农村公共物品多中心供给模式下的政府职能分析

张政权 再娜甫·尼合买提

（新疆农业大学 新疆 乌鲁木齐 830000）

我国农村公共物品供给制度在经历了资金调拨有限、公共物品供给量基本空白的农户互助供给阶段（1949—1956），政社合一、公共物品由人民公社掌握并调配的人民公社制度外供给阶段（1958—1978），供给模式自上而下、农户作为公共物品资金主要筹款渠道的家庭承包制下的供给阶段（1982—2000）后，逐步进入了供给主体开始出现多元化、政府承担公共物品供给的主要任务、供给资金大部分由政府财政预算承担、供给物品开始关注民生的税费改革后供给阶段（2001—2005）和供给主体更加多元、供给不仅涉及经济领域，而且涉及政治、社会、文化等领域以及农村的方方面面的农村综合改革阶段（2006—至今）。农村公共物品供给主体也由单一的政府部门开始逐渐过渡到有农民组织、企业团体、慈善部门和政府多元的供给主体，开始逐步进入到多中心供给模式。曾经垄断公共物品供给的政府部门在多中心供给模式下应该承担什么样的责任便逐渐进入了人们的研究范围。

一、多中心理论的提出

从整个公共物品供给理念发展的过程看，关于公共物品供给问题的认识虽然起源很早，但直到20世纪50年代才形成系统的理论。由于公共物品具有非排他性和非竞争性的特征，以及考虑到社会公正、公平等问题，福利经济学家萨缪尔逊认为，通过市场方式提供公共物品，实现非排他性成本是高昂的或者是不可能的，并且在整个过程中缺乏效率，致使市场在提供公共物品时存在着失灵现象。因此，20世纪50—70年代，不管在理论上还是在实践中，大部分国家和地区都选择把政府视为公共物品理所应当的提供者。

20世纪70年代，伴随着福利国家危机的出现，人们开始认识到政府在克服公共物品消费过程中的搭便车问题的同时，却不可避免地产生了新的效率问题。公共选择理论把这种现象定义为政府失灵问题。在公共选择理论看来，如同市场制度一样，政府同样是内生变量，其自身的运行以及向公众提供公共物品同样存在交易成本问题，最终导致公共机构提供公共物品效率低下。

20世纪80年代，政府和公共领域改革的重要任务为在面对公共物品领域存在的市场与政府双重失灵情况下，应解决公共物品领域存在的低效率问题，改善和提高公共物品供给水平。在这一时期，公共管理领域兴起了一种新的研究理论——新公共管理理论。新公共管理理论是由美国印第安纳大学政治理论与政策分析研究所的埃莉诺.奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）和文森特·奥斯特罗姆（Vincent Ostrom）夫妇共同创立的。该理论在西方国家的行政改革中起到了指导作用，主要核心问题正是改变公共物品和公共服务的供给结构和方式。根据该理论的观点，在把公共物品与服务的提供等同于政府事务的前提下，单中心表示仅有政府一个决策单位作为唯一的供给主体对社会公共物品进行排他性管辖的完全一体化的体制，即公共物品的供给者只有政府。而多中心则意味着在管理社会公共事务的过程中，并不是只有政府一个主体，还同时存在着中央政府单位、各级地方政府单位、各种非政府组织、各种企业、私人机构及公民个人等许多决策中心，各主体在一定的规则规范下，以多种方式一同行使主体性权力。多中心理论中谈到的关于物品属性的分析认为，在公共物品持续性的制度选择中，政府不再是公共物品的唯一供给主体，在政府之外还存在许多其他成功的公共物品的供给方式。同时多中心供给理论也为我国农村公共物品供给体制改革提供了建设性的理论支持与新视野。

二、多中心供给模式下的政府职责

1、公共物品供给前期

（1）建立健全相关制度，保证体制的正常运行。在多元供给的模式下，政府还将继续扮演着重要的角色，而其首要责任就是制度安排和制度供给。第一，制定供给准入制度。多元化供给并不意味着任何的社会组织和机构都可以参与，必须由政府制定一套规范、公正、有效的准入制度，对各种组织进行调查、审核、审批和登记管理，才能保证参加公共物品供给的主体具有一定的资质。第二，制定财务管理预决算制度。通过民主理财小组参与编制预算，确保公共物品供给资金的合理使用，定期公开公共物品的资金使用情况和供给情况，实现政府审批的透明化、公开化，政府决策的科民主化、科学化。第三，制定产权制度。多元供给的格局中，必须划分产权，明确产权归属，这样才能最大限度地发挥各主体的积极性和有效性，实现资源的有效配置。由于产权并不是一开始就能够明确的，因此政府作为现代社会中最权威的组织，无疑在制定产权制度、确定产权归属上有着不可替代的作用。第四，农民需求表达机制。通过推进农村基层民主建设，完善农民需求表达机制，使农民的意见得到充分考虑，准确了解农民需求，确保供给决策的正确性。第五，价格管制和利润管制。“经济人”本性驱使着社会力量尤其是民营组织追求利润的最大化。在某种情况下社会力量有可能对某项公共物品进行垄断经营，在价格上偏离其合理的水平，此种情况不利于资源配置的最大化。因此，政府有必要进行利润和价格管制，把价格控制在合理的范围内，既保证保障投资者正常的利润，又保障公共物品受体的权益。

