奥巴马政府介入湄公河地区合作研究

罗圣荣

(云南大学国际关系研究院 昆明650091)

一 奥巴马政府介入湄公河地区合作的背景

美国介入湄公河地区合作的时间较早，可以追溯至20 世纪50年代“湄公河下游调查协调委员会”(MC)的筹建。1957年9月，在“联合国亚洲及远东经济委员会控洪局”的推动下，泰国、老挝、柬埔寨和南越成立了“湄公河下游调查协调委员会”，旨在合作开发水电项目、扩大土地灌溉面积、减少洪水威胁、延伸河流航道，解决湄公河流域国家广泛的贫困问题［1］。美国作为“湄公河下游调查协调委员会”最初的赞助者，将此合作视为“非共产主义国家维护其地区利益的一种方式”［2］。20 世纪60年代卷入越南战争后，美国更为重视湄公河的战略地位。

与前任总统肯尼迪一样，约翰逊总统也认为，“美国帮助第三世界国家摆脱贫困和落后是赢得冷战的重要手段”。因此，美国于1965年5月带头为“湄公河下游调查协调委员会”在老挝的第一个优先开发项目南俄(Nam Ngum)水电站提供了一半的资金。约翰逊总统的态度极大地激发了湄公河流域内各国借对外合作来推动湄公河开发的热情。1965年1月，“湄公河下游调查协调委员会”筹措的运作资金仅有7，240 万美元，但截至当年年底，“湄公河下游调查协调委员会”运作经费已达1.05亿美元，一年期间增长了45%［3］。截至1970年，美国是非流域国家中对“湄公河下游调查协调委员会”捐助资金最多的国家，仅1969年就捐助了3，300万美元，是第二大非流域捐助国联邦德国的近两倍［4］。在这个时期，“湄公河下游调查协调委员会”的职能也得到扩大，不仅涉及河流开发，还包括健康、教育、交通设施等方面，成为推动地区经济和社会变革的一支重要力量。当时的国际舆论普遍认为，“湄公河下游调查协调委员会”站在一个充满希望的起点上［5］。

然而，“印支战争”的不断升级渐渐打消了美国、联邦德国等捐助国的积极性，湄公河地区动荡的局势也阻碍了“湄公河下游调查协调委员会”的活动，战争使湄公河流域部分地区成为禁区。湄公河流域各国之间的相互猜忌与防范，也限制了它们之间的合作。与此同时，由于美国深陷越战泥潭，其国内也面临严重的政经危机，约翰逊总统被迫放弃了1968年的总统竞选。1969年1月尼克松就任美国总统后，美国的全球战略转向收缩，尼克松政府不再把东南亚地区视为美国实施“全球战略”的关键利益所在［6］。因此，从1970年开始，美国削减了对“湄公河下游调查协调委员会”的援助。1975年，随着越南南北统一、柬埔寨红色高棉的崛起以及老挝人民民主共和国的成立，美国最终停止了对“湄公河下游调查协调委员会”的直接援助。

湄公河地区再度引起美国的重视是在2008年奥巴马政府上台以后。这一时期由柬埔寨、老挝、缅甸、泰国、越南和中国6 国参与的大湄公河次区域合作(GMS)合作不断深入发展，促进了成员国经济和社会发展，推动了次区域一体化进程，中国在湄公河地区的影响力也与日俱增。与此同时，美国在湄公河地区的影响力却日渐式微。2008年奥巴马当选美国总统后，美国改变了以往过于关注欧洲与中东的外交政策，加大了对亚太地区的战略投入，而东南亚尤其是湄公河地区成为美国外交的“新战场”。为实现美国在湄公河地区的战略利益和战略目标，国务卿希拉里开始践行“巧实力”的外交理念，对湄公河下游各国展开积极的外交攻势，推行更为务实的湄公河政策，全面介入湄公河地区各项事务的合作。美国不仅开始重视“湄公河委员会”(MRC)①湄公河委员会(Mekong River Commission，简称MRC)，是在1957年成立的“湄公河下游调查协调委员会”(MC)的基础上产生的。新湄公河委员会由三个常设机构组成:即理事会、联合委员会和秘书处。理事会由每个成员国派一名级别不低于司长级官员组成，每年至少举行两次会议;联合委员会秘书处负责为联合委员会和理事会提供技术和行政服务，其工作在首席执行官(CEO)的领导下进行，而首席执行官的任免则由理事会决定。在湄公河地区事务中所发挥的作用，更强调要与“湄公河委员会”在湄公河地区事务上加强协作，这在整体上提升了湄公河地区在美国全球战略中的地位，为美国试图重夺湄公河地区事务主导权奠定基础。

