英国地方治理中的民意表达机制

李济时

民主体制最核心的问题是保持政府与民意的密切联系，这就要求构建畅通的民意表达机制。英国是议会制民主政体的典范。但是，自20世纪晚期以来，也面临着宪政民主体制更新的问题，这也包括其地方治理体制的更新。在新工党的“民主复兴”规划当中，地方治理中的民意表达机制重构是重要的组成部分。本文选取苏格兰地区议会、巴斯和南安普顿两个地方议会作为主要案例对英国地方治理中的民意表达机制进行梳理和分析，对其经验进行全面而深入的考察。

一、英国地方民意表达的基本渠道：选举、议会与政党

选举、政党和议会，是最基本、也是最重要的民意表达渠道。它们都是常规化的机制。当然，三者是密切联系的，选举主要是政党竞争，选民也主要是选择政党，而议会本身就是选举产生的，而且主要是由政党成员组成的。因此，政党的活动与议员的活动在很大程度上也是重合的。政党的活动往往是由政党在议会中的代表主导的，当然，政党的社会活动家和其他政党成员也积极参与其中，共同致力于民意表达和民众利益的维护。

(一)选举

在代议制民主政体之下，选举是民意表达的基本形式，甚至是主要形式。议会选举的主要目的就是选举“民意代表”。选举中的民意表达并非只是体现在选举日的选民投票上，而且体现在各政党与候选人收集民意、综合民意的过程。当然，选举制度是重要的，它决定了民意对政府组成和政府政策产生影响的方式。

英国的地方选举制度与全国议会的选举制度不同。英国的全国议会选举一直采用简单明了的单选区相对多数制 (即“胜者全得制”)，而地方选举制度则并不追随这种模式，而是实行多选区相对多数制。苏格兰议会选举采用的是一种混合选举制，在其129名议员中，73名由单选区相对多数制产生，56名分地区由比例代表制产生。全苏格兰分为八个选区。这样一名选民有1名单选区议员和7名地区议员来代表。巴斯分为37个选区，每个选区产生1－3名议员，绝大多数是2名。在理论上，所有65名议员应该各自代表相同数目的居民。

尽管当选议员可能只是获得一个选区不到50%的选票，并未获得多数选民支持，但一旦当选，他们就是整个选区的代表，不能仅仅代表那些投他们票的选民的利益。这既是他的责任，也是在下次选举中再次当选或者获得更多支持的需要。因此，当选议员需要了解的不仅是支持他们的那部分选民的意见，而需要了解整个选区所有选民的意见。苏格兰议会的宣传册中这样写道：“即使你没有投票给他们，他们也需要知道哪些事情对你是重要的，这会有助于苏格兰议员为你服务。”①“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，Issued by the Scottish Parliament，2006，p3.

当然，目前的地方选举制度也受到不少批评。有的学者认为，地方选举中“胜者全得制”扭曲了代表性，造成单一政党主宰地方议会，缺乏有效的反对派和变革可能的状况。另外，还存在当选者主要是成年白人男性中产阶层、代表性差的状况。由此，提出了一些改革措施，比如改变选举制度，使地方议会更具有代表性，使选票发挥更大作用;又比如使地方政府更接近民众，权力下放给区域委员会和社区理事会，为居民参与创造更多机会②［英］比·考克瑟、林·罗宾斯、罗·里奇：《当代英国政治》，北京大学出版社2009年版，第486、487页。。

现在，英国地方选举办法也做了许多改进，但主要是改进选举的技术性方面，吸引和方便广大选民投票，以消除地方居民的选举冷漠，而一些学者主张引进比例代表制，而不仅把改革停留在技术层面③［英］戴·威尔逊、克·盖姆：《英国地方政府》，北京大学出版社2009年版，第404页。。

(二)议会和议员

议会是代议制民主中最重要的民意代表机关。民意代表是议会最基本的职能，议会本身在整体上有诸多保证民意代表和吸收民众参与的机制，每个议员本身也都是民意表达的不可或缺的管道。他们把民众的意愿及时而全面地传达到议会和决策过程中，有助于维护每个社区和每个居民的利益。尽管不是所有人的意愿和利益都能反映在最终的决策中，但是至少需要做到每个人的声音都能够被听到。