（2）在保证供给主体资质的情况下，进一步丰富志愿事业供给主体。当前，我国农村公共物品的供给主体主要包括政府供给主体、民营组织供给主体、志愿事业供给主体。尤其是志愿事业供给主体，其在我国刚刚起步之初，不论在数量上还是种类上和国外都有很大的差距。同时志愿事业供给主体在弥补市场失灵和政府失灵方面又具有其他供给主体无法比拟的作用。因此，政府可以通过鼓励支持志愿事业供给主体的参与来满足自身无法为全体成员提供公共物品与公共需求缺陷，实现社会群体的公共利益。政府将供给权利授予志愿事业供给主体，一方面，在提供相同的劳动成果下总成本可以降低，将有更多人受惠；另一方面，在人员配置上，志愿事业供给主体的成本也较政府的人事支出成本低。

2、公共物品供给过程中

（1）统筹资金与用途。在多中心公共物品的供给过程中，政府要适度平衡事权、财权，使基层机构真正形成独立的预算主体和财政主体，合理划分中央和地方的税收权限，为基层机构供给农村公共物品提供资金保障。明确政府在农村公共物品供给方面的财政职能，构建针对农村公共物品的转移支付制度。农村公共物品的供给一般以乡为中心逐渐向四周扩散，靠近乡镇的村庄往往最先享用到农村公共物品，比如乡村公路、农业技术推广、乡村广播电视、乡村村民文化娱乐设施等。而那些离乡镇中心较远的村庄可能在乡镇周边乡村使用很长时间后都还不能享用某些公共物品。对此，政府应该在公共物品供给的过程中统筹安排、整体规划，在村民权利和义务对等的情况下，解决供给方式或者供给策略不公平的问题。

（2）加强监督与管理，确实保障农民根本利益。一方面，在规定和完善资金管理制度和办法的基础上，规范项目资金管理，加大农村公共物品资金监管力度，充分发挥各级政府的监督检查作用，积极引入社会监督，增强公共物品供给过程中的透明度；另一方面，引导农民提高监督意识，积极发挥人民群众的监督检查作用，通过自身监督与外部监督，保障公共物品供给过程中资金使用的合理性。

（3）负责提供“特殊”的公共物品。在多中心供给过程中，政府并不能仅作为制度的制定者、监督者，还必须直接参与一些公共物品的生产，负责供给一些其他供给主体没有办法供给或不适合供给的农村公共物品。这些公共物品主要包括三个方面：一是关系国计民生、国家秘密和国家安全等领域的公共物品，由于其特殊性，必须由政府直接生产，如铁路、电信、电力、国防等行业。二是私营企业和第三部门由于资金、技术、体制的原因，无法生产，而政府能够参与生产的公共物品，如航天、航空等。三是资金投资大、周期长、回报慢、效率低的公共物品，私营企业对其“不感兴趣”，政府应直接生产。

3、公共物品供给后期

不应以公共物品供给过程结束而结束，应保证公共物品的合理使用。在农村，公共物品供给完成后，一些公共物品缺少必须的保养和维修，甚至遭到一些恶意的破坏，这样大大的缩短了公共物品的使用周期，造成了一些不必要的损失和浪费。因此，在公共物品供给后期，政府应担起责任，一方面，负责一些公共用品的看护，对恶意损坏公共物品的个人和团体进行处罚。另一方面，对那些已经损坏的公共用品及时进行维修或更换，对那些应由其他供给主体负责的且遭到损坏的公共物品，应督促监督其及时进行维修或替换，确保公共物品使用的可持续性。

三、结语

多中心供给模式意味着政府不能再以单一模式垄断整个公共物品的供给，而是要求政府从某些更适合市场、志愿事业部门等的供给过程中抽身出来，改变以往垂直的集权式供给模式，完成政府的职能转变，由以前的“划桨者”变成多中心供给模式下的“掌舵者”，并通过政府的引导催生出更多的供给主体，保障农村公共物品供给的顺利进行。

[1]刘晓伟：我国农村公共物品有效供给方式研究[D].兰州大学，2012.

[2]席恒：公共物品多元供给机制：一个公共管理的视角[J].人文杂志，2005（3）.

[3]苏礼和：公共物品多元供给的困境及政府定位[J].湖南农业大学学报，2008（6）.