，按照资源性－贡献度－技术性－环境性－实现度－经济性的顺序进行选择。《路线图》指出了10个领导我国能源科技发展，造就中国特色新型能源工业，满足经济发展需求的重要方向。以2008—2020年、2021—2035年、2036—2050年3个发展时期为时间节点，提出了10个技术的近期、中期、远期的重要规划。近期我国低碳经济与能源产业的发展领域主要集中在新能源汽车、新能源规模发电、清洁煤技术、智能电网等领域。

二、低碳经济发展中存在政府职能缺失问题

(一)发展低碳经济的相关政策和法律法规不完善

第一，我国正处于经济快速发展时期，人民生活水平显著提高，同时温室气体排放量也随之增大，节能减排难度加大。当前国家仍需加大政策扶持力度，正视我国在低碳领域存在的不足并采取有效措施加以改进。并且，我国关于政府采购、财政补贴以及绿色信贷等政策也有待完善。当前，我国在低碳经济发展方面的法律措施已经涉及了税收优惠政策，但仍需落实到具体细节。针对生态环境保护企业的优惠政策落实不到位，导致生态补偿力度很弱，难以对市场利益主体进行调控，削弱了企业发展低碳经济的积极性。

第二，虽然我国在低碳经济发展方面已经制定了一些相关法律，如《节约能源法》《煤炭法》《电力法》《循环经济促进法》《可再生能源法》等，但是随着低碳经济发展要求的不断提高，我国当前的法律还需要与时俱进，加以完善，这也是我国在发展低碳经济法律保障方面亟待解决问题。一是相关领域的立法体系还有待完善;二是能源方面的法律法规尚不健全，相关法律条文还不够明确，缺乏可操作性。我国目前对环境污染和资源开发利用实行了强制收费制度，而不是通过环境税形式进行调节，导致实际操作效果不明显。

(二)财政投入不足导致低碳技术发展滞后

虽然我国政府在治理环境污染方面投入明显提高，越来越重视环境治理及节能减排问题，但重点仍放在城市的环保工作，对低碳技术的研发投入明显不足。据资料显示，目前我国单位GDP能源消耗比世界平均水平高2.2倍，比美国高2.4倍、比日本高8倍、比印度高0.3倍，这些数据表明我国目前的能源技术水平仍很落后，企业的生产效率有待提高。据国家能源局统计数据显示，我国的总体能源利用效率约为35%，比发达国家低10%。在拉动内需的过程中，国内对钢筋等材料的需求量较大，使得高耗能产业保持增长，降低能源消耗面临挑战。政府财政投入对低碳技术创新发展起到关键作用，低碳经济发展的核心和动力就是低碳技术的创新能力，技术创新就是低碳经济发展的重中之重。我国的低碳技术发展虽然取得了一定的成效，但是与发达国家相比，还只处于起步阶段，环境保护技术和节能减排技术方面仍有很大差距。政府的财政投入不足从根本上制约了我国低碳经济的发展。因此，政府必须对低碳经济发展给予高度重视，并且加大投入。

(三)低碳经济宣传工作不到位，民众普遍缺乏低碳意识

政府对低碳经济的宣传力度不够，民众缺乏低碳意识。2008年我国政府提出了“碳排放交易制度”，但是很多大型企业并未充分认识并积极采取行动。要想加快发展低碳经济，必须提高全社会的低碳意识。低碳产品消费、节能减排以及生态环境的保护工作主要依靠公民的广泛认知和积极参与，而低碳经济的发展反过来又会从根本上改变人们的生活观念和生活方式，这对我国的经济发展将起到至关重要的作用。因此，各级政府在树立全社会低碳经济意识方面应该发挥重要作用，积极宣传普及低碳理念和低碳知识，促进整个社会的低碳发展。

