现行农地产权制度缺陷及其完善

王承武 范宗余 吕鹏飞

（1、新疆农业大学科学技术学院 新疆 乌鲁木齐 8300522、乌鲁木齐市国土资源管理局 新疆 乌鲁木齐 830002）

新中国成立以来，我国农村土地产权制度（简称农地产权制度）经历了三次比较大的变迁。20世纪80年代实行的土地家庭承包经营制度，建构了我国现行的农村土地产权制度，它将集体土地的所有权和经营权分开，赋予了农民对土地使用和收益的权利，极大地调动了农民的生产积极性，促进了农业、农村的巨大进步。但是，随着我国经济社会发展的深刻变化，现行农村土地产权制度的缺陷日益显现。存在着土地产权主体缺失、承包权不稳定、土地产权制度改革配套措施不健全等问题。因此，需要通过进一步明确农村集体土地所有权主体，强化农村集体土地使用权，稳定农村集体土地承包权，完善农村土地权利体系和保障机制，保护农民合法权益。

一、农村集体土地所有权的缺陷及影响

1、集体土地所有权主体不明确，边界不明晰

我国农村土地集体所有权存在产权主体不清等问题。主要表现在：（1）集体所有权主体法律界定模糊。由于我国《宪法》、《土地管理法》和目前的《物权法》仅仅规定了农村土地归集体所有，但并没有界定“集体”和“集体成员”的具体涵义和范围，也未具体规定到底是属乡镇、村、村内经济组织中的哪一级所有，因而在法律上，集体所有权的主体是模糊不清的，“谁”真正拥有土地，实际上是不明晰的。这就使得土地所有权的归属不明确，模糊界区过大。（2）行使农地所有权的主体混乱。农地是集体农民共有的财产，应该由某一单一组织来代表农民整体行使农地所有权。依照现有法律规定，我国现行集体所有制下的土地所有者主体存在三种形式：村农民集体所有、乡（镇）农民集体所有及村以下农业集体经济组织的农民集体所有。所有者主体的代表机构是相应的农村集体经济组织或村民委员会。这种模糊与笼统的规定，有可能出现多个行使农地所有权的主体的情况，使得所有权究竟是由村委会行使，还是由集体经济组织行使，还是由二者共同行使，怎样行使，责、权、利如何划分等问题难以明晰。从本质上说，所有权主体不明确、产权主体多元化乃是一种产权主体缺位的表现，它必然会引发各“所有者”竞相伸手要利，却不关心自己应尽的义务。（3）集体土地所有权边界不清。就法律法规来看，我国集体土地所有权和国有土地所有权之间的界线不明确。同时，根据我国现行的相关法律法规，集体土地所有权主体分为三级，但国家法律却没有具体规定三个不同主体之间相互的土地界线，即农村土地哪些属于国家，哪些属于集体产权界定不清。

2、集体土地所有权权能残缺

我国农村集体土地所有权的权能不完全，具体表现在：（1）农地收益权不具有独享性。由于农民所拥有的土地使用权不是市场交易的产物而是国家赋予的，具有强烈的行政性，缺乏市场机制下财产关系运动的主体平等性、合约安全性和权责明确性，也隐藏着国家和乡村集体对农民土地收益权进行侵蚀的制度合理性与可能性。在国家、集体和农户的博弈中，由于国家掌握着政权、集体掌握着所有权，农户处于非常弱势的地位，其收益权残缺就难以避免。具体来说，农户的收益权残缺表现在国家基本控制了集体土地出让的主导权和收益权，村集体和农民缺乏协商机会和谈判能力。在现行土地征收制度下，政府和用地单位始终处于主导和强势地位，而村集体和农民作为法定的集体土地所有者完全处于被动地位。（2）处分权能残缺。在我国，虽然农民集体拥有农村土地的所有权，农户拥有农村土地的承包经营权，并且前者具有独立支配和处置土地的权利，后者通过契约方式获得占有、使用和处置土地的权利，但是二者对土地的处分均要受到国家法律的约束，必须在法律规定的范围内行使对土地的处置权，不能对所拥有和承包的土地进行非法买卖和转让，因而它们不具有处分土地的最终权利，国家对农村土地才具有最终的处分权。例如我国法律明确规定，农村集体所有的土地不能出让，必须先征归国有，然后再由政府将其出让。在这一过程中，集体经济组织和农民并无多少发言权。这一制度安排使国家成为了集体土地的总代理人，为国家攫取农村土地价值及各级权力拥有者进行权力寻租提供了巨大的空间。

