幸福县域建设的乡村实践——基于秭归县创建“幸福村落”的评价与思考

○ 向宜兵

幸福是人类孜孜以求的永恒主题。早在200多年前，英国古典经济学家杰里米·边沁就提出，幸福与快乐最大化是人类的终极价值目标。现代经济学认为，从效用最大化出发，对人本身最大的效用不是物质财富，而是幸福本身。马克思主义充分肯定幸福在人类社会发展进程中的崇高价值及意义，社会主义就是以实现全体社会成员普遍幸福为根本目的的社会制度。党的十八大报告，全面回应了人民群众的幸福期待。湖北省第十次党代会报告指出，“始终坚持以人为本，努力建设幸福湖北”，明确提出了建设“幸福湖北”的宏伟蓝图。“郡县治，天下安”。幸福县域建设无疑是“幸福湖北”的基础。秭归县地处长江西陵峡畔，是三峡工程移民大县和国家级贫困县，近些年来，秭归县委县政府围绕幸福县域建设作出了建设“幸福秭归”的重大部署，开展了创建“幸福村落”的系列探索，创建工作取得了重大进展，特别是“幸福村落”建设的经验受到宜昌市委市政府的肯定，并在全市进行了推广。

笔者认为，秭归县的幸福村落创建实践，是我国农村社会管理的创新，它对幸福县域建设和新农村的政策、经济、文化建设都具有非常重要的意义，值得我们认真总结和思考。

一、幸福村落创建的切入点是城乡二元结构形成的社会弊端

从建国初开始，中国采取了城乡分制、优先发展重工业的政策。通过对农产品的统购统销，以及工业产品与农产品实行“剪刀差”，工业对农业过度抽取。长期的城乡对立和工农业对立，导致了中国独特的城乡经济和社会的“双二元结构”。在二元结构的体制下，农村、农业、农民问题也逐渐显现或加大。首先，农村资源要素流失问题突出。上世纪90年代以来，我国已经形成了不同于“旧双轨制”的“新双轨制”，即在公共权力背景下，自下而上地寻找和套取已经市场化了的商品和服务价格体系与远未市场化的资金、土地、劳动力等要素价格体系这两大体系之间的巨额租金。这一时期，城乡二元结构使得中国数量庞大的农村人口能够在相当长时间内为城镇发展提供充足廉价的劳动力资源。同时在市场机制作用下，资本的趋利性使金融机构从农村吸收的资金大量流向城市。土地征收征用对农民的补偿标准不合理，土地增值收益分配明显向城市、向非农部门倾斜，失地农民的长远生计缺乏保障。农业为沿海地区的外向型出口企业和劳动密集型企业提供了数量庞大的劳动力资源。农村通过土地使用权转让为城市发展、经济开发区以及大量基础设施工程提供廉价土地资源。

其次，农村公共资源配置不均衡问题突出。多年以前，在中国广大农村不乏这样的标语：“人民公路人民修，修好公路为人民”、“人民教育人民办，办好教育为人民”，但在城市却难以看见。这类标语的出现反映了当年国家比较困难的现实，也折射出了公共资源分配中农村的弱势地位问题，即在供给不均等的状况下农民为享受这些公共服务往往比城市居民要承担更多的支出。近年来，国家加大了对农村基础设施和公共服务体系建设的投入，但由于我国农业农村发展底子薄、投入欠账多，目前公共财政覆盖农村的范围和深度还不够，造成城乡居民在享受公共服务方面差距过大。在城市，交通发达、通讯便捷、环境整洁、公共设施齐全，城市居民在享受这些优越的、方便的居住环境的同时，还能享受优质的公共教育、方便的医疗服务、完善的社会保障、周到的市政服务，而大部分农村公共服务在数量上尚且不足，更谈不上优质高效。同时，市管县体制从资源配置上强化了市级政府的调控能力，出现了地级市本级与县级争利、财富日益向市级集中、财政投放日趋集中在市本级的现象，带来县及县以下政府促进发展和提供服务所需要的公共资源严重不足问题，加重了“城市偏斜”。

再次，现有村组管理幅度过大，社会服务难以全覆盖。以山区县秭归为例，一般一个行政村的总面积都在10平方公里以上，平均人口约为1700多人，最高海拔落差达1000米以上。同时，由于农村外出务工人员不断增多，留守村内的多是老弱病残幼，管理、服务的任务和难度较过去都有大幅度的提升。农村社区（相当于过去的组）服务半径过大，社区下原来设置的互助组基本是形同虚设，因此社区范围内繁重的社会管理和服务任务都落在了社区理事长头上，由于人手和精力有限，工作手段不足，导致农村政策宣传、矛盾化解、困难帮扶、社会管理、公共服务水平和质量等远远不能满足群众的需求和愿望。

