福利多元视角下东莞居家养老服务的探索与思考

朱晓红

(东莞理工学院 政法学院，广东东莞 523808)

福利多元视角下东莞居家养老服务的探索与思考

朱晓红

(东莞理工学院 政法学院，广东东莞 523808)

近年来，老龄化问题的加剧凸显了社区居家养老服务的迫切需求。本文以西方社会福利与社会政策领域广为盛行的福利多元主义为分析视角，对东莞居家养老服务的实践进行探讨，并对这一探索的继续发展与推广提出政策建议。

福利多元理论;居家养老服务;东莞

人口老龄化趋势是世界各国无法回避的现实难题，目前全世界有60多个国家进入老龄化社会。据我国第六次人口普查显示，中国人口老龄化趋势加快，截至2011年底，中国60岁及以上老年人口已达1.85亿人，占总人口的13.7%，比上年末提高0.47个百分点［1］。由于人口结构变化所带来的问题成为社会管理面临的重大挑战，人口老龄化、空巢化的进一步加速呼唤着新的养老模式的出现。2011年12月，国务院办公厅印发了《社会养老服务体系建设规划 (2011—2015年)》，深入贯彻落实“十二五”纲要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”精神，成为指导“十二五”时期我国社会养老服务发展的纲领性文件。目前我国已基本形成“以居家养老为基础，社区养老为依托，机构养老为补充”的老年福利服务体系。从各地养老服务实践经验来看，目前以家庭为核心，以社区为依托，以专业化服务为主要服务形式的社区居家养老模式因其便捷、就近、多元化的特点而得到普遍推广与实践，但完善这一制度化的多元供给仍需要政府、社会的共同努力。本文以福利多元主义理论为视角，分析东莞探索居家养老服务多元供给机制的实践，并对这一探索的继续发展与推广提出政策建议，以进一步推动东莞适度普惠型养老体系的建设。

一、福利多元主义理论对研究居家养老服务的启示

20世纪80年代西方国家兴起福利多元主义理论，作为解决西方福利国家危机的一种替代方案，这一理论主张建构多元的社会福利框架，弥补政府与市场各自在福利提供上的不足。福利多元主义的概念首先源于1978年英国《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》［2］，在这个报告中，沃尔芬德将福利多元主义运用于英国社会政策的实践［3］。1986年，罗斯在《相同的目标、不同的角色——国家对福利多元组合的贡献》一文中提出福利多元组合理论。福利多元组合是完全不同的社会制度的三方中的任何一方——家庭、市场和国家的贡献，构成一个社会中的福利总体。罗斯的理论由于强调政府之外的其他社会部门在福利提供中的地位和作用而受到重视，并由此开启了福利多元主义的研究路线［4］。之后，德国学者伊瓦斯 (Evers)在罗斯的研究基础之上提出了福利三角的研究范式，指出福利三角的研究分析框架应该放在文化、经济、社会和政治的背景中，国家提供的社会福利和家庭提供的家庭福利可以分担社会成员在遭遇市场失败时的风险［5］。

在西方的社会政策中，福利多元主义要求社会福利和服务的提供由多个部门承担，政府的支配作用降低并且不再是唯一的提供者［6］。它同时也意味着社会福利的提供将改变由一个垄断性的组织支配的局面，而变得更加多样化和充满竞争［7］。而福利国家向福利多元组合的转变，其核心是“民营化”，即“实现从依赖政府的制度安排向更多依靠私营部门的制度安排的过渡”［8］。福利多元主义理论因其强调通过运用社会组织提供福利，缓解政府负担过重的危机而被寄予很高的社会期望。然而，福利多元主义的实践存在着内生性困境与外源性困境［9］。福利多元主义作为解决福利国家危机的选择存在着一定的局限性。因此，关注福利多元主义理论更多的是强调政府应该改变福利提供的方式，建立政府与社会组织在福利生产中的合作伙伴关系［10］，满足公民的福利需求。

福利多元主义理论为推动社区居家养老服务提供了新的理念。社区居家养老服务以社区为依托，整合社区的各种服务资源，联系基层政府组织、协调家庭与社区的关系。这种介于家庭养老和机构养老之间的新型养老模式需要发挥政府的主导作用，促使民营养老机构、社区自治组织、社会志愿者多方参与，以合作协调为基础，以多元化形式对老年人实行服务和保障。因此，社区居家养老服务体系的完善需要在政府、市场和非政府组织的共同作用下才能够健康发展。