3、集体成员对土地享有的权利性质不明确

集体所有权这一称谓本身就表明，集体成员对集体所有的财产权享有一定的权利，但是集体与成员之间究竟是一种什么权益关系，理论上和实践中都没有界定清楚，也没有来自实体法上的支持。虽然在《物权法》、《农村土地承包法》部分条款中对集体成员享有权利进行了规定，但这些条文并没有明确集体成员享有何种具体的权利。以《农村土地承包法》为例，该法第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。”对该条文进行解释，只能得出集体成员有权请求承包土地，但一没有对集体成员给与明确的定义，因而也难以确定集体成员的范围；二没有具体规定集体成员请求承包权受到侵害后，应当通过何种方式寻求救济；三没有明确集体成员的退出机制，以及退出后的利益分配等问题。总之，相关的法律条文规定多有缺漏，不能形成一个完整的法律规范。集体成员权利的性质是什么，是否为社团法上的社员权，其权利的内容是什么，如何实现等问题均不甚清楚，结果造成农民只享有名义上的权利。

二、土地承包责任制下承包经营权的缺陷及影响

1、土地承包经营权不稳定

由于土地产权残缺且不清晰，农民对土地的处分权不充分。在实际生活中由于人口变化或其他因素等原因而改变土地划分的情况是十分普遍，这使土地经营者不能形成长期稳定的经营预期，很大程度上造成农户在农业生产上的短期行为，农民对土地不愿意做长期投资，甚至出现掠夺性经营。由于土地承包关系不稳定，村自治组织经常以土地所有者主体的身份频繁地调整农户的承包地，形成农地使用权高度分散经营的格局，加大了农产品的经营成本，妨碍了农业经济效益的提高。农民土地承包经营权的不稳定性，还表现在农民土地承包经营权的内容不够充分，如农民缺乏抵押土地使用权以获得银行贷款的权利，承包经营权中是否包含经营者对农地享有的继承权、发展权还没有得到法律上的确认等。农地承包经营权、使用权、转让权等产权概念的内涵、外延还都没有明确的界定。

2、土地承包经营权缺乏流转

土地承包经营权作为一种土地财产权利具有可让渡性，虽然我国现有的法律法规原则上允许农村集体土地的流转，但对集体土地流转的运作程序、管理体制、流转收益分配等未作明确规定。此外，我国现行法律法规中的部分条款也从某种程度上阻碍了土地承包经营权的流动，“土地承包经营权的转让、转包、转租须经发包方同意”，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位和个人承包经营的需经村民会2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意”，这就是说，要么农户无法自行实现承包地使用权的流转，要么就要为其流转付出较高的交易成本，造成土地使用权价值难以实现。尽管新的《土地承包法》规定：“承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”，与以前的法律规定相比有了明显进步，但由于基层干部以所有者代表身份并依托行政权力来剥夺农民的自主决策权，强行依照自己的意志控制土地使用权的流转，使得土地使用权真正自由顺畅的流转变得困难重重。

3、土地承包经营权缺乏排他性

尽管我国现行的政策和法律都规定了农民依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，并有权自主组织生产经营和处置产品，但农民土地权利是以承包的方式取得并由承包方和发包方约定的合同来规范的，法律并没有明确界定农民土地使用权的物权性质，对承包经营权的保护也是立足于保护土地承包合同关系，因此这种承包经营权在法律意义上的排他性受到了限制和削弱。这样，在集体所有的前提之下，乡村组织和农民等不同的利益主体在利益冲突中，农民实际上处于弱势地位，所有权侵蚀使用权，从而导致使用权权能残缺的现象不可避免。

三、深化农村土地产权制度改革的对策建议

1、明晰集体土地所有权主体

明晰集体所有权主体，就是要通过制度的设计实现对于农民而言真实存在的农民集体，使农民对集体土地的所有权真正落到实处。我国现行法律法规规定农村集体土地所有权主体是农民集体，但法律对农民集体的具体内涵的规定是不清晰、不统一的。根据我国农村实际情况，应将乡镇、村、村民小组三级土地所有权主体统一为村农民集体一种，以村民委员会作为人格化代表，给予其独立完整的法人产权性质，由其产权代表在法律规定范围内对土地占有、使用、收益和处置，赋予其稳定承包权的责任，代表承包农户向农地征用和购买主体索取承包使用权价值的补偿。由村民委员会担任村农民集体土地的法定经营管理主体，根据村民大会的意志，对集体土地进行经营管理，行使集体土地的发包、管理等权利，并对村民大会负责，受村民大会监督。

