我国公民生存权保障存在的问题与原因探析

徐海涛

(湖北汽车工业学院，湖北 十堰 442002)

一、缺乏宪法和配套法律制度的强力支撑

(一)生存权保障的立法层次较低且缺乏系统性

第一，目前中国宪法中没有生存权的明确规定，只有零散的条文涉及生存权的具体内容，其他关于公民生存权的立法大多层次较低，主要是一些法规和规章，而且条文比较简单，适用性较差。[1]“五四宪法”中的居住和迁徙自由以及七五、七八宪法中的罢工自由至今没有恢复，由公民的住宅不受侵犯和国家保护公民的通信秘密引申出来的隐私权，还没有正式进入宪法文本。第二，公民生存权保障相关的立法数量庞大，但缺乏系统性，呈现出条款分割的现象。如至今没有全国适用的调控范围包括垄断性企业高管人员、企业职工和农民工在内的《工资法》；没有全国统一的包括农民在内的《最低生活保护法》和《住房保障法》。第三，事关公民生命健康安全的法律体系还不完善。公民环境权和健康权还没有正式“入宪”，期待已久的《营养改善条例》尚未出台，《生态补偿法》还没有纳入国家立法规划；食品安全领域除了《食品安全法》，相关配套法律法规尚未正式出台。第四，文化立法滞后。文化基本法律少，重管理审批轻保障投入的行政法规多，至今还没有《新闻法》、《图书馆法》、《博物馆法》、《文化馆法》，有关公共文化的规定还停留在政策层面。

(二)生存权保障的程序规范稀缺

有效的程序安排是生存权得以实现的前提，然而，无论是我国宪法还是具体法律，都缺乏公民生存权实现的程序规定。一是我国宪法还没有明确规定“正当法律程序”原则，对国家机关的侵权行为，目前只有《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等少数法律可作为防范公权力侵害而提起诉讼的权利依据。二是长期缺乏公益诉讼的法律制度安排。虽然2012年8月31日十一届全国人大常委会第二十八次会议表决并通过的民事诉讼法修正案，增加了“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。但公益诉讼的具体操作程序尚没有出台。三是现有的程序规定不尽合理。如《社会保险法》第83条规定“个人与所在用人单位发生社会保险争议的，可以依法申请调解、仲裁，提起诉讼。用人单位侵害个人社会保险权益的，个人也可以要求社会保险行政部门或者社会保险费征收机构依法处理”。将个人与所在用人单位之间发生的社会保险争议简单归入劳动争议处理范畴，适用先调解后裁决的劳动争议处理机制显然不妥。因为社会保险争议的内容主要是执行社会保险法的法规和政策，而不是劳动关系双方当事人协商可让与、放弃的权利。[2]

二、不合理的城乡二元结构导致生存权保障的不平等

始于1958年且至今仍有效的《中华人民共和国户口登记条例》，将全体公民划分为农业户口和非农业户口，自此建立了严格的二元户籍制度，从此使农民在劳动就业、就学就医、社会保障等各方面享有与城镇居民完全不平等的权利。

(一)受教育权保障的不平等

《世界人权宣言》第26条和《经济、社会和文化权利国际公约》第13条都规定“人人享有平等的受教育权”，但中国农民在受教育权方式上还有很大的不足。首先，在城乡二元结构中，国家长期重“城市教育”而轻“农村教育”，各级政府又重“重点学校”而轻“非重点学校”。这个中国特色的“双重偏好”，大大挤压了农民受教育权的空间，农民享受不到与市民平等的教育资源。其次，城市和农村考生进入优质高等院校的机会不均等。在中国不平等的高等教育招生工作中，主管部门一贯采取城乡之间向城市倾斜、全国向北京和上海倾斜、省内则向省会城市倾斜的歧视性政策，导致农村考生进入国内重点大学的比例越来越低。再次，在20世纪90年代以来在教育产业化思路指导下，高等教育普遍实行高额收费，大大超出了农民的承受能力，不同程度地限制了农民受教育权的充分实现。