二、幸福村落创建的出发点和落脚点是为了服务村民

秭归县面对的村落，是指依山就势居住的山区村民，在相近相同的地缘文化、农耕文化、习俗文化和亲情文化的连结下，所形成的最基本的社会自然单元。它比农村社区(相当于传统组)更小、更具有凝聚力，更方便基础设施建设和社会管理。秭归县创建“幸福村落”，明确重点是落实七项任务：一是大力发展村落经济；二是努力改善村落民生；三是积极建设村落设施；四是不断繁荣村落文化；五是及时化解村落矛盾；六是着力解决村落困难；七是切实保障村落权益。

秭归县通过采取成立相应机构、制定制度、明确职责；充分尊重村民意愿，合理界定村落范围；民主推选“一长八员”，充分体现村民自治；加大政策资金支持力度，推动落实“七项任务”；县直部门与村结对城乡共建等措施，取得了明显的建设成效，实现了既定的九个目标（即“九个得到”）：经济得到发展、民生得到改善、环境得到保护、设施得到建设、乡风得到净化、正义得到伸张、矛盾得到化解、困难得到帮扶、权益得到保障。

秭归县以村落为单位开展的“幸福村落”创建工作，之所以取得明显成效，是因为在创建过程始终顺应了人民群众对幸福美好生活的热切向往和期待，因此，受到广大人民群众的拥护和支持。

一是坚持以人为本，切实让群众享受改革开放成果。以人为本是科学发展观的核心，党的一切奋斗和工作都是为了造福人民，建设幸福县域与这一价值取向的要求是一致的。秭归在“幸福村落”创建中更加自觉地贯彻以人为本的原则，坚持以民生为纲，围绕增进民生幸福统筹经济社会协调发展，强化发展的价值导向和目的依归，以发展创造幸福，以幸福引领发展，全力推进科学发展；坚持把人民群众的民生评价和幸福感受作为检验和衡量创建工作的重要标准，以民心为根，以民利为本，以民生为重，充分体现为人民服务的宗旨，充分体现“三个代表”重要思想中代表最广大人民群众根本利益的思想，充分体现科学发展观以人为本的根本要求；坚持按照“六民要旨”的要求，把民生工作成绩作为各级干部“幸福村落”创建的“第一政绩”，倾力抓民生、合力促和谐，实实在在地让“幸福村落”人民得到了福祉。

二是坚持充分发挥人民群众的主体作用。幸福不是党和政府对人民的恩赐，而是党和政府的责任；幸福由人民共享，更要靠人民共建。“众手浇开幸福花”。秭归县坚持建设幸福县域是全县人民的共同事业，人民群众是享有“幸福秭归”、“幸福村落”的主体，也是建设“幸福秭归”、“幸福村落”的主体。凡事积力之所举，则无不胜；众智之所为，则无不成。秭归“幸福村落”创建充分发挥社会各界力量，广泛参与农村社区管理，及时解决农村社会管理中出现的新情况和新问题，化解各类矛盾，促进了社会和谐。秭归“幸福村落”创建坚持以充分尊重村民意愿为前提，以提高广大人民群众的幸福指数为目标，以“九个得到”为主要内容，是引导村民广泛开展村民自治的一项社会管理形式。通过“幸福村落”创建工作的有效开展，真正使各村落实现了“群众富起来，民风正起来，村容美起来”的愿望。

三是坚持广泛动员人民群众共同参与。“幸福村落”创建是好事和实事，如何让广大人民群众得以认识和理解，则需要一个宣传发动的过程。秭归县在创建过程中始终坚持把宣传发动作为重要工作手段。一方面，采取召开会议进行宣讲。以村为单位召开村民代表、党员及社区、村落理事会成员会议，有条件的召开村民大会；以村落为单位要召开户主、村民大会，宣讲“幸福村落”创建的重要意义、目标任务、方法步骤、具体措施。另一方面，开展丰富的活动进行宣传。充分利用本村文艺宣传队自编自演节目以及“十好”社区、“幸福村落”、“3+1”文明家庭、“十星级文明户”、“敬老之星”等文明创建评选活动进行广泛宣传，真正让“幸福村落”创建工作做到家喻户晓、人人皆知。

四是坚持政策扶持、城乡共建、共建共享。“幸福村落”创建中，秭归县坚持“统一规划、群众自发、政策补助”的原则，充分整合各部门项目资源，根据各村落制定的发展规划，将经济发展、基础设施改造、环境治理、村落文化建设等全部纳入农业结构调整、产业大户培育、电网改造和安全饮水、通村公路等项目建设给予扶持。实行村落理事长组织、村落“八员”协助、农户参与投工投劳、政府补助的形式，不断激发农民投入和建设的积极性。充分发挥政府政策资金的“杠杆”作用及市场机制对资源配置的基础性作用，引导社会资本投入到“幸福村落”建设中。实行县直部门结对共建，在谋划规划、献计献策、资金帮扶上发挥部门的创建作用。

