课程政策监测与评估：问题与出路

●李运昌

课程政策作为政府的一项政治措施，在课程理念、课程目标、课程结构、课程内容、课程实施、课程评价、课程管理等方面提出了诸多理念、目标与行动策略，为课程实践的发展提供了重要的政策依据与行动纲领。但如何保证课程政策执行的效能，发挥课程政策应有的作用成为课程领域面临的重要挑战之一。课程政策的执行效果如何？对课程实践产生了怎样的影响？ 其组织、管理、运作机制是否恰当？ 成本和社会收益之间的关系如何？是否满足了公众和利益相关者的多样化需求？这些问题的解决最终都会涉及到同一个问题：即:课程政策的监测与评估。只有通过课程政策的监测与评估，分析课程政策实施过程中的因果关系，测量与记录课程政策的运作信息，找出政策目标与执行手段之间、预期政策目标与实现政策绩效之间的差距，才能说明和解释政策执行情况以及评估其执行效果，从而保证课程政策的有效执行，促进既定政策目标的实现。

一、课程政策监测与评估的价值与意义

（一）有利于纠正政策执行偏差，实现课程政策执行的可持续发展

课程政策作为课程管理的重要手段，课程决策者总是希望通过实施来取得预期的政策效果，进而促进政策目标的达成。但是，各种不确定因素的存在往往使课程政策的实际效果偏离了预期的政策目标。例如《学校课程管理指南》 中明确规定：“学校要严格执行上级颁发的基础教育课程文件，确保国家课程计划与课程标准的严肃性，杜绝随意增减科目或课时、随意提高难度或降低要求的现象”。但课程方案在实际执行中却仍然出现课程门类明显偏多、规定课程开设不全、教学时间严重超标，最多比最少高出一半、语数英占绝对优势，综合实践难以保证、校本课程内容单一等具体问题。[1]出现如此执行偏差，若不及时加以修正，就会削弱人们对课程政策的满意度。这时，对课程政策进行必要的监测与评估就变得十分必要与重要。

对课程政策进行监测与评估，主要是通过对课程政策执行过程中的关键性指标进行连续的观察、测量、跟踪并定期搜集数据信息，在此基础上，探讨和了解课程政策是否严格按照预期的目标予以执行。由于课程政策的监测与评估贯穿于课程政策执行的始终，因而能够迅速掌握课程政策执行过程中的细节信息，确保政策执行过程中能够及时的发现问题、分析问题，做出决断，调整政策设计或出台相关配套措施，进而改善执行过程，使课程政策的执行按照预期的目标进行。由此，我们可以看出，课程政策的监测与评估实际上为课程政策的执行提供了一个完备的信息反馈渠道，这个反馈机制越健全，发挥的功效越大，对课程政策执行效能的贡献就会越大。在此基础上，课程政策才能获得可持续发展的动力与源泉。

（二）有助于课程政策影响从表层走向深度变革

在我国课程政策的实践中，“执行难”一直是困扰课程政策实施的一大顽疾。课程政策在执行过程中出现了表面化、虚假化、失真化等异化现象。有些学校以一些表层的话语或结构的改变来回应外在的政策要求，使用新的课程表、新教材，从计划、程序到课程、资料，不断改革可触的、可见的物质形态，但没有实质性地影响到课程实践的内核，如建构知识的方式、师生责任的分担、师生围绕知识的互动方式等，也即变化只是形似而非神似，是增量式而非根本性的变革，这就严重地影响了我国课程政策实施的有效性。[2]而通过对课程政策的执行过程进行监测与评估，则有助于课程政策影响从表层走向深度变革。

课程政策的监测与评估关注过程，关注政策执行过程中各种变量的变化。它不只是提供数据分析，更重要的在于对问题的分析以及提出相应的解决方案。通过对课程政策的监测与评估，一方面检视课程政策中所蕴涵的新的课程理念、课程文化、课程行动方式是否得以落实与内化，是否由简单的政策执行转变为稳定的课程行为，是否已经由表面的政策实施转化为课程的内涵式发展。另一方面监测与评估课程政策与课程实践的切合度。课程政策是否为课程实践提供了教学改善与学习改进的指导性意见，是否为学生学习质量的提高提供了政策性支持，课程政策还需在哪些方面加以改进等。课程政策的监测与评估使课程政策与课程实践实现了多维互动与协调发展，从而使课程政策对课程实践的影响由表层走向了深度变革。