苏格兰议会是1998年建立的，是新工党权力下放的成果。苏格兰议会选举产生苏格兰行政院，一般由第一大党组成内阁。这与英国中央政府的内阁制是一致的。作为一个新生的议会机构，苏格兰议会以极大热忱实践着民意代表职能。

在苏格兰议会，访问者可以获得多种介绍苏格兰议会运作、如何使议会倾听民声的小册子，这些内容也可以在苏格兰议会网站中查看到。苏格兰议会专门制作了“让苏格兰议会听到你的声音”的小册子，详细介绍了苏格兰议会“能够为你做什么，如何让它听到你的声音”①“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p3.。在小册子当中，首先谈的问题是：“为什么你应该参与?”，这既是因为参与是一项公民责任，还因为议会的事务关系每个公民的切身利益，议会希望听到来自公民的意见，以更好地决定相关事务。

民众参与议会活动、表达意见的途径多种多样，包括：在苏格兰议会选举中投票;参与委员会的工作与咨询活动;与所在选区当选的议员联系;提交请愿;参加跨党派小组;参加网上论坛等。

参与委员会的工作和咨询活动是很重要的影响议会决策的方式，因为议会的决策和法案往往首先是在委员会进行审议的。议会每个委员会有5－15名议员组成，委员是根据议会中各政党和独立议员的人数平衡选择的。一位公民可以直接写信给某一委员会表达其对某一问题或议案的观点。委员会在进行调研或正在审查法案时，可能会发布征集证据的启事，也可能会直接邀请相关的组织或团体发表意见②“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p6.。为了便于当地居民参与讨论或深入基层掌握第一手情况，委员会在必要时还会进行实地调研，或者到事务相关地举行咨询活动③这有些类似于我国的“现场办公”。但是，苏格兰议会这种实地调研的目的是为了直观了解现实情况，收集当地居民意见，而非现场做出决策。。如果一位公民参与了一个与某一问题有关的团体，可能受邀参加相关咨询活动，或被邀请前往委员会更详细地表明其观点，甚至可以邀请委员会前来面谈。具备专业知识的个人和组织可以登记为委员会顾问，在委员会咨询时提供帮助④“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p4.。

与所在选区的当选议员联系，是一种行之有效的方式，因为该议员代表特定的选区。当一位公民把自己关心的问题反映给议员之后，该议员就可能通过以下方式进行处理：在辩论中提出公民所关心的问题;提出修改相关法律的议案;在议会中提出就相关事项进行辩论的动议;就公民提出的问题向苏格兰行政院提出质询;把提问题的公民介绍给另外的有助于解决问题的个人或组织。当然他也可能告诉该公民，就目前而言，无法采取进一步的行动①“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p3。这或许是因为该公民提出的要求已经超出了法律框架或公共服务所能及的范围。

(三)政党

政党是现代政治中的主要角色，也是地方治理中的重要力量。尽管在地方层次上，政党的作用不如在国家层次上那么突出，也不具有那么强的政治性，但是在民意表达与民众利益维护方面发挥着不可替代的作用。政党的直接目的是获得权力，但是为了获得权力，它们必须树立起作为民意表达的有效载体和民众利益守护者的形象。巴斯的自由民主党 (自民党)就是一个很好的例子。

在英国的全国政治中，自民党只是两大党之外的一个“小伙计”，但是建立了一些比较牢固的阵地，在部分地区也有持续性的影响。巴斯就是如此。近些年来，自民党在巴斯的地方选举中一直取得了很好的成绩，往往能够能获得40%以上的议席。它不是居于第一大党，就是紧随第一大党之后的第二大党的地位。巴斯的近几届内阁都是自民党领导的。因为尽管它不拥有绝对多数，但总是能够获得仅有几个议席的工党的支持，所以可以组成少数派政府。而且，近几次全国议会选举中，巴斯仅有的一个议席也都是被自民党获得。

自民党十分珍视在巴斯的这一优势，它也十分清楚要保持这种地位要靠对当地选民意见的忠实代表和优良服务。巴斯的自民党人在该地十分活跃，它是当地的执政党，所以其活动往往是与其执政行为密切相关的。它不仅注意维护当地居民的利益，开展各种社会运动，而且注重收集民意，为决策和立法创造条件。