三、在低碳经济发展中完善政府职能的措施

(一)制定低碳经济发展战略

近年来，全球气候变化形势严峻，我国应尽快制定发展低碳经济的长期规划，将发展低碳经济列入社会发展规划和国民经济发展规划中。大力发展低碳技术，制定发展目标和保障措施。构建有效的法律体系，创造适合低碳经济发展的市场环境。要确定我国低碳经济长期发展的规划图，必须明确每个发展阶段的目标和发展方法，划分出重点实施地区和支持领域。

(二)建立健全低碳财政政策体系

低碳财政政策包含两个方面:一是对市场的耗能排放行为有制约作用的财政政策体系，二是影响市场主体节能行为的财政支出体系。财政政策体系主要指与能源消费相关的各类税收，如碳税和能源税。财政支出体系分为国债投入、财政补贴、贷款利息政府采购等措施。要健全相关机制，建立有关保障制度和标准，促进低碳经济健康可持续发展。

(三)培养全民低碳意识

党的十七大强调，要把资源节约型、环境友好型社会落实到每个家庭，要从全社会的角度出发，让每个人都参与到低碳节能的行动中来，拒绝浪费、节约资源，改掉浪费消耗的陋习。大力开展低碳经济宣传工作，树立发展低碳经济的主观意识，明确政府作用和责任。发挥政府职能，开展宣传教育工作，提高公民对全球气候变化问题的认识，让每一位公民意识到绿色消费、低碳生活对社会发展的重要意义。明确政府职责，加强低碳经济的工作示范指导，建立政府和企业之间相衔接的宣传机制，从根本上形成低碳经济生产方式。运用有效的宣传途径开展新阶段的低碳宣传工作，提高公众的环保意识，从每一个社会成员做起，节约能源、节约水电、减少碳排放及环境污染，保护共同的家园。

(四)完善相关法律法规

第一，建立健全低碳经济法律体系。加快制定《低碳经济法》《可再生能源法》的配套办法和标准，完善能源和环保等方面的法律，有效运用法律手段促进低碳经济的发展。

第二，不断完善税法章程，创新金融财政政策。一方面，政府应对环保和清洁生产行业进行投融资，促进产业结构的快速调整。另一方面，通过创新清洁发展机制促进碳交易，也可以进行国家间的技术转让。我国应重视碳税和资源税的征收，利用政策来降低能源消耗的增长速度，出台相关政策鼓励企业进行低碳生产，利用可再生能源，通过财政补贴和政府采购等措施鼓励企业进行低碳技术研发。从发展的角度来看，对于一些不可再生能源，政府应该着重确立新的税种，如环境污染税、碳税、燃油税等，完善现行的税收优惠政策，建立健全促进低碳经济发展的税收政策体系。

(五)加强国际间合作应对全球气候变化

作为发展中国家，我国的低碳经济发展尚处于初级阶段，要想充分挖掘低碳经济发展潜力，必须依靠自身的技术实力，不断创新低碳技术，借鉴发达国家的低碳经济发展经验。只有积极加强国际经济技术合作，解决制约国际间低碳技术转移的相关问题，才能从根本上促进低碳经济的发展。气候问题是全球共同关注和迫切需要解决的问题，低碳经济正是各国由于气候问题引发矛盾从而发展起来的，所以低碳经济的发展必须建立在国家间密切合作的基础上，大力发展低碳经济不能闭关锁国，一定要与世界其他国家共同应对全球气候问题，才能更好地解决问题。同时，积极地参加国际气候体制的规则谈判，积极参与国际间的碳市场交易，加快健全我国的碳交易机制，对我国未来引进先进的节能以及提高能效的技术有重要作用。

［1］李宗才.我国低碳经济研究述评［J］.学术界，2012(11).

［2］宋东风.我国低碳经济发展现状研究［J］.社会科学，2011(9).

［3］马永欢.低碳经济的发展模式研究［J］.中国人口.资源与环境，2012(3).

［4］张康之.行政伦理的观念与视野［M］.北京:中国人民大学出版社，2011.

［5］张康之.公共行政中的哲学与伦理［M］.北京:中国人民大学出版社，2012.