二 奥巴马政府介入湄公河地区合作的目标

美国政治学家约瑟夫·奈曾在《美国的区域合作政策》一文中，将美国对全世界范围内的区域合作政策总结为出于四个主要利益方面的考虑:“美国的区域影响力;围堵需要;经济发展需要;冲突预防和管理。”［7］基于此，奥巴马政府介入湄公河地区合作主要有两重目的。其目的之一是“重返湄公河”，扩大美国在湄公河地区的政治影响力，并以此为依托，企图从西南陆地方向对中国构筑战略包围圈。约翰逊政府之后，美国减少了对湄公河下游开发计划的支持，只能通过对流域国家的双边援助，或通过国际机构和跨国公司继续维持在该地区的影响力。进入新世纪以来，随着中国的迅速崛起，中国对周边国家和地区的影响在不断扩大，使一直视中国为潜在对手的美国深感压力，在其看来，中国虽无意称霸，但顾盼尊容之日确已到来，美国认为中国的崛起最终会挑战美国在亚太地区的霸主地位［8］。因此，美国急需拉拢湄公河下游各国来牵制中国的发展，维护美国在东南亚的领导地位，为美国“重返亚太”战略服务，湄公河地区因此重新被纳入美国地缘战略的视野。美国的湄公河地区政策亦由此前的消极漠视转变为对湄公河地区的积极投入，大力发展美国与湄公河下游各国的关系，积极介入湄公河地区合作，藉此来维护美国在湄公河地区的战略利益和削弱中国在湄公河地区的影响力，并发挥美国在湄公河地区事务中的主导作用。

其目的之二，即是在金融危机后美国经济恢复乏力的背景下，把经济发展日新月异的湄公河地区打造成美国新的出口市场，从而为恢复美国经济助一臂之力。奥巴马上台正值美国遭受严重的金融危机之际，金融危机对美国长期以来引以为自豪的金融业和实体经济造成了严重的冲击，甚至危及自1944年布雷顿森林体系以来所确立的美元霸权地位。面对如此严重的金融危机，奥巴马政府采取了一系列措施来进行补救，全力遏制新世纪美国经济危机的深化和蔓延。奥巴马政府对内重点调整国家发展模式，改变了以往重视虚拟经济而轻视实体经济的经济发展理念，实施“再工业化”战略，加大政府对经济的宏观调控，积极推进绿色革命，提倡发展新能源，着力打造国家新的经济增长点;对外方面，奥巴马政府改变了布什政府在世界各地频频进行军事扩张的策略，将经济外交放在国家总体外交的首要位置。在新时期美国外交战略调整的大背景下，东南亚地区的新兴经济体成为新时期美国经济外交重点关注的对象。东盟是美国重要的贸易伙伴，特别是湄公河地区资源丰富，人口众多，经济发展潜力巨大，蕴含广阔的市场开拓前景。以越南为例，美越关系正常化以后，双边贸易额从1995年仅有的4.5 亿美元发展到2011年的170 亿美元，增长了近40 倍［9］。处于内外交困的奥巴马政府将大力开拓湄公河地区市场，加大与湄公河下游各国在经贸方面的合作力度，这对于奥巴马政府试图通过对外贸易来减轻金融危机的影响自然将起到一定的积极作用。美国顺应经济发展和地区合作的时代趋势，采取了多边合作的方式，即通过支持湄公河委员会等具有区域影响力的国际组织，运用经济和外交手段以最大限度地实现美国的国家利益。