在巴斯自民党的网站上，它郑重而自豪地表示：“自民党团队长年累月为改善居民的生活而努力，我们的议员和社会活动家致力于为选区内的居民相关的各种事务而工作，无论是像收集垃圾这样的小事，还是确保孩子们能够上到好的学校这样的大事”②巴斯自民党网站：http：//www.bathlibdems.org.uk/campaigns，2013年12月10日访问。。网站上还有专门的表格，以便公众反映他们关心的当地问题，以及希望自民党团队替他们表达的意愿。

在吸收民意和综合民意的基础上，自民党不断推出一项项社会诉求，并为此展开社会运动，致力于把这些对民生具有重要意义的利益诉求转化为法令或政策。2013年，巴斯自民党开展的重要社会运动有这样几项：一是规范日益增多的多人合租住房，以防止其扰民和影响治安，保护当地永久居民的生活安定;二是在城区推行时速20公里限制，以保障道路安全、减少交通噪音和降低碳排放;三是重开被保守党关闭的一所中学，以方便当地学生就读;四是响应全国自民党的号召，推进“绿色倡议”③巴斯自民党网站：http：//www.bathlibdems.org.uk/campaigns，2013年12月10日访问。。这些运动大部分都是响应居民们的意愿而发起的。

在社区层次，自民党议员与社会活动家也在为响应居民意愿和维护居民利益做更细致的努力。在Combe Down社区，该区当选的巴斯议会议员Roger Symonds与党的社会活动家Cherry Beath一直在致力于一些与社区居民生活便利相关的点滴行动。他们通过主办的小报与居民进行信息沟通，积极收取居民的问题、申诉和好主意，以确保地方居民在事关本身利益的所有问题上都有发言权。在他们的压力下，议会改变了当年撤销一条通往郊区的公交线路的计划。该议员与相关部门官员进行了协商，并与党的社会活动家共同提交了一份要求取消该撤销计划的请愿书，请愿书上一共收集了数百个签名。新的计划延迟了撤销该公交线路的计划，同时降低了发车的密度①巴斯议会撤销该公交线路的计划是有根据的，因为该线路乘者稀少，有浪费公共资源之嫌。。他们还回应地方居民要求改变公交2号线的要求。其结果是，Symonds议员与公交公司共同提出了公交线路变更的公众咨询书。他们还争取到资金为行动不便需要坐轮椅的居民改造马路边石为斜坡，使他们用轮椅行动更方便②以上对Combe Down社区自民党议员活动的介绍资料，来自笔者2006年8月在当地获得的社区小报“Focus on Combe Down”。。

可见，即使是作为巴斯第一大党和执政党的自民党，对于民意表达和民众利益维护总是尽心尽力，不敢有丝毫怠慢。这显然是来自选举的压力和希望再次赢得选民支持的动力。

当然，尽管选举、议会和政党这些机构性的方式对于民意表达起着基础性和极为重要的作用，但是仅仅依靠选举和政党的民主机制是不够的。因为尽管选举是集中进行民意表达的机会，但只是一时的，并非常态性的。而议会和议员尽管非常注重吸收民意，但是毕竟只是一小部分精英，而且他们往往带有主观性。政党出于选举压力和赢得民众支持的需要，会时刻注重接近民意，但是也会有偏向性。据一项研究表明：在地方议会中回应各种压力团体的意愿取决于其内部政治生态，比如工党主导更愿意倾听工会、雇员、妇女组织和少数族群团体的意见，保守党主导更关注地方商会、商业利益、专业人员及居民协会③参见［英］比·考克瑟、林·罗宾斯、罗·里奇：《当代英国政治》，北京大学出版社2009年版，第492页。。所以，民意表达需要更多的补充形式，使民意表达机制更加完善，在政治机构主动吸取民意的同时，使民众能够自主而有效地表达他们的意愿。

二、英国地方民意表达机制的扩展：趋向公众参与

在政治机构之外，拓展大众表达意见、参与决策的途径，其目的是保障民众能够自主地表达其意愿和要求，而不仅是被动地参与意见;确保他们的意见能够被听取和考虑，而不仅是把民意调查当作一个程序和形式。

(一)民意表达权利的法定化

英国的地方政府普遍重视民众的参政权和表达意见的权利，欢迎公众的意见，包括公众在正式会议上的陈述、质疑和请愿的权利。在各地方的《宪章》中一般都对这些权利有明确的规定，并有详尽的程序规则。