（三）为课程政策研究提供新的研究路径与研究视域

我国的教育政策研究起步较晚，对课程政策的研究就可想而知了。随着基础教育课程改革的深入发展，课程政策作为一个新的研究领域开始进入研究者的视野。但回顾这些研究成果，总体上而言，研究路径比较单一,主要限于思辨研究、文献分析和应然取向的规范研究，缺少对课程政策过程实然状态的探究和深入的理论分析。许多文章多是对新政策的宣传、一般性的政策建议等，鲜有实然的政策现象研究与理论建构。我们如果不深化“对政策过程的认识,提高和改进教育效果将是无捷径可走的。仅仅对政策过程的认识程度不深这一弱点,就使我们远远缺乏那种可以对可能激发新政策出笼的一些变化做出英明预见的能力,缺乏那种自信地对某个建议付诸实施将会有何种成果做出预料的能力,缺乏对政策过程进行及时调整修正的能力”。[3]针对上述课程政策研究的困境，课程政策的监测与评估为其提供了一条可为的解决路径。课程政策的监测与评估不仅为课程政策的研究提供了方法论基础与方向，同时也开拓了课程政策研究的新视域。

课程政策的监测与评估将课程政策执行过程作为重要环节，以实证研究为基础，通过搜集数据、数理分析、统计抽样等量化研究，在探索课程政策过程实然状况的基础上，揭示课程政策运行中的成本、影响以及满意度，预见课程政策的变化、结果及其变迁，是一个量化研究与质性研究相结合的过程。从这个意义上来讲，课程政策的监测与评估为课程政策的研究提供了新的研究路径。同时，课程政策的监测与评估也开拓了课程政策研究的新视域。相对于目前的课程政策研究来说，课程政策的监测与评估研究还未提到课程研究日程上来；而且对课程政策进行监测与评估也未得到应有的重视，大部分的教育监测与评估机构诸如教育部基础教育监测中心、基础教育监测站、教育部基础教育质量监测中心等，都是以监测教育质量为目的，而以课程政策为监测与评估对象的研究还甚少，从这个意义上讲，课程政策的监测与评估研究进一步完善了课程政策的研究体系。

二、课程政策监测与评估的现状分析

（一）经验导向的研究在课程监测与评估过程中仍处优势地位

长期以来，课程政策的监测与评估并未在国内引起足够的重视，在实施监测与评估时，我们更多是趋向于经验导向而非专业导向的监测与评估。承担课程监测与评估的人员大部分来自于教育行政部门，他们有着对课程政策极为敏感的政治考量，却缺少监测与评估的专业知识与专业技能。因此，他们在对课程政策进行监测与评估的时候，更多的是基于经验的认知与改进，而不是专业的研究与应用。但“经验”本身意味着个体化，意味着一种有限理性。过多的依据经验或者有限理性去处理课程政策实施过程中纷乱复杂的现象，必然会导致监测与评估陷入经验主义与理性主义的窠臼，从而影响了课程监测与评估科学性。课程政策过程不仅涉及到纷繁变化的社会环境，涉及不同的利益相关者及其对同一项政策的不同感知,而且在政策决策和执行的整个过程中,充满着各种各样的矛盾斗争和变化，甚至有时候还存在着种种难于洞悉的“黑箱”。[4]仅仅凭经验去判断，终究会失却对课程政策改进与推进的作用。

（二）公众立场的缺失与不同监测与评估主体之间有效协调机制的缺乏

从当前我国教育政策执行的监测与评估的实际来看，除行政部门（以教育督导部门和教育行政部门为主）和立法机关（全国人大教科文卫委员会）对教育政策执行的监测与评估功能相对凸显之外，其他监测与评估主体对教育政策执行的监测与评估均存在功能弱化现象。[5]课程政策作为教育政策的下位概念，其监测与评估方式自然也与上述状况无异。作为课程政策的相关利益者，像课程专家、课程政策研究机构、课程政策执行者、社会群体，他们在课程监测与评估中的作用趋向递减。课程监测与评估的过程缺少了公共文化的支撑，缺乏公共空间与公共立场。除此之外，在课程监测与评估的过程中，还缺乏不同监测与评估主体之间有效的协调机制。从课程政策决策者与研究者的关系中便可窥见一斑。决策者所体现出的决策文化与研究者所体现的研究文化对峙多时而不得融通：决策是政治性的，而研究是学术性的，当二者同时参与课程政策的监测与评估时，决策者一般会按照政治议程或政党利益来表达问题，而研究者则重视监测与评估的专业性与逻辑性，但又因为决策者对监测与评估拥有某种垄断权，因此在课程监测与评估的结果上，决策者就成为了最后的胜利者。这种监测与评估的权力的不均衡造成了监测与评估主体之间的矛盾与长期对垒，对课程的监测与评估造成了不良的影响。