三 奥巴马政府介入湄公河地区合作的进展

2009年7月，美国国务卿希拉里与湄公河下游的泰国、越南、老挝和柬埔寨等四国外长在泰国普吉举行了首届“美国—湄公河下游国家外长会议”，标志着奥巴马政府介入湄公河地区的合作正式拉开了帷幕。为表达美方合作的诚意，奥巴马政府积极向国会争取到1，500 万美元，用于改善湄公河下游四国的食品安全［10］。截至2012年底， “美国—湄公河下游国家外长会议”共举办了五届，“美国—湄公河下游国家外长会议”已经定期化、机制化，并将其定为东盟与对话伙伴国外长会议期间举行的年度会议。通过“美国—湄公河下游国家外长会议”，美国与湄公河地区国家启动了“湄公河下游倡议” (Lower Mekong Initiative)以及由美国主导制定的“湄公河下游之友”(Friends of the Lower Mekong)行动计划，并达成了密西西比河委员会与湄公河委员会的合作协议。

如果说“美国—湄公河下游国家外长会议”是奥巴马政府介入湄公河地区合作的敲门砖的话，那“湄公河下游倡议”就是美国具体实施介入湄公河地区合作的试金石。“湄公河下游倡议”是由美国国务卿希拉里于2009年首届“美国—湄公河下游国家外长会议”所提出，其合作的重点是环境、卫生、教育和基础设施等领域。2010年3月，负责东亚和太平洋事务的美国助理国务卿坎贝尔访问老挝，考察了“湄公河下游倡议”的实施情况，并向“老挝湄公河委员会”提出了援助方案［11］。同年，美国为湄公河流域的环境项目拨款2，200 多万美元，用以支持“湄公河下游倡议”项目的开展，其内容包括:开展一个为期三年的项目，协助湄公河下游四国合作发展战略，应对气候变化对水资源、粮食保障和居民生计的影响;开发“预测湄公河”(Forecast Mekong)这个预测性模型工具，用以显示气候变化和其它挑战对于湄公河流域可持续发展的影响;资助一项湄公河下游诸国各大学进行的两年期研究项目，研究湄公河流域长期存在的有机污染源［12］。在卫生和健康领域，美国为湄公河下游各国的健康项目提供总资金超过1.47 亿美元的援助，重点集中在提高湄公河下游各国应对流行性传染疾病有关的培训、研究能力等建设方面。在教育领域，美国为该区域提供的教育援助总额超过1，800 万美元，其支持的教育项目包括:美国—东盟论坛(US-ASEAN Forum)，以湄公河地区为重点，邀请开发专家、政府官员、私营部门和捐助方分享在贫穷的山村地区普及互联网可行性的研究成果;国际访问者领袖计划(International Visitors Leadership Program)，为该地区教育、环境和健康方面的专家提供访问美国的机会，与同行探讨相关问题并建立区域性和国际性的工作联系;通过在当地设立奖学金支持英语培训，帮助参与“湄公河下游倡议”工作的专业人员提高他们在区域和国际范围内的交流沟通能力［13］。2010年，美国为“湄公河下游倡议”的花费逾1.87 亿美元，但引人注目的是该项目的拨款并非源于美国国会预算，而是来自美国国务院和情报机构的相关费用［14］。

2011年，美国对“湄公河下游倡议”的投入增长到约2.12 亿美元，与2009年的援助金额相比，增长达44%［15］。2012年，美国决定向湄公河委员会提供100 万美元的援助，用于研究湄公河上游水电站项目对湄公河生态环境的影响［16］。同年12月20日，美国总统奥巴马在柬埔寨首都金边出席东亚峰会期间，与“湄公河下游倡议”伙伴国即柬埔寨、老挝、缅甸、泰国和越南等国领导人举行了会晤，这是2009年奥巴马政府介入湄公河地区合作以来举行的最高级别会议，奥巴马承诺将加强与湄公河下游五国的交流与合作［17］。

四 奥巴马政府介入湄公河地区合作的成效分析

奥巴马上台以来，灵活运用“软实力”外交，利用湄公河下游各国的内部矛盾及他们对中国崛起带来的不确定性的顾虑，以开展湄公河地区合作为杠杆，顺利地以小成本成功“重返”湄公河地区。至2012年奥巴马访问缅甸前夕，美国基本完成了以全面性接触为特征的湄公河战略布局，奥巴马政府介入湄公河地区的合作，收到了一定的成效。