南安普顿的《宪章》中，在规定市议会的权力和义务的同时，也支持市民在当地政府制定决策时进行积极地参与。《宪章》明确指出，为了让当地的市民能够在议会事务中发出更大的声音，市议会支持各种机构、团体和组织的发展。此外，市议会致力于鼓励市民通过各项活动和建立合作关系来参与社区事务。同时，市议会的社区参与政策明确提出了市议会为提升市民参与的努力方向和民主程序①http：//www.southampton.gov.uk/Images/01%20Contents%20%26%20Part%201%20(Summary%20%26%20Explanation)_tcm46－160527.pdf.。

巴斯《宪章》对市民的参政议政权利也有详细说明，规定市民的权利主要包括投票权、知情权、参与权和投诉权。议会的复查和审查制度也欢迎并重视民众与媒体的意见。所有居住在巴斯地区的市民，甚至无家可归者、暂居巴斯的旅游者都可以在复查审查中向议会提出请愿、做出陈述和派代表团参加会议。《宪章》还规定议会会议的负责人在会议期间应邀请公众旁听、发表他们的个人意见②http：//democracy.bathnes.gov.uk/documents/s26611/Article%203%20Citizens%20and%20the%20Council.pdf.。

在英国的地方治理实践中，民意表达机制向着更复杂、更细微的方向发展，形式日益多样，而且与公众对决策的参与联系在一起，从而对决策和立法产生实质性影响。“公众参与更重要的是可以提高政府决策的质量。公众是一个巨大的资源，他们中有无尽智慧，政府不可能完全知道他们的要求。”③蔡定剑主编：《公众参与：欧洲的制度和经验》，法律出版社2009年版，第23页。这既包括传统民意表达方式的现代化，也包括新的民意表达方式的发展。公民可以向议会、内阁、议会委员会进行质询④有的地方议会会议上，设有专门的公众质询时间，而非仅仅是议员向政府官员质询。、举证和请愿，可以参加各种公众咨询会议和活动，可以复查、审查相关程序和会议，有权向主要地方官员索取文件和证据。

(二)请愿

请愿 (Petition)是英国议会一项古老的常规性职能，是在选举、联系议员之外的公民与政府进行互动的另一条重要渠道。轰轰烈烈的宪章运动其实就是围绕着向英国议会提交关于政治改革的请愿书而展开的。请愿可以以个人联名方式提出，也可以以团体名义提出。请愿书一般是正式签名提交的，现在往往通过网络提交。其内容或者是要求议会调查某一公共利益问题或公众关心的问题，或者是要求修改现有的法律或制定新法律。在提交请愿书的同时，也可以伴随以示威游行活动。

公共请愿机制是苏格兰议会公开性和便民性承诺的关键部分。苏格兰议会的公共请愿委员会是专门负责处理请愿的机构，它负责收取请愿，并决定对收到的请愿书采取何种处理步骤。这些步骤包括：请提出请愿书的公民前来详述其意见;要求其他的相关委员会或苏格兰行政院调查请愿的事项;建议在议会中对该请愿事项进行辩论等。所有的议会委员会都有责任对转交给它们的请愿进行考察和做出回复。当然也有可能决定不采取行动，但是这需要告知该公民以原因①“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p5。

巴斯议会明确表示，欢迎任何在议会负责范围内居住、工作、学习的人提出请愿，包括18岁以下人士。无论是请愿还是投诉，都有详细的程序介绍。请愿可以以纸质版或电子版的形式提出，最少50人签字，内容清晰，说明期望议会如何处理。巴斯的请愿规程明确指出，无论何种类型的请愿，议会都将在五个工作日之内，对请愿的组织者、领导者给予回复，并将告知请愿者议会将如何处理。对于请愿的处理是十分细致和认真的，主要有以下一些处理方式：1)按照请愿中的要求采取行动;2)在议会上讨论请愿内容;3)在内阁会议上讨论请愿;4)将请愿交给内阁成员处理;5)就请愿事项展开调查或委托研究;6)举行公开的会议讨论请愿内容;7)给出当局对请愿内容的书面回应;8)将请愿交给专门的审查委员会②http：//bathnes.gov.uk/services/your－council－and－democracy/councillors－and－how－councilworks/petitions－scheme，2013年8月2日访问。。