二、东莞居家养老服务的实践

在社区公共产品供给中，养老问题是东莞社会发展面临的重要问题之一。根据东莞市统计局公布的东莞市2010年第六次全国人口普查主要数据显示，截至2010年11月1日零时，东莞全市常住人口突破了800万，达8220237人，其中，全市常住人口中65岁及以上人口为185795人，占2.26%，同2000年第五次全国人口普查相比，65岁及以上人口的比重上升0.26个百分点①东莞市统计局：《东莞市2010年第六次全国人口普查主要数据公报》，2011年5月23日。。目前东莞市老龄人口已达23万人，占全市户籍总人数的13%左右［11］，并呈现出老龄化形成时间早、发展趋势快等特点。2010年《广东省居家养老服务示范活动实施方案》要求2010年重点在广州、佛山两市建立居家养老服务示范中心，2011年以珠三角为重点铺开建设，2012年在全省推广。近年来，东莞推出社区居家养老服务试点，探索“政府主导、社会参与、市场运作、资源共享”的发展模式。

(一)以政府为主导完善政策体系

东莞市面对人口老龄化的发展，多年来一直采用机构养老的方式，各镇街出资兴建镇街敬老院。随着老龄化进程的加快，养老机构床位数量与需求量之间的矛盾日益凸显，这种单一的养老方式难以满足老年人的需求。针对老龄化带来的养老压力，2005年东莞推行养老服务社会化示范活动，从2006年起东莞市民政局成立了以分管局长为组长，社会福利和社会事务科、市社会福利院及镇 (街)社会事务办负责人为成员的领导小组，启动居家养老试点工作。首批选定了石龙镇中山东村、莞城北隅社区为居家养老服务试点，34名老人成为首批接受居家养老服务对象。2008年试点工作推广到南城篁村社区、莞城罗沙社区等8个社区。2010年东莞市通过《东莞市居家养老服务实施方案 (试行)》 (东府办〔2010〕72号)，力争从2010年开始用5年时间使居家养老覆盖面在全市一档镇街达到60%，二档镇街达50%，三档镇街达40%，四档镇街达30%，逐步建立起以政府主导为支持、社区服务为依托、居家养老为基础、机构养老为补充的新型养老服务体系。2011年12月东莞市政府发布了《东莞市民政事业发展“十二五”规划》，根据《规划》，到2015年，力争使80%的城镇老年人享受居家养老支持服务照顾，15%的老年人由社区提供日间照料和托老服务，5%的老年人享受机构养老服务。居家养老政策由试点转为全面铺开，这使得居家养老政策的实施有了制度保障。

(二)以社区为依托整合社区资源

在推进社区居家养老服务过程中，社区(村)居委会的主要作用是具体协调居家养老服务工作，组织服务队伍，利用社区资源为老年人提供解决其日常生活困难的社会化服务。首先，在社区 (村)，从2001年开始，东莞开始推行“社区老年福利服务星光计划”，建立多形式、广覆盖的居家养老服务网点。根据《东莞市居家养老服务实施方案 (试行)》，市财政安排“星光计划”资金1685万元，对全市17个镇街34个社区老年人活动中心建设进行资助，并下拨资金480万元资助镇街敬老院建设。通过推行“星光计划”项目，完善为社区居家老人提供生活照料、医疗护理、文化教育、休闲健身等服务的活动场所、服务设施和服务项目。其次，镇 (街)实现敬老院向区域性社会养老服务中心转型，同时向居家老人提供服务。在市一级，依托市社会福利院或构建相应的养老服务平台，建立社会养老服务指导中心。2012年东莞居家养老服务试点范围继续扩大，从现有13个镇街37个社区，扩大到20个镇街80个社区，并积极推广“96993”居家养老平安铃业务，从现有4个镇街扩大到12个镇街，争取再创建2个省级居家养老服务示范中心，全面提升东莞老年人幸福指数［12］。

(三)探索“社工+义工”联动机制

由于居家养老服务是一项内容复杂、层次广泛、需求多样的公共服务，因此，政府需要发动社会力量，使之参与到居家养老服务工作中。东莞逐渐探索“社工引领义工服务、义工协助社工服务”的模式，建立社工、义工联动发展的机制。2011年全市依法登记注册的社会组织共2020家，其中社会团体328家，民办非企业单位1692家［12］。至今东莞已经发展了包括东莞市大众社会工作服务中心、星扬社会工作服务社、正阳社会工作服务中心、横沥镇隔坑社区服务中心、展能社会工作服务中心、普惠社会工作服务中心、乐雅社会工作服务中心等七家社工机构。这些社会组织介于政府和市民之间，成为当前居家养老服务供给的主力。2009年《东莞市社工、志愿者联动工作实施方案 (试行)》颁布，为东莞探索“社工+义工”的服务模式指明了方向。目前，东莞中堂镇作为全市首个由社工机构提供居家养老服务的镇街，在服务方式上积极探索“社工+助工+护工+义工”模式，东城樟村社区也在试点“社工+义工”服务机制。