（三）课程政策的监测与评估缺少必要的程序规定与实施细则

近几年来，随着公共教育项目监测与评估的兴起，课程政策的监测与评估也开始走入人们的视野。作为一个新的研究领域，由于研究尚未成熟以及实施过程尚未规范，一切都在摸索阶段，所以，相应的程序规定与实施细则都还有待完善。正因为如此，所以关于课程政策监测与评估的程序规定与实施细则都未确定下来。这种状况直接导致了以下后果：由于没有法规条文的强制规定，也没有奖惩措施的激励，课程政策的监测与评估基本上流于形式；由于没有制度的保障，对实施监测与评价人员的知识、技能和身份等没有设定统一的标准，大部分都是由行政官员组成，他们缺少监测与评估的专业知识与技能，难以发现课程政策运行中的问题及提出建设性意见；大部分信息通过搜集各种公开的文献资料、访谈政策过程的当事人和相关利益者、观察课程过程等获得，监测与评估缺少实施细则，过程比较随机与随意，因而对课程政策执行过程中的复杂问题则很少能够监测的到。

（四）课程政策的监测与评估鲜有对问题的反思与改进

目前，我国课程政策基本上采取的是“自上而下”的课程执行模式，即从政府一系列课程政策的颁布开始，由政府逐级向地方、学校、教师、学生推进。而课程政策的监测与评估也基本上是采取的此种方式。这种方式直接导致了课程政策的监测与评估鲜有对问题的反思与改进。追溯其原因，主要在于教育行政部门的组织文化。教育行政部门习惯于监测与评估下属，而非测评自己，因此习惯于让下属根据自己的思想做出改变，而不是去反思自己的想法或做法是否得当，这种思维运用到课程政策监测与评估中，即政府对课程政策监测与评估的注意力不在于监测与评估课程政策本身的适切性，而在于监测课程实践是否符合了课程政策的精神，进而要求课程实践做出与课程政策精神相符的课程行为；另一方面，当前的教育行政部门的组织文化还常常将监测与评估视为控制与惩罚的工具，而非激励或改进的手段，因而行政管理多于改进策略。

三、课程政策监测与评估的发展方向

（一）科学化：遵循专业化路径，寻求监测与评估的理性化与逻辑化支撑

课程政策监测与评估的科学化取向，即应遵循专业化的路径，寻求监测与评估的理性化与逻辑化支撑，这是实现课程政策由传统经验型决策向科学型决策转变的重要环节和必由之路。课程政策的监测与评估是一项专业性极强的活动，要以科学的学术研究为基础,既要对课程政策的产生背景、运作机制、利益关系、执行状况等有一个全面、完整的认识，又要深谙课程政策的基本理论、应用理论、技术理论、课程政策发展历史、课程实践等，还要能够熟练的运用监测与评估知识，通过专业方法、技术与专业程序，实现对课程政策执行过程全面、科学的监测与评估。在这个过程中，课程政策研究者角色、监测与评估专业人员的角色在推动课程政策监测与评估走向专业化的过程中起着举足轻重的作用。课程政策研究者为课程政策的监测与评估提供理论的指导与方向，监测与评估专业人员为其提供专业技术与方法，他们为监测与评估的理性化与逻辑化提供了前提条件。作为课程政策的决策者，不应仅仅从政治的角度去开展监测与评估，而应融合课程政策研究者和监测与评估专业人员的特质，或者通力合作，或者三位一体，成为研究型与专业化的决策者，以保证监测与评估的科学化。