五是坚持充分发挥“能人”作用。在经济社会不断发展的今天，按照“马斯洛五层次需求”理论，越来越多的农村“能人”的个人需要已上升至第四第五层级，对展示自己才能、受到乡里乡亲认可表现出了较高的兴趣和需要。秭归县“幸福村落”创建为这一类人提供了一个展现才能的舞台，让他们在“一长八员”的舞台上充分发挥头脑灵活、长于发家致富、善于做老百姓思想工作等特长，既让老百姓得到了实惠，个人也因受到他人认可而收获了喜悦。

三、幸福村落创建对新农村建设具有重要的示范意义

长期以来，中国城乡经济社会二元结构特征，使得中国特别是中西部地区城乡发展差距扩大，呈现出“城市象欧洲、农村象非洲”，即“半江瑟瑟半江红”状态。如何改变这种状态，秭归县给出的“幸福村落”创建的答案无疑是一项重大的创新之举。这一项重大举措既解决了过去发展中重城不重乡问题，又解决了以城带乡、城乡共建中时常存在的“剃头挑子一头热”的问题。

秭归县乡村开展的幸福村落创建活动，至少破解了当前农村面临的七大难题：

一是破解了群众活动组织难。通过科学划小组织单元，吸纳更多成员的方式，解决了撤村并组后村干部管理服务幅度过大、组织动员力不从心的问题。“一长八员”日常广泛接触群众、村落内大家诉求比较一致，组织群众参与公益活动自然变得容易起来。

二是破解了村民民主自治难。“幸福村落”创建之后，秭归县按照每个村落30至80户的规模，平均每个村划分了12个村落，众多的“一长八员”汇集起来现已成为一股重大的“谈判”力量。这股力量的产生，一举结束了过去群众意见分散难集中的状态，在村镇发展建议献策、村级重大事项决策、评价评议村干部、村级财务开支、农村福利分配、项目建设谁先谁后等方面上，具备了过去鲜见的话语权，从而真正地把村民自治、民主监督落到了实处。

三是破解了农村产业发展难。山区立体气候往往造成一个村很难有一个统一的产业，使得村内部分地区存在产业发展盲点。村干部由于工作精力有限，只能集中精力发展村级最主导的产业，产业盲点区的经济发展便自然成为了一个大问题。通过“幸福村落”创建，在地域相近、产业趋同的天然优势下，产业盲点区的理事长更熟悉本地土壤和气候条件，加上对市场信息的把握更为准确，因而能带领群众因地制宜地发展同一种产业，发挥规模经济效应，并不断提高农民组织化程度。

四是破解了公益事业建设难。“幸福村落”创建之前，村里的一事一议和公益事业建设大多要提请村民代表会议或村民大会表决通过，部分偏远的自然村组由于代表人数少、受益户数少、投资相对较大等原因，其公益事业项目很难在村级会议上通过。“幸福村落”创建开展之后，这个问题便自然得到了解决。此外，在公益事业建设上涉及村民利益的工作过去也很难做的问题。现在通过村落理事长组织，村民自己协商，很多事情便迎刃而解。比如道路维修，要占村民几棵果树，以前因为补偿价格难达成一致，从而影响工程进度的事情时有发生，现在通过村民自己做自己的工作，大家投身到公益事业的热情和牺牲精神一下子就被调动起来了。

五是破解了群众话语维权难。因为家庭承包经营、小农思想意识、居住分散等多方面因素，在很多地方广大农村居民的话语权弱化，甚至出现长期失声现象。开展“幸福村落”创建，在同一村落里，大家因为活动开展和彼此熟知，容易交流沟通，群众的话语权也因此容易通过讨论交流形成一致意见而得到体现和尊重。

六是破解了能人日常带头难。现在，在农村中广泛存在的能人，是村一级的积极力量。在“幸福村落”创建之前，因为缺乏一定的身份，这一类群体往往感觉“名不正、言不顺”，因而在公益事业建设、村民纠纷调解、参保参合基金收缴、环境卫生整治等方面不愿“出头”。“幸福村落”创建之后，大家理直气壮，现已广泛成为秭归县农村的正能量，在乡风民风净化上也起到了带头和榜样作用。

七是破解了群众诉求收集难。秭归县山大人稀，村干部人少事多，与群众面对面机会较少，群众利益诉求向上反应的通道不畅。“幸福村落”创建能较好地解决这一问题，“一长八员”因地域相近、生活相邻、农活相助，与村落成员经常在一起，能够充分听取并集中向上反应本村落群众诉求。