近代日本町村自治立法述论

郭冬梅

（东北师范大学 日本研究所，吉林 长春130024）

近代日本的町村自治制度以1888年发布的《市制町村制》法律为标志而形成。町村自治的立法过程颇为曲折，先后形成若干草案，但最终以吸纳德国顾问莫塞的建议并由其起草草案后，经内务省、内阁和元老院的多次讨论和修改而形成。该法明确规定町村的自治体性质、町村民的权利和义务、町村会、町村行政、町村的财务和监督等，条目细致，内容完整，具有一定的近代性质。但与此同时，因为以德国制度为蓝本，所以该法又具有极大的保守性。进步与保守性并存的《市制町村制》，为近代日本町村自治的运营提供了法律依据。

一

1868年明治维新后，对于最基层的町村实行何种制度，新政府一直处于探索中。1871年，从把握户籍的需要而颁布的户籍法，演变出了最初的町村制度——大区小区制。大区小区制把府县以下的区域人为地划分为大区和小区，忽视了江户时代日本传统的村落共同体，而且区长和户长等基层负责人被纳入官吏中，是明治初期政府试图对基层地方进行官治的统一把握的产物。1878年这一制度被“三新法”体制所取代。所谓“三新法”，是指《郡区町村编制法》、《府县会规则》和《地方税规则》。《郡区町村编制法》规定废除大区小区制，重新承认传统的村落共同体的自治，而且在1880年发布了《区町村会规则》，推动在町村设立正式的町村会。但是1884年，由于松方财政影响下农村的疲敝深度化，下层自由民权运动激化，为此，政府再次加强了对町村的官僚统治，在实行联合户长管区制的同时，改户长为官选，并强化对町村会的控制。

在明治前期町村制度的变迁中，政府虽然发布了一系列的法律，但基本上带有临时过渡的性质。然而随着“明治十四年政变”后，政府颁布宪法和开设国会日期的临近，各项法律和制度的制定都提上了日程。在以伊藤博文为中心进行宪法的考察和制定的同时，内务省主导的町村制度立法也开始了，并先后出现了如下的草案：

（一）村田保案

早在山田显义任内务卿时，就开始任命明治政府有名的法制家村田保起草町村法的草案。村田保曾经在1871年为了调查刑法而被派往英国，滞留长达六年之久。1880年5月为了进行自治制、行政裁判法和宪法、刑法等的调查又被派往德国，第二年7月归国。在德期间，“因为曾经跟从格奈斯特和莫塞进行研究，因此以相当的自信和抱负，从事町村法调查的事业。”［1］90－91

1883年12月12日，明治政府进行改造，山县有朋新任内务卿。1884年5月，村田保向山县提出了他的町村法草案。村田自称此法是“考究了本邦古今的法规惯例，并收集欧洲各国的法令，进行取舍折中”的产物［1］78。法案长达12章220条，包括总则、町村人民的权利和义务、五人组、执行机关、户长的补助机关、议决机关町村会和町村联合会、町村费、町村债和监督等内容。其法律条文规定极为细致，有些条目与后来颁布的町村制法律内容基本相同。

但是山县并没有采纳村田保的法案。关于其原因，并没有史料明确记载，但据学者的分析，大约主要有以下三点：其一，村田保草案把“町村按现今的行政区域名称作为行政区划”，与山县有朋任内务卿后主张的户长管区制相违背；其二村田保重视日本的传统，其法案第三章为五人组，第四章户长规则中，设有“用挂”和“总代人”的规定，这也与山县的地方制度构想不相同；其三村田保案规定的“户长官选方式和对町村会的强制规制也与山县所选择的为政治安定的自治构想不同。”［2］由此看来，过于强调传统和保守性是村田保案被山县否定的主要原因。

但是，村田保草案虽然没有得到山县的认可，并不能由此说明它的粗糙和不成熟，相反，从法律条文上看，因为参照了各国的法律，所以说法案不仅具备町村自治法的各项条目，具体的规定上也是极为细致的，它成为后来町村自治立法的基础。

（二）町村法调查委员案

在否认了村田保法案后，内务省于1884年12月设立町村法调查委员。“盖山县内务卿对村田起草的町村法草案有不满意之处，因此决意举省内的少壮气锐的俊杰设立委员，以广泛斟酌内外的法制，使之调查永久的制度。”［1］90经过数月之久的调查，1885年6月，调查委员完成了新的町村法草案，向山县提出。

这一法案是“参酌村田保案，进行取舍增减”的产物［1］91。共有10章154条，经过在内务省的数次审议修改后，变成11章156条。山县后来回忆说，此草案“虽未置五人组、总代人，但仍存町村用挂之规定，更设町村年寄之规定”［3］400，表达了对此案中的传统因素仍然感到不满意的态度。

（三）鲁道鲁夫案

此外，政府聘用的德国顾问鲁道鲁夫也提出了一份草案，草案的具体提出时间不明，但据推断大概是1885年或1886年［1］104。该草案由16章229条组成，其内容和以往的法案比起来，更显得“杂然”［1］104，但由于案中具有明显的偏袒地主的倾向，亦被山县否决。