三、对东莞居家养老服务实践的福利多元审视

福利多元主义理论强调的是一种福利供给的多元体系，即依靠政府部门、志愿部门、商业部门和其他非正式部门的参与合作下，实现由福利国家向福利社会的转型。在这一过程中，社会福利的有效供给取决于不同部门之间的互动与协作以及资源整合状况。从这一视角审视东莞社区居家养老服务政策的实施过程，可以发现，政府、市场、家庭、志愿组织、社区等供给主体在居家养老服务的提供方面还面临着诸多制约。

(一)服务资源碎片化

福利多元主义一方面强调政府、市场、家庭、志愿组织、社区组织等福利多元组合，另一方面，强调社会福利和服务的地方化、社区化及消费者的参与和选择。因此，不同供给主体之间的协调以及服务资源的整合对于社会福利的有效供给具有重要作用。目前，尽管东莞社区居家养老服务组织和管理体系已基本建立，但各类服务资源缺乏有效整合的问题日益突出。首先，养老服务在政府机构中分属于多部门管理，涉及到民政局、财政局、社会保障局等各部门，多头管理的部门设置使老年人的服务管理工作处于相对弱化状态，部门间工作难以做到统筹协调。其次，社区内的医疗卫生、文化教育、生活照料、家政服务、康复保健等服务资源分属不同部门和条块管理，存在着利益关系的矛盾，难以形成开展居家养老服务的合力。第三，养老资源分散在社区各个企事业单位之中，但很多驻社区单位对于社区建设缺乏参与积极性，导致这些单位养老资源的对外开放程度都很低，有限的养老服务资源利用效率低下。因此，各种老年服务资源的衔接机制尚待建立健全，满足多方位、多层次的居家养老服务需要还需进一步完善。

(二)市场融资渠道单一化

社区居家养老作为一种社会服务，稳定的资金投入是其发展必不可少的基础，居家养老服务经费成为其全面推广的一大难题。在资金供给方面，目前东莞推行居家养老所需资金来源有三种途径：一是市福利彩票公益金、市财政资金、市慈善会筹集的社会捐助资金;二是市财政一次性拨款给社区居家养老服务开办经费5万元;三是根据实际服务的老人数量，经费由市镇两级负担。现行居家养老有全免费、半免费和全自费三种模式，政府补助标准为：享受无偿服务老人每人每月360元、享受低偿服务老人每人每月240元，补助经费由市、镇 (街)财政按比例分担：一档镇 (街)3∶7，二档镇 (街)4∶6，三档镇 (街)5∶5，四档镇 (街)6∶4。①《东莞市居家养老服务实施方案 (试行)》(东府办〔2010〕72号)。在居家养老开展较普遍的广州、深圳，政府负担费用的部分由市区两级财政承担，而东莞有32个镇街，经济实力差别明显，如果市镇两级分担，比例如何分配?这是未来东莞推行居家养老服务的重要障碍。

(三)服务队伍的专业化水平偏低

福利多元主义主张社会福利主体多元化和社会化，社区组织、志愿组织等凭其直接、灵活地接近服务对象的特征，有效地满足其多样化和多层次的需求，降低政府在社会福利支出上的成本。但总体来说，它们在社会福利供给中作用仍然十分有限，存在着“志愿失灵”的可能性，无法提供充分稳定的社会福利。目前东莞社区居家养老服务队伍的专业化程度总体仍较低。由于缺乏系统的专业训练，其提供的服务仅限于满足老年人的基本日常生活需要，对精神护理、心理支持、情感慰藉方面的关注极少，服务水平较低。而工作量大、工资报酬和社会地位较低的现实导致居家养老服务队伍面临招聘难、流动性大的问题。此外，志愿者服务队伍由于组织、激励和培训机制不健全等问题，在居家养老服务中发挥的作用还比较小。因此，居家养老服务体系中社工服务的专业性程度有待提高。

四、福利多元理论下东莞居家养老服务体系的完善

福利多元主义作为社会政策的一个宏观分析范式，它关注福利的多元来源、供给、传输的结构，并提出国家、家庭、市场、志愿组织等多元福利提供者的职责并重，从福利的国家提供转型到福利的多元提供模式等重要观点［4］。以此为思路，本文针对现行东莞社区居家养老模式在运行过程中出现的困境提出以下的政策建议：