(二)社会保障权的不平等

长期以来，我国养老保险、医疗保险以及最低生活保障制度，针对的都只是城镇居民而不包括农民。纵使国家已经开始高度重视农民的社会保障问题，但与城镇居民的社会保障相比，农村社保还存在以下差距。第一，农村的社保制度起步明显迟于城市。早在1997年国务院就决定建立统一的企业职工基本养老保险制度，但直到2003年中央才开始推行新型农村合作医疗制度，2007年开始在全国建立农村最低生活保障制度，2009年开始推行新型农村养老保险制度。[注]民政部在1992年正式出台了《县级农村社会养老保险基本方案》，实现了农民养老保险制度在中国从0到1的突破，然而1998年国家政府机构改革后，因政府和社会对在我国农村建立养老保险制度的紧迫性和重要性认识不足，农民社会养老保险陷入了困境。第二，农村的社保制度远不及城市全面。新型农村社会养老保险制度和新型农村合作医疗制度尚在起步和推广阶段；工伤、生育、失业三大社会保险制度至今尚未在农村建立。目前农村社会救助也主要局限于基本生活救助，医疗救助制度基本没有建立。第三，农村的社保水平远低于城市。由于农村经济发展水平低导致农民选择低缴费标准，进而只能享受低积累和低待遇，这种低待遇甚至低到不能发挥基本的保障作用。此外，城市化进程中涌现出的农民工群体，虽然已成为“社会主义事业的建设者”，但绝大多数却无法享受职工养老、医疗、工伤、失业和生育保险待遇。

(三)劳动权保障的不平等

第一，工作机会不平等。长期以来国家的宏观政策是限制农民进城就业，改革开放以来涌现出的城市“农民工”，受自身技能和身份所限，干着最苦、最累、工资最低的活，却被贴上城市“盲流”的标签。此外，农民长期被排除担任国家公职。第二，劳动报酬权、休息休假权和劳动保护权保障的不平等。农民工主要集中在建筑、制造、采矿、餐饮以及其他中小型劳动密集型企业和个体经济组织，他们的劳动报酬权、休息休假权和劳动保护权更容易受到侵犯，否则，他们的工钱不需要总理亲自帮忙讨要，惨遭职业病和工伤赔偿困扰的农民兄弟不会“开胸验肺”。第三，农村劳动力的职业培训权保障不平等。长期以来国家只负责市民的就业和培训，而不负责农民的就业和培训，农村劳动力就业问题几乎完全处于自生自灭状态。虽然近年来，国家越来越重视对农民的技能培训和职业教育，但实践中的效果与预期目标还有很大差距。当前中国公民生存权保障的不平等，说到底是权利的不平等，是社会制度的不平等。只要中国身份社会的现实没有改变，实质意义上的平等便无从谈起。

三、缺乏全面的生存权保障机制安排

(一)国家保障不到位，社会保障不完善

当前中国广大中间阶层对未来感到渺茫和不安，一个重要的原因就是国家没有履行应尽的生存权保障义务。城乡居民收入差距扩大导致社会弱势群体迅速增多，“国富民穷”是我们最真实的生活感受；农民工子女难以接受公平的义务教育，是国家对公民教育权保障的不到位；屡屡发生的百姓“被上楼”、“自焚”和群体性事件，是国家对公民财产权保障的不到位；国家公共财政对教育、医疗、社保、住房保障投入的不足，国家社保基金亏空严重，不仅影响了公民的生活质量，更加剧了公民对未来养老的担忧。同时，以民间非盈机构和基层社区为主体的社会保障也不完善。我国非盈利市民社会组织尤其是社区组织还处于刚刚起步阶段，再加上条块分割的管理体制和缺乏法律地位与保护，直接影响了社区非盈利组织的发展壮大，民间救助尚处于初级阶段。与国家保障的持续性、高水平相比，以民间救济为核心的社会保障，只能是国家保障的必要补充。

(二)生命权与健康权保障不得力

我们曾经引以为荣的“中国模式”，在带给中国经济高速发展的同时，并没有带给百姓相应的幸福指数。相反，我们的生命权和健康权，被地方政府为追求GDP的高增长，打着招商引资的旗号大胆引进的污染性项目悄然侵蚀；极度贪婪的企业为逐利不择手段，致使矿难频发、食品安全和环境污染事故频现；政府实权部门频频导演的“洗澡澡”、“躲猫猫”、“做噩梦”事件，一次次突破我们的想象。悉数悲剧的成因，首先，与“以GDP论英雄”的政绩观和急功近利的粗放型发展思路不无关系。其次，刑事制裁力度不够。长期以来国家在处置重大环境污染事故、食品安全事故和矿难事故中，主要采取的是行政处罚手段，刑事制裁寥寥可数，尽管近年来刑事制裁手段的运用有所增加，但整体来看仍然不足。再次，以罚代刑现象大量存在。大量的环境违法和食品安全违法行为，基本都依靠行政手段来解决，以罚代刑无疑助长了企业的违法冲动。再加上有关政府监管部门“马后炮”式监管，给“道德滑坡”的“黑心企业”大肆侵害公民生命权和健康权预留了安全空间。