很多议会还都在其网站上设立了电子请愿系统，以新技术手段方便公民请愿。苏格兰议会网站上有一个“电子请愿者”(e－Petitioner)系统，请愿书会被公布在该系统上，其他公民可以登录该系统对请愿书中涉及的问题发表评论③“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p5.。巴斯议会网站上也有网上请愿 (E－Petition)专栏。2013年的一项请愿是关于降低公交收费的，回复者超过一百五十人。请愿者认为，巴斯的公交汽车服务明显低于全国公交汽车服务的平均水平，公交费用却过高，因此希望降低巴斯地区公交收费。这样可以有更多的人能够乘坐公交，不仅能够缓解交通压力，也可以保护环境④http：//democracy.bathnes.gov.uk/mgEPetitionDisplay.aspx?ID = 14＆RPID = 6393690＆HPID =6393690，2013年8月2日访问。。

请愿是公民诉求的重要和有效方式。它能够使议会和政府注意并重视那些被精英所忽视的问题。地方当局对于公民请愿采取了很明智的鼓励态度，支持公民们发挥影响、推动改变。很多请愿不仅是反映个人的问题，而是对公共政策进行评论，要求审查和修正。对于公民请愿，尤其是那些引发众多公民关注和赞同的请愿有很好的回应性，因此这些请愿往往能够带来相应的政策结果。苏格兰议会对请愿的作用给予积极评价，它指出：很多请愿书都带来了实际意义的变化，包括法律、规则和指导方针的修改，引发议会辩论，加快苏格兰行政部门的行动，有助于对立法的详细审查等⑤“The work of committees in the Scottish Parliament”，issued by Scottish Parliament，2006，p5。。

(三)公众咨询

公众咨询就是政府决策部门就与居民利益相关的事项征求居民们意见，其基本理念是：“相信所有的人都应该有为涉及自身的事情发声的权利”。1998年英国工党政府发布《地方民主与社区领导》，强调地方政府应以各种咨询方法提供最大机会让当地民众主动参与，政府要对民众呼声做出适当回应①蔡定剑主编：《公众参与：欧洲的制度和经验》，法律出版社2009年版，第26页。。市民对涉及公共利益的事务有受咨询的权利，这就使得市民的声音和意志在议会中有更大的影响。

公众咨询的方式包括很多种：1)常设公民咨询小组。选取有代表性的公民组成，这使得公民可以直接参与决策，以弥补代议制民主下议员的局限性。2)公民评审委员会或者称“市民评审团”。选取十几位有代表性的公民组成，利用数天时间对某个问题进行取证和检查，并提出意见。3)社区论坛。这一般伴随着议会决策权向基层的转移。4)民意调查。通常通过问卷调查了解市民的意见。这一方式具有规模大和有代表性的特点。5)地方公民表决。这是最大规模和最有代表性的民意表达方式②［英］戴·威尔逊、克·盖姆：《英国地方政府》，北京大学出版社2009年版，第404－405页。。很多公众咨询采用多种方式结合的方式进行。咨询是经常性进行的，在每个时间段几乎总有一个或几个事项向居民进行咨询，希望居民们积极参与意见。

南安普顿市议会在2013年上半年就以可持续发展发展基金建设东部自行车道项目进行了公众咨询。从2013年2月4日星期一到2013年3月3日星期天，在城市大学、休闲中心、中心图书馆、市民中心和中央会堂举行面向公众的咨询活动。通过一系列的无须预约参加的会议 (drop－in sessions)为当地市民提供查阅项目计划书和提出修改意见的机会。市议会会考虑收集到的反馈信息，并根据这些意见来对项目进行修订。咨询得出的结论会被报告到日后的内阁会议中。有关停车带和交通设施的变更等详细问题会通过当地的报纸和街头告示来向市民宣传。任何的意见和建议都可以在变更实施前提出。市民可以把意见和建议邮寄到项目策划方，也可以通过网站特设的网页提出③http：//www.southampton.gov.uk/council－partners/consult/current/default.aspx，2013年5月15日访问。。