(一)建立居家养老服务资源共享机制

完善社区居家养老服务体系，必须对养老资源进行有效配置和合理使用。一是重视居家养老协调机制的构建和完善。政府应当调整居家养老推进过程中出现的利益分配问题，将居家养老服务体系作为城镇发展规划的重要组成部分，系统整合医疗、文化、健康等相关产业，充分整合社区资源，促进老年社区、综合商业区和社会住宅一体化，为推进居家养老服务工作提供更多的发展空间。二是充分整合利用社区综合服务中心、社区卫生服务站等现有资源，更好地发挥镇街敬老院的功能，将其定位于老年休闲、康复中心，在新型敬老院的功能设置上增加康复治疗的功能，护理老人的功能，以及老年人休闲、娱乐的功能，成为集休闲、保健、供养为一体的老人集中场所。第三，依托社区服务信息平台，建立为老服务热线、居家呼叫系统、社区服务便民网络等便捷有效的求助和服务信息沟通渠道，普及推广96993居家养老“平安铃”，便于老人进行日常咨询和紧急求助。此外，政府还应通过建立准入制度、项目管理制度、服务标准、评估机制、奖惩机制等，加强对社区居家养老服务的规范与引导。

(二)建立多元化的资金投入机制

资金短缺问题严重制约了社区居家养老服务工作的深入开展，因此，拓宽筹集渠道，实现资金投入多元化成为社区居家养老发展的当务之急。首先，应加大政府财政投入力度，建立起对于社区居家养老项目的整体财政预算制度，形成逐年增长的机制，使需要得到帮助的社区老年人都能获得帮助，扩大政府购买居家养老服务的覆盖面。其次，采取市场化服务新模式，通过福彩公益金资助、鼓励社会捐助、吸引社会投资、镇街和社区自筹等多种方式，建立多元化、社会化的筹资机制。第三，鼓励民间力量发展多层次、满足多元化需求的养老机构。可采取公办民营、民办公助等措施，动员和资助多种社会力量以独资、合资联营等形式参与居家养老服务，并通过优惠政策激励和吸引更多的社会资金投入居家养老服务事业。目前，东莞将出台《东莞市民间资助兴办养老机构的办法》，《关于加快推进养老服务体系建设的实施意见》等，细化地方财政补贴、税收优惠、优先供地等扶持政策，鼓励社会力量多形式、多渠道参与养老服务事业发展，进一步提升全市养老服务水平。

(三)提高社工服务的专业化水平

社区居家养老服务是一项专业性较强的工作，加强服务队伍的专业化建设势在必行。首先，拓宽培育居家养老服务队伍。目前，东莞重点培育两支居家养老服务队伍，一支是优先选聘东莞户籍的下岗失业人员居家养老服务队伍、“4050”人员和身体健康且有劳动能力的低保人员参与居家养老服务。另一支是以“社工+护工+义工”服务模式为特色的居家养老服务志愿者队伍，由社工带护工进行专业服务，再通过各类小组活动，组建社区老年人服务志愿队，拓展服务人员的范围。其次，健全专职服务人员的岗前培训、上岗准入和定期在职培训制度，实行职业资质和技术等级认证，形成一套完整的培训和管理体系。如东莞莞城北隅、细村社区与东莞卫生学校共同举办居家养老服务技能培训班。同时，在开展居家养老服务的基础上，聘请教师、医生等专业人才介入服务。最后，建议东莞高等教育设立为老护理专业，通过高等院校和职业教育机构培养老年社会工作、社区服务、老年护理等专业的老年服务人才，并给予政策倾斜，使居家养老服务专业人才队伍更加充实。

五、结语

面对迅速发展的老年化社会，东莞以政府为主导，以社区为载体，积极整合利用民间资本开展居家养老服务工作，探索“居家为基础，社区为依托，机构为补充”的新模式。这种由政府、NGO、社区乃至公民之间多元主体协作的探索正是福利多元主义理论在居家养老服务领域的具体体现。在居家养老服务供给上，政府组织、社区、志愿组织以及企业通过相互协调合作，形成了一种互补的多元供给主体模式，但这并非意味着政府角色的完全撤退。政府应当重新思考其对公民所负有的福利责任，同时在实践中充分考虑各个主体在提供居家养老服务时可能面临的缺陷和所需要的条件，改善公共服务，有效满足公民的福利需求。

［1］中国60岁及以上老年人口1．85亿 老龄化形势严峻［EB/OL］．(2012－02－29)．http：//www．chinanews．com/gn/2012/02－29/3707700．shtml．

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Home Care Services in Dongguan：From the Perspective of Welfare Pluralism

ZHU Xiao-hong
(College of Political Science and Law，Dongguan University of Technology，Dongguan 523808，China)

In recent years，with the stern aging question，there has been an urgent need to introduce home care services．From the perspective of welfare pluralism，which is a prevalent paradigm for social welfare in the West in recent years，this paper summarizes the experiences and problems in caring for the aged at home in Dongguan．Furthermore，this paper puts forward some policy recommendations and suggestions to continue the development and promotion of this exploration．

welfare pluralism;home care services;Dongguan

D035

A

1009－0312(2013)02－0007－05

2012－05－04

朱晓红 (1973—)，女，新疆呼图壁县人，副教授，博士，主要从事公共服务与地方治理研究。