(三)经济权与文化权保障不协调

近年来，随着国家经济快速发展和人民物质生活水平的提高，人民的精神文化需求日渐增强。文化权利中的单项权利如受教育权、知识产权等逐步受到尊重，但总体来看国家对整体性的文化权利重视和保障不够，突出问题表现在文化生产力和公共文化服务同基层群众特别是农村群众的需求不相适应。一是国家对文化权的财政投入不够。按照国际经验估算，当人均GDP超过3000美元的时候，文化消费会快速增长，我国文化消费支出总量应在4万亿元以上，但实际文化消费只有1.15万亿元左右，缺口达3万亿元。[3]二是文化建设滞后。无论是公共文化服务体系建设，还是文化产业发展，都远远落后于发达国家，国家所能提供的文化产品和服务在数量、品种、质量上都无法满足人民群众日益增长的多层次精神文化需求。三是文化发展不均衡。一方面，农村文化处于边缘化境地，农村公共文化设施奇缺，一些健康、文明的公共文化形式日渐衰微；另一方面，农民工、城市弱势群体文化边缘化现象严重，文化娱乐生活非常有限，基本文化权得不到保障。四是文化垃圾泛滥。一些创作者过度追求作品的商业价值，而忽视艺术、社会价值的创造，给人民造成了精神污染。公民经济权和文化权保障的不协调，严重制约了公民生存质量的提高，极易诱发“文化贫困”。

四、公权力的滥用严重侵害公民生存权

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[4]154对公民生存权的最大侵害莫过于公权力的滥用，或者说权力腐败。权力腐败对公民生存权保障的影响表现在立法、行政和司法中，具体表现为政府对公民具体的生存权内容该尊重的不尊重，该保护的不保护，该满足的不满足，该促进的不促进。

(一)部门立法侵害公民生存权

根据我国《立法法》规定，我国省级以上政府既拥有行政立法权，又有行政执法权。受立法背后的部门(行业)利益驱动，只要是能扩大部门(行业)权力和利益的立法，各部门都非常积极，大力推动；相反只要是增强其责任的立法，有关部门往往将其一拖再拖。于是，便出现了“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”[5]130的怪圈。其次，通过立法巩固与公民生活密切相关行业企业的垄断地位。在立法过程中表现出较强的“部门本位”倾向，将立法视为强化部门权力和利益的工具，弃公共利益而不顾。起草多年的《石油天然气法》至今迟迟无法出台，一个重要原因就是因触动中石油、中石化等国企的垄断地位而遭到阻挠。部门立法不仅破坏了公平的市场竞争环境，直接侵犯了企业的经营自由权和公平竞争权，而且减少了公民获得优质廉价商品和服务的机会。

(二)行政违法侵害公民生存权

生存权作为一项兼具自由权和社会权、积极权利和消极权利双重性质的权利，必然要求国家和政府一方面“消极行政”，尊重和保护公民的生存自由，包括尊重和保护公民的生命权和财产权；另一方面又要求国家和政府“积极行政”，切实保护环境和国民健康，大力发展社会公益事业，提高公民福利生活水平，促进人的全面发展和生存质量的提高。现阶段我国正处在社会转型时期，行政违法的首要表现就是政府职能“越位”。如当前基层政府热衷于大兴新农村建设和标志性建筑等政绩工程，这种“以权谋公”式的“积极行政”严重干预了公民的生产生活，侵害了公民的基本权利和自由。其次是政府职能“错位”。 无论是食品安全监管部门存在的“钓鱼执法”、“为利执法”，还是地方政府在征地和拆迁过程中酿成的强拆惨剧，都是政府职能“错位”的表现。《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》虽因孙志刚之死而终结，但劳动教养制度尚存于世，公民的人身自由权仍时刻遭受着不可预知的威胁。再次，是以官商勾结为主要特征的行政腐败。不管是在食品、药品领域，还是在安全生产作业领域，官商勾结导致负有监管职责的政府部门失职渎职，严重侵害了公民的生命权和健康权。

(三)司法腐败侵害公民生存权

司法本是公民权利救济的最后一道防线，社会主义司法本应坚持司法为民，但是司法权在行使过程中异化为司法人员运用权力牟取私利的工具，且已经透到了各个司法环节，影响极为恶劣，危害极大。一是在管辖、受理、立案环节上的腐败。有的司法机关置法律的明文规定于不顾，越位管辖、越权办案、争夺“油水案”，非法插手经济纠纷，参与讨还债务、扣押人质等；有的检察机关收受经济犯罪嫌疑人贿赂后，要么不立案，要么收取保证金便不了了之；还有法院收了当事人的钱就乱受理、乱立案。二是审查批捕、起诉环节上的腐败。对符合逮捕条件的犯罪嫌疑人不提请逮捕，或收取一定保释金将犯罪嫌疑人释放；对已构成犯罪符合起诉条件的犯罪嫌疑人，收取一定数额的批捕起诉费，降格为不起诉或不向法院提供主要证据；有的司法机关随意坐支挪用赃款赃物。三是审判、执行环节上的腐败。审判人员故意剥夺当事人的诉讼权利，尤其是程序性诉讼权利；庭审活动中证据经质证、认证后故意不予采信；认定事实明显错误，适用法律有意不当；对案件久拖不结，耗费当事人的人力、财力，最后颠倒黑白、枉法裁判；有的审判人员违反保密纪律，泄露合议庭、审判委员会讨论结果，为当事人逃匿或转移财产提供便利，导致判决难以执行；违法执行第三人财产，委托执行中存在严重的地方保护主义。[6]