为了便于居民参与，现在的咨询会以各种形式进行，与请愿一样，网络形式颇为流行。咨询网页上会公开咨询日程，方便广大市民查询和参与。无论是当前正在进行的咨询，还是以往的咨询信息都可以在网页上查看到。巴斯地方当局2013年夏天就2014－2017儿童和青年计划向父母和照管人进行了公众咨询，时间是两个多月。该计划是关于如何向儿童和青年人提供服务的。居民们可以在网上提交问卷，咨询指南还提供了主管部门及其负责人的具体联系方式④http：//consultations.bathnes.gov.uk/consult.ti，2013年8月2日访问。。

地方公民表决也是一种重要的咨询形式。南安普顿和巴斯《宪章》都表明，选民有权通过请愿的方式对地区事务发起全民公决。公决分为强制性的和建议性的两种，前者直接形成最终决定，后者供决策部门参考。现在很多地方当局都就税率和房租这类关系到居民切身利益的问题直接诉诸选民，进行全民公决。为了便于居民们参与，一般都采取投票的免费邮寄、免费电话和网上投票的方式。参加表决的人数一般很难超过50%，往往在30%－40%左右⑤［英］戴·威尔逊、克·盖姆：《英国地方政府》，北京大学出版社2009年版，第406－407页。。但是，这种直接民主形式毕竟使得民意表达机制更加完善，使民意表达更为有力。

三、英国地方民意表达机制的保障：知情权和投诉权

要有效保障地方民意表达机制的落实和充分发挥作用，民众的知情权和政府与民意的沟通是必不可少的。同时，为了进一步弥补民意表达机制可能的疏漏，英国各地方当局都建立了公民投诉机制。这就使得地方民意表达机制更为完善，使民意表达和公民利益受到方方面面的保护。

(一)知情权与民意沟通

知情权是民众参与和进行有效民意表达的前提和基础。不注重和保障民众的知情权，也就是对民意表达的消极和阻碍。英国地方政府普遍注重民众的知情权，明确知情权的内涵，畅通实现知情权的渠道，为民意表达和民众参与创造良好的前提条件。

在地方政府的《宪章》中，一般都明确规定民众的知情权的内涵。知情权主要包括以下几方面：1)参加议会、内阁、议会委员会会议的权力。当然，涉及机密、不便公开的内容和隐私内容的会议除外。2)通过公开的报道，预先了解政府将要何时、以何种方式采取决策，在重大决策被行政部门执行前和执行中，市民可以查看决定的长期计划;3)查看报告、背景资料和任何由市议会和行政部门做出决定的信息记录;4)查看议会和行政部门账目。市民可以与外部审计师联系，形成并发表个人意见。

实现知情权的渠道、获取包括议员联系方式在内的所有议会信息的途径是多种多样的。一位苏格兰居民可以通过苏格兰议会网站、地区的合作图书馆、公共信息服务处，甚至直接访问苏格兰议会获取相关信息。苏格兰议会在每个区域都与当地的图书馆进行合作，这些合作图书馆拥有与议会有关的资讯，并提供设备供当地居民免费查询议会信息、与议会通过网络进行联系①“Make your voice heard in the Scottish Parliament”，issued by the Scottish Parliament，2006，p3.。

地方当局还通过各种小册子和杂志作为桥梁与居民进行沟通。巴斯议会推出了名为“Connect”的杂志，每季度出版一期，杂志内容涉及议会的最新行动、当地居民生活，同时提供收集民意的渠道。市民也可以通过推特、脸书等社交网络与议会取得联系，发表自己的想法，还可以发送电子邮件、短信与议会相关部门直接取得联系。

地方政府在确保居民知情权的同时，也会千方百计使居民了解更多的、能够有帮助的信息，以使得居民对于已经形成的法案或政策更好地适应和应对。南安普顿市政府在对市民福利制度进行改革时，通过专门的网页和“Money Tree”杂志向市民列举出改革的具体影响，并做出明晰的解释。市政府指出，这是近60年以来福利制度方面最为重大的改革，这些举措将对南安普顿的千万家庭产生影响。在杂志上，政府列出了改革会对市民生活产生影响的六个方面，并对这些方面的影响给出了相应的应对方式和意见。南安普顿市政府希望通过广泛和详细的宣传，市民会对未来的福利变化和收入增减有深入的认识，并帮助受影响的市民找到应对措施，如帮助失业市民寻找工作和提供提升市民就业技能的培训①http：//www.southampton.gov.uk/news－events/latest－news/benefitchanges.aspx，2013年5月15日访问。。