2、建立并完善以土地承包权为核心的农地产权体系

应将土地承包权依法物权化为农民长期而有保障的农地使用权，赋予农民包括占有、使用、收益和处分在内的完整的承包经营权。通过逐渐弱化土地所有权，强化土地承包权的方式，明确农民对集体所有土地的承包权是一种不可侵犯的财产权利，使承包权真正具有“准所有权”的性质，集体只保留法律上的最终所有权。建议制定《土地财产法》，从法律上确定土地财产权，强化农地承包经营权的物权性，这有利于减少现行土地产权关系中的不稳定因素，有利于增加国家对农民的产权保护，有利于在稳定土地承包关系的同时，促进农地使用权市场化流转，提高农地利用率。

稳定、完善承包经营权和处分权。在土地承包的有效期内，农户有权决定承包地流转、抵押、入股等。农户依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，有权决定承包地流转、抵押、入股等。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利，禁止承包期内发包方收回和调整承包地。

明确承包权的财产收益性，规范收益权。通过承包权物权化，使农民的土地财产权在长度、广度、独立性和明确性上有保障。承包土地的收益、流转土地的收益应全部归农民所有，不应有任何截留、扣缴、挪用。农地承包权作为一项财产权能，可以作价入股获得投资收益。承包地被依法征收、占用的有权依法获得相应的补偿。通过赋予农民长期有保障的土地产权，并使这些权利物权化为农民所有，保证农民的土地产权能够在土地价格分配中得以实现。

3、培育农地流转市场，引导农地有序流转

《农村土地承包法》从法律上赋予了农民有依法对承包土地采取转包、出租、互换、转让等方式进行流转的权利，这为农村土地产权交易奠定了法律基础，但由于农村土地市场化建设滞后，农村土地流转处于难以正常有序进行的局面。因此，政府应从保护农民土地权益、提高土地资源利用效率的目标出发，培育农村土地产权市场，健全土地流转的方式、程序。（1）加快有关土地流转法律法规建设的进程，规范土地流转的操作程序，把土地流转纳入法制化的轨道。（2）强调农地流转的主体是农户而非集体组织。只要是在法律允许的范围内，农户就有独立决定是否流转、选择何种方式、以何种价格以及向谁流转的权力，任何人都无权干涉。（3）积极探索建立农地承包权抵押市场，探索通过招标、拍卖、公开协商等方式，获得发展资金。（4）要加强农村市场体系建设，建立土地流转的价格评估体系和土地流转的中介市场，培育农地流转中介组织，制定市场运行规则，保证土地流转市场的健康有序发展。

4、加强和完善土地立法，切实保障农民的土地权益

农村土地产权制度的有效性，需要有法律的保障才能体现。在土地立法上，我国先后颁布了《土地管理法》、《农村土地承包法》等，这为从法律上保护农民的土地权益奠定了基础。但是，现有的土地立法是粗线条的，弹性大，没有更为细致和专门的立法，而且已有的法律法规相互冲突，对土地关系的处理方面也主要依靠政策来调整。保护农民土地权益的立法工作还相对滞后，而现有的关于农地的法律也并未得到有力的实施。一些地方以政策代替法律，随意侵犯农民土地权益的现象屡屡发生。因此，应该通过立法来确定各产权主体的权利和义务关系，规范其土地使用、流转和补偿等行为，从法律上进一步明确农地承包经营权的承包、占有、经营、收益、转让、入股、抵押、继承等各种权利的法律内涵，修订现行法律法规中对农村土地产权制度解释或说明不相一致的地方，并逐步细化相关条文，使农民土地权利的法律依据更加明确化，从而保证权利主体的行使权。

[1]刘荣材：关于我国农村土地产权制度改革与创新的探讨[J].经济体制改革，2007（1）.

[2]张秀英：我国农地产权制度存在的问题与改革思路[J].生产力研究，2006（3）.

[3]陈明：农地产权制度创新与农民土地财产权利保护[M].湖北人民出版社，2006.

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