借助在湄公河地区开展的合作，美国与湄公河下游各国的高层交往日趋频繁，双边关系明显得到夯实和改善。2009年7月，美国国务卿希拉里访问泰国，并参加东盟地区论坛，这不仅充分显示了美国对湄公河地区事务的重视，还有效地巩固了美国与中南半岛地区传统盟友的关系;在加强与传统盟友泰国关系的同时，美国还积极发展与老挝、柬埔寨和越南等国的友好合作关系，美国的外交努力使其与老挝、柬埔寨的关系得到进一步改善，两国不再是美国外交决策者“遗忘的角落”;美国还通过加强与越南的政治、军事、经济关系来拉拢越南制衡中国，分散中国对湄公河事务的注意力，为其“重返湄公河”铺平道路。对于昔日的宿敌缅甸，美国则以缅甸的民主转型为契机，不断调整对缅政策，以“湄公河下游倡议”合作框架为手段，于2012年成功吸纳缅甸为“湄公河下游倡议”的成员国，积极改善了美缅关系。2012年11月奥巴马总统还历史性地对缅甸实现了“破冰之旅”，2013年5月缅甸总统吴登盛也成功对美国实现了回访，缅甸的外交越来越显示出在中美之间寻求平衡的发展势头，完全改变了此前向中国一边倒的外交倾向。

美国还通过与湄公河地区开展合作的名义，与湄公河下游各国建立了多种合作交流机制。从2009年开始至今，奥巴马政府已经与湄公河下游各国建立了“美国—湄公河下游四国外长会议”、“湄公河下游倡议”、“湄公河下游之友外长会议”、“湄公河委员会与密西西比河合作”等四个交流及合作机制，基本完成了在湄公河地区合作机制的建设，为其在湄公河地区进一步施展影响力奠定了基础。随着美国在湄公河地区多个交流机制的建立以及资金的不断投入，美国在湄公河地区开展的合作博得了湄公河下游各国政府不同程度的认同，美国在一定程度上改变了以往“口惠而实不至”的形象，扭转了美国参与湄公河地区事务的不利局面，进一步提升了美国在湄公河地区的软实力。

五 奥巴马政府介入湄公河地区合作对中国的影响

奥巴马政府介入湄公河地区合作后，对大湄公河次区域各国的形势发展都造成不同程度的影响，其中影响最大的自然是中国。在政治层面，奥巴马政府以开展湄公河地区合作为名，加大对湄公河地区事务介入的力度，增强了美国在湄公河地区事务中的发言权，这给中国与湄公河下游各国发展良好关系带来一定的挑战。作为目前全球唯一的超级大国，美国的强势回归为湄公河下游各国实行“大国平衡”战略提供了可乘之机。美国则充分利用湄公河下游各国对中国崛起的担心和不信任，不断拓展与湄公河下游各国的关系，包括政治、经济与军事关系，进而拉近美国与湄公河下游各国之间的距离。在美国看来，应该在中国还未建立牢固的湄公河地区后院时，快速插足、分化湄公河下游各国，拉拢湄公河下游各国与美国合作，以阻止继续出现湄公河下游各国倾向于中国的局面［18］。比如，美国利用湄公河下游国家对中国在湄公河上游(澜沧江)修建梯级大坝的戒备心理，将湄公河下游地区作为其东南亚陆地外交的重点，通过加强湄公河下游各国的关系来离间中国与湄公河地区各国的关系［19］。虽然美国不时宣称其无意在东南亚地区与中国对抗，但事实上，美国介入湄公河地区事务确有遏制中国、扩大美国自身影响力的意图。因此，美国积极介入湄公河地区合作，在一定程度上离间了中国与湄公河下游各国的关系，湄公河下游各国的“等距离”外交给中国与湄公河下游各国的关系向深度发展带来了一定的挑战。