五、缺乏有效的生存权法律救济制度和机制

(一)宪法法律救济制度残缺不全

一是宪法诉讼制度缺失。我国现有的诉讼救济制度在保障那些已经具体化的宪法权利方面被证明是有效的，但对那些未被具体化、内涵不确定的基本权利的保护则相对不力。[7]比如，现实生活中时常发生的公民受教育不平等﹑就业性别歧视等侵犯公民平等受教育权和就业权现象，就无法提起宪法诉讼，而且司法机关在审判实践中也不能够直接依据宪法条文来裁判案件。二是宪法监督制度缺损。从宪法文本看，我国宪法没有专章规定宪法救济或宪法监督，更没有这方面的程序规定，再加上缺乏专任的宪法监督机关[注]虽然全国人大常委会监督宪法的实施，实际上只对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查，而将全国人大及其常委会制定的法律排除在外，这是不符合法律的合宪性已经成为世界宪法监督重要内容这一趋势的。，宪法监督制度缺乏可操作性，违宪责任不明确，惩处力度小，再加之全国人大每年才开一次会，全国人大常委会每两个月才开一次会，在大量繁杂的日常工作和立法任务面前，宪法监督职能明显不足，宪法监督远没有成为一种专门化和经常性的工作。[8]由于宪法诉权和违宪审查制度的缺损，中国公民对法律、法规违反宪法从而侵害自己的权利缺乏最高级的救济——宪法救济，成为人权保护的制度缺陷，为政府侵害公民权利预设了安全性的空间。[7]

(二)救济机制乏力且缺乏有效衔接

现阶段我国公民宪法权利遭受侵害的救济方式，是党、政府、司法和社会相结合的“复合式”救济模式，即以诉讼为核心的法律救济、以行政机关内部审查为核心的行政救济和以调解为核心的信访救济这样一种救济机制。但现实中各种救济机制在保障公民生存权方面表现得非常乏力。一是法律救济机制面临着成本高昂且耗时耗力，地方政府官员出于地方保护主义的行政干预和司法腐败以及司法不独立的三重困扰，显得非常疲弱。二是行政救济具有狭隘性。行政复议受行政机关内部审查程序不透明且缺乏公正性的影响，不被公民所信任；行政诉讼的受案范围非常有限，抽象行政行为没有纳入行政诉讼范围。三是中国特有的信访申诉救济处于尴尬境地且具有随意性。目前，信访申诉解决争议的主要手段还是依靠领导批示而非法定程序，处理情况受领导人的态度左右，大量信访件从上级受理机关层层转办到基层，然后被莫名其妙的“消化”了。四是宪法救济机制残缺不全。根据现行宪法规定，全国人大作为最高国家权力机关监督宪法实施，全国人大常委会拥有解释宪法、监督宪法实施的职权。但现有立法并没有明确全国人大与常委会在宪法监督中的职权分工，于是出现了人大有权但不行使；法院无权不能行使，但又不得不面对大量的宪法性投诉的怪圈。现有救济机制不仅乏力，而且不同的救济机制之间缺乏有效衔接，尤其是信访救济和法律救济脱节，法律救济和宪法救济脱节等等，这些都直接影响了公民生存权的救济。

[参考文献]

[1] 胡大伟.生存权的法理学分析——法治视野中的人权[D].苏州大学,2004:47.

[2] 李志明.构建科学合理的社会保险权利救济机制[J].行政管理改革,2011(3):41.

[3] 专家称我国尚有3万亿文化消费缺口[DB/OL].(2011-03-14)[2012-11-01].http://news.qq.com/a/20110314/000082.htm.

[4] 孟德斯鸠.论法的精神：上册[M].许明龙，译.北京:商务印书馆,1995:154.

[5] 林喆.权力腐败与权力制约[M].济南:山东人民出版社,2009:130.

[6] 赵凯.论我国司法腐败防治对策[D].武汉科技大学,2007:4.

[7] 陈焱光.公民权利救济论[M].北京:中国社会科学出版社,2008:225-230.

[8] 胡正昌.宪法文本与宪法实现：宪法实施问题研究[M].北京:中国政法大学出版社,2009:237,140-141.