可以说，这是从公民的知情权向服务的延伸。这样就使得市民不仅知道法令和政策会发生怎样的变化，而且知道这些变化对自己会产生什么影响，如何去应对这种影响。

(二)投诉机制的切实保障

在英国地方政府中，居民的投诉权受到重视和保障。投诉是一种权利救济，颇类似于我国的信访。任何人都可以针对政府当局的不当行为或受到的不公正待遇进行投诉，对当局发布的错误信息和不够及时的服务也可以进行投诉，也可以投诉议员违反行为准则的行为。

巴斯议会有专门处理投诉的机构和专员。市民可以在线提交投诉建议表，或者从网站下载表格打印，填写好后可以选择邮寄或者当面递交的方式。在投诉建议表上，市民需要写明所涉及的工作部门、人员，投诉的具体内容，以及希望采取的措施。当然，投诉者也可以直接联系相关负责人。议会承诺正当、严肃地对待投诉，充分、彻底调查整个事件，尽快解决问题。所有的投诉都会在五个工作日得到回应，十五个工作日内得到完整的解决方法。如果需要更多的处理时间，也会及时告知投诉者原因并保证在规定时间内解决问题。专员会对处理结果进行调查评估，形成一份书面报告。如果投诉者对结果满意，投诉程序终止。如果投诉者对结果不满，进入第二处理阶段。

除了可以向议会投诉之外，还可以根据投诉的不同内容向不同的部门反映，比如市民对社会医疗保障服务、儿童服务、对议员的不满、对停车处罚的不满、对学校的不满、对规划的不满等。这些问题都可以通过网络反映。在巴斯议会网站“Report it”网页上，可以随时在线报告遇到或发现的问题，这些问题涵盖居民生活的方方面面。比如没有及时处理的垃圾、道路问题、环境问题、地址变更的问题，等等。南安普顿市议会网站设有反馈页面，在这个页面里，网民们可以提出建议、表扬，也可以投诉。市民的意见会被送到表格填写的相关部门，相关部门的工作人员会查看市民的意见②http：//www.southampton.gov.uk/customerservice/comments/corportatecomplaints.aspx，2013年 5月 15日访问。。可以说，巴斯和南安普顿当局都十分重视市民对其服务的意见，以更好地保持标准的服务以及提升服务质量。

巴斯的投诉程序还规定，如果对议会的投诉机构本身不满，还可以向地方政府监督专员 (LGO，Local Government Ombudsman)投诉①http：//bathnes.gov.uk/services/your－council－and－democracy/complaints，2013年8月10日访问。这是一个监督地方政府的行政监察机构，可以保证居民们有进一步投诉的渠道。当然，这只是居民问题无法获得地方当局解决的下一个步骤。由此可见，投诉机制是相当规范和完善的。

小结

从上述以苏格兰议会、巴斯和南安普顿议会为案例对英国地方治理中的民意表达机制的梳理和分析可以看出，英国地方民意表达机制和公众参与机制拥有相当完善的制度基础和程序保障，这些民意表达方式广泛而丰富，相互配合，体系完整。其经验值得我们全面而深入地考察和借鉴。首先，在代议制民主的框架之上，建立了一系列地方民意表达和利益诉求的机制，这包括请愿、咨询和投诉等，成为对代议制民主的有效补充，保障了民意能够得到广泛的表达，得到认真的倾听。其次，英国地方当局在建立健全民意表达机制的过程中，注重新的技术手段的运用和民众使用这些手段的便利性，这尤其体现在网上请愿、网上咨询和网上投诉等电子化服务程序上面。在这里“电子政府”更多地起到了民意表达的作用，而非仅仅是方便政府内部办公和居民办理事务。再次，有效、完善的民意表达机制主要应体现在民意的自主表达方面，它不能依政府意志而进行，更不能操之于政府之手，那样就会扭曲民意表达。从英国地方民意表达机制的实践来看，政府在民意表达的过程中，往往是起服务作用，通过请愿、投诉、社会运动等方式，民意的自主表达能够得到保证。最后，这一套地方民意表达机制包含了公众参与决策的内涵，使得民意不仅能够表达，而且能够在政府决策中确实发挥影响作用。一个地方政府在民意表达方面能够做到这些，恐怕至少在整体上是不可能引起民众怨愤的。