在经济层面，奥巴马政府倡导的以“湄公河下游倡议”为主的合作机制与中国参与的GMS 合作机制形成明显的竞争态势，干扰了中国在湄公河地区区域合作的正常开展。奥巴马倡导的“湄公河下游倡议”的合作多以保护和修复湄公河地区的生态环境、发展当地的公共卫生和教育事业、兴建当地的公共设施等为主要内容，更加注重的是扩大美国政府在湄公河下游各国基层的影响力，为美国政府在湄公河地区开展的合作树立了一个较好的表面形象。与此相对应的是，中国与湄公河下游各国开展的GMS 合作虽然客观上推动了它们的经济发展，但这种合作多体现在以耗费各国当地不可再生资源为主要内容的资源消耗型合作，加之部分中资企业对保护当地生态环境的意识较为淡薄，给不少湄公河地区当地民众造成了不良印象。而美国政府也正好利用这种合作内容上的反差，煽动一些不明真相的当地群众来抵制中国与湄公河下游各国开展的合作。在美国幕后的推波助澜下，湄公河地区的一些政治团体和社会团体不断以保护生态和环保为名，要求抵制中国在湄公河地区开展的一些经济合作。密松水电站项目搁浅，莱比塘铜矿在进展中遭遇抗议声不断，中缅油气管道受到当地不明真相群众的冲击，即是典型的案例。此举增加了中国参与GMS 合作的成本，影响了中国与湄公河下游五国经济合作的正常开展，不利于中国参与湄公河地区事务。

在安全层面，奥巴马政府以柔性外交手段强势介入湄公河地区事务，加快了美国构筑围堵中国包围圈的步伐，使中国西南周边的地区形势复杂化，对中国的西南安全造成无法忽视的潜在威胁。湄公河地区的得失不但影响到中国西南周边地区的形势变化，亦直接关系到中国西南门户的安全。在1840年以前，中国正是由于逐渐失去了西南境外的这些安全屏障，使殖民者觊觎中国有了立足点，此后西方殖民者逐渐溯洋北上，直至将整个中国沦为半殖民地。奥巴马政府在湄公河地区的布局遵循的是一个渐进与不断扩展的原则，从“重返湄公河”到“战略再平衡”，从生态环境保护、教育卫生等领域渐次扩展到与湄公河地区各国的安全合作。经过四年多的经营，奥巴马政府在湄公河地区的战略效应开始逐渐显现，整个湄公河下游国家都逐渐被美国以介入湄公河地区合作的策略所绑架，使湄公河地区成为美国遏制中国崛起的一个重要的战略桥头堡。例如，越南和缅甸的地缘位置对中国的西南安全的重要性不言而喻，美国除了在经济上有针对性地不断扩大与越南、缅甸的合作，在安全领域也是见缝插针。在美国的努力推动下，美越关系正在向事实上的战略伙伴关系演进。与此同时，美国也在极力拉拢缅甸开展安全合作。奥巴马政府布局湄公河地区，一方面遏制了中国在湄公河地区影响力的发挥，另一方面，美国在亚太地区海洋上已占据绝对优势的前提下，由海及陆，拉拢湄公河下游各国，不断扩大美国在湄公河地区的影响力，强化对中国的战略围堵。营造稳定的周边环境，深化中国与周边国家的政治互信和友好合作，确保中国的长远战略利益，这是中国实施周边外交政策的首要目的。美国介入湄公河地区合作，让中国西南周边的地区形势变得复杂，使中国在湄公河地区的外交努力大打折扣，也将直接影响到中国“桥头堡战略”、 “两洋战略”的顺利实施和西南能源通道的安全，不利于中国发展西南地区经济、改善西南少数民族地区的民生、维护西南边疆少数民族地区的安全与稳定。