（二）民主化：以“政策利益相关者”为中心，促进监测与评估过程中的公民参与

课程政策执行问题不只是关乎决策者，更关乎广大政策利益相关者的切身利益。因此，课程政策的监测与评估应当确立一种公众立场，将政策利益相关者纳入到课程政策监测与评估体系中来，从而保证监测与评估的民主性与公正性。所谓“政策利益相关者”，是指以不同方式与政策问题发生各种联系的，会因政策获得或失去资源与利益的个体和团体。以“政策利益相关者”概念为中心，课程监测与评估的主体主要包括以下几类：课程政策制定者（行政部门和立法机关）、课程政策执行者（各级教育行政部门、学校教师与学生等）、课程政策研究机构（高校、专业机构）、跨部门的教育政策监测与评估委员会、社会团体或群体等。政策利益相关者的介入，为课程政策的监测与评估提供了有助于理解与认识课程问题的大量信息，形成了广泛的参与意识，使课程政策的监测与评估成为理性运作的过程,使政策的监测与评估真正走出经验判断和个人意志的蒙蔽，保证了课程监测与评估的科学性、开放性，而且对创设一个严肃、自由、真诚、负责的公共舆论空间起到了推动作用。

（三）制度化：走向完善的制度架构，为监测与评估提供制度有效供给

课程政策的监测与评估机制的良好运行离不开良好的制度保障，因此，加强监测与评估的制度有效供给就成为必需。监测与评估机制的制度保障体系包括诸多方面，例如：确立监测与评估的原则与范围、建立与完善监测与评估信息系统、明确主体的责任和义务、明晰监测中信息的使用原则以及建立相应的责任追究制度等，[6]都应有严格的制度规范。以课程政策执行过程中的成本监测与评估为例，课程政策执行的成本监测与评估工作制度的架构可以包括以下内容：①建立监测与评估委员会,制定跨年度规划,明确监测与评估责任；②编制指引材料以及成本测量和评估的培训计划；③成本监测与评估中相关变量的追踪与确定；④监测与评估日程的确定；⑤公众参与工作程序的制定；⑥搜集数据并定期报告成本测量和评估进展的制度；⑦基于成本监测与评估信息而做出的政策调整与改进服务；⑧向公众报告成本信息。通过增加每个阶段工作的制度供给，实现了课程政策监测与评估的程序化、高效化。课程政策的监测与评估不再是无章可循，也不会陷入运行无序的泥沼。通过创设良好的监测与评估制度，从根本上保证了监测与评估机制的良好运行。

（四）绩效化：落实问责机制，提高课程政策监测与评估的效能

课程监测与评估工作应追求最大可能地实现或取得理想的效果，促进课程政策的改进与执行，促进课程实践的深入发展，这一特性就是监测与评估工作的绩效化。课程政策的监测与评估不再是流于表面、流于形式，而是实实在在的去改善课程政策在课程实践中的运行状态。追求课程政策监测与评估的绩效化，就要落实问责机制。问责机制“是一个系统化的责任追究制度，包含权力授予、明确责任和全面实施体系化控制三方面的内容，体现了权力与责任、义务的平衡。”[7]于课程政策监测与评估的外部环境而言，当对课程政策进行监测与评估时，落实问责机制，才能确定政策偏离的责任归属，有效地消除课程政策执行过程的权力异化和腐败现象，从而提高监测与评估绩效。于课程政策监测与评估的内部环境而言，要确定执行监测与评估主体的责任、义务与权利，明晰不同层级、不同主体、不同监测与评估对象之间的边界；制定问责文件，包括确定课程政策监测与评估的问责事项，明确哪些情况发生时要启动问责程序，有谁来启动问责程序，如何确定问责对象，如何核查问责事件等；课程政策监测与评估过程中，营造问责文化，使监测与评估主体能够各尽其能、各负其责；监测与评估结果要接受社会检验，看是否反映了课程政策的运行情况，提出的建议是否有效的改善了课程政策或者课程实践等。

[1]翟帆.国家课程方案为何在执行中走样[N].中国教育报，2005-12-04.

[2]彭彩霞.我国课程政策研究之探索：应然关注与可能思路[J].教育理论与实践，2010，（06）.

[3][美]斯图亚特·S·那格尔.政策研究百科全书[M].北京：科学技术文献出版社，1990，458.

[4]陈学飞，茶世俊.理论导向的教育政策经验研究探析[J].北京大学教育评论，2007，（10）.

[5][6]范国睿，孙翠香.教育政策执行监测与评估体系的构建[J].教育发展研究，2012，（05）.

[7]梁文艳.公共教育项目的监测与评价：国外的经验及启示[J].外国教育研究，2009，（09）.