结语

奥巴马政府对湄公河地区合作的介入是在世界战略重心东移的大背景下进行的，它是美国实施“巧实力”外交实践的重要舞台，是美国“重返亚太”战略的一个重要环节。奥巴马政府强势介入湄公河地区合作使得湄公河地区的局势变得更为扑朔迷离，给中国与湄公河下游各国关系的稳定发展、中国的周边地区外交、中国西南地区的战略安全与稳定都带来一定的挑战。湄公河下游各国既是中国的近邻，又是中国周边外交、地区外交以及多边外交实施的重要舞台，中国应加强与湄公河下游各国的沟通、协调，为进一步加强GMS 合作营造一个稳定的环境，以抵制美国欲利用湄公河下游国家对中国构筑战略包围圈的企图。中国与湄公河地区各国发展全面深入的合作关系有利于中国构建长期和平发展的环境，而且中国与湄公河下游各国之间经贸联系紧密，对于中国经济的发展有着较大的推动作用。中国应该继续深化与湄公河下游各国在经济领域方面的合作，同时要适时适度地推进与湄公河下游国家的政治互信建设。此外，中国在维护自己的合法权益上，一定要立场坚定，对部分国家的不友好行为进行有礼有节的斗争，避免对湄公河地区各国的政策呈现单一化、片面化。唯有如此，中国才能确保西南周边地区的繁荣、安全与稳定，从而为中国建设面向西南开放的“桥头堡”创造更为有利的外部环境，以实现“两洋战略”的长远目标。

【注 释】

［1］〈美〉杰弗里.W.雅各布斯著，朱晓红译《密西西比河与湄公河流域开发经验的比较》， 《水利水电快报》2000年第8 期。

［2］Ashok Swain，Managing Water Conflict:Asia，Africa and the Middle East，Routledge，2004，p.120.

［3］Li Thi Tuyet，Regional Cooperation In Southeast Asia:The Mekong Project，Ph.D.Dissertation，The City University of New York，1973，p.181.

［4］Jeffrey W.Jacobs，“The United States and The Mekong Project”，Water Policy，1999 (1)，p.591.

［5］Jeffrey W.Jacobs，“Mekong Committee History and Lessons for River Basin Development”，The Geographical Journal，1995 (2)，p.142.

［6］Frank C.Darling，“United States Policy in Southeast Asia:Permanency and Change”，Asian Survey，1974 (14)，p.608.

［7］Joseph Nye，“United States Policy Toward Regional Organizations”，International Organization，1969 (23)，p.723.

［8］James Bellacqua，The China Factor in U.S.-Vietnam Relations， http://www.cna.org/sites/default/files/research/the% 20china% 20factor% 20in% 20us% 20vietnam%20relations%20drm-2012 -u-000184 -final.pdf

［9］Vietnams Relations with America Are in Fact a Strategic Partnership，Vietnam Net Bridge，11 July 2010.

［10］Anonymous，“Singapore Paper Views‘Renewed’US Attention in Southeast Asia”，BBC Monitoring Asia Pacific，August 12，2009.

［11］《美国拉拢老挝制衡中国，越南关注》，http://news.163.com/10/0329/13/62UP3BV1000 146BC.html

［12］Bureau of Public Affairs of the U.S.Department of State，The U.S.and the Lower Mekong:Building Capacity to Manage Natural Resources，http://www.america.gov/st/energy-chinese/2010/January/20100107151756eaifas0.6362813.html

［13］李益波:《奥巴马政府对东南亚政策的调整及原因分析》，《太平洋学报》2010年第1 期。

［14］《新设立的湄公河下游之友》，http://www.360doc.com/content/11/1025/13/7827152_ 159036186.shtml

［15］《希拉里·克林顿国务卿在美国—湄公河下游部长级会议上的讲话》，美国国务院发言人办公室，http://iipdigital.usembassy.gov/st/chinese/texttrans/2011/07/201107 22171527x0.75341.html

［16］《湄公河下游国家与美国加强合作》，越通社，2012年7月14日，http://cn.vietnamplus.vn/18302.vnplus

［17］President Obama Meets with Lower Mekong Initiative Leaders， November 20， 2012，http://www.lowermekong.org/Partners

［18］Felix K.Chang， “The Lower Mekong Initiative ＆U.S.Foreign Policy in Southeast Asia:Energy，Environment ＆Power”，http://www.fpri.org/articles/2013/04/lower - mekong -initiative -us -foreign -policy -southeast -asia -energy-environment-power

［19］Richard Cronin and Timothy Hamlin，Mekong Turning Point:Shared River for a Shared Future，January 2012，The Henry L.Stimson Center，p.49.