由上可见，早在1883年前后，明治政府的町村自治立法工作即已经开始了，草案的特点都是吸纳了当时西方自治法律的精髓，但是在具体的规定上不免各有侧重。或过于传统，或过于保守，亦有过于“杂然”者，但其根本原因，应是缺乏与山县政治构想的共鸣，所以其共同命运都归于夭折。而直到另一个德国顾问莫塞来日后，町村自治的立法工作才终于提上正式的日程。

二

阿 尔 伯 特 · 莫 塞 （Albert Mosse1846—1925），是当时德国乃至欧洲都极为有名的国法学和行政法学家格奈斯特的高徒，在格奈斯特的引荐下，他从1879年开始就担任驻柏林日本公使馆的顾问［4］，从1882年后更作为格奈斯特的“代理人”，“相继为来访的日本政治家和官僚们进行国法学和行政法学的讲义。”［5］不仅是1882年进行宪法考察的伊藤博文，1885年伏见宫贞爱亲王也聆听了他的讲义。而后来与内务省地方制度有关的官僚，如驻柏林日本公使青木周藏、次官野村靖以及内务省官僚大森钟一等，都曾经听过他的讲义，对其理论极为熟悉。正是因为与日本的这种极深的渊源，1886年5月，莫塞受到明治政府的招聘，成为内阁和内务省的法律顾问。

（一）莫塞的《自治部落制草案》

莫塞到达日本后，山县把町村法调查委员的町村法草案交给他和另一名德国顾问劳斯雷（Hermann Loesler）征求意见。7月22日，莫塞提出了一份与劳斯雷完全不同的意见书，从而奠定了他对山县的决定性影响。在意见书中，他不是从微观上对法律的具体条目提出意见，而是站在大局的高度主张“日本欲实现立宪制度，应先使国民熟悉公务，在党派政争风波前，先建立地方自治体之制，以巩固国家的基础。”而且要先设立一个“聚集周密的思考和透彻见识”的“高等机关”，对地方自治进行全盘的规划。此说一出，深得山县“共鸣”［1］109。同年10月13日，对于山县提出的“在日本制定宪法的同时还需要什么样的法律？”的咨询，莫塞回答指出应有三类：一是关于裁判的法规；二是命令人民负担的法规，即租税和兵役法规；第三类是自治法。再次强调“自治的主旨对日本特别必要。若其编制得其宜，可以使人民熟习政治公务，为国家确立不偏不党的基础。”［1］112同年12月24日起，莫塞开始在法制局进行他的自治制讲义。此次讲义言简意赅，再次强调日本实行地方分权和自治之利。演讲后对于井上毅提出的四个问题，莫塞一一进行了解答，进一步阐释他对日本町村自治的设计。至此，山县已完全接纳了莫塞的理论，并决定以莫塞为中心，正式开始町村自治的立法工作。

1887年1月24日，一个全新的大规模的地方制度编纂委员成立了。山县任委员长，莫塞、青木周藏、芳川显正、野村靖四人为委员，白根专一、大森钟一、荒川邦藏三人为书记官。2月1日，莫塞先起草了《地方官政及共同行政组织的要领》，经编纂委员讨论后更名为《地方制度编纂纲领》交付阁议。经阁议决定后，莫塞即着手起草町村自治的草案《自治部落制草案》。7月13日，交给地方制度编纂委员进行逐条审议。

《自治部落制草案》共8章162条，包括自治部落的基础、部落会、部落行政、部落财产的管理、关于部落行政官厅的监督等内容，基本上是以普鲁士法为蓝本做成的。

（二）内阁修改案和元老院的审议

《自治部落制草案》经地方制度编纂委员审议，分成市制、町村制两部分，于1887年9月17日，交给内阁进行审议。内阁的主张是变更过大，以往的法律颇简便，而新制定的法律极为繁琐，担心不容易实行，因此主张“以简易为宗旨进行改删”［1］166。经过多次的修改，11月1日，终于形成校正案，11月10日，交给法制局再议。又进行了若干的修正。16日，以内阁总理大臣伊藤博文的名义交给元老院审议。但是在向元老院提出前，莫塞提出了“向元老院提出前对内阁修正的莫塞意见书”，对于内阁修改后的个别条项提出了自己的意见。其要点有二：一是主张在法律上存在缺陷；二是反对后来增加的一些保守的、其认为是“违背了立宪主义”的条款［1］172。

法案在元老院开始审议是11月22日，意见亦颇不同：有主张监督过严，失去自治之实的；有主张应自上而下，先制定宪法再制定府县制郡制和市制町村制的；还有废案说，但最后主张以修正案为主的占了多数。经过逐条的审议、修改后，1888年1月31日，元老院审议结束。

元老院修正后，2月3日，法制局又进行了最后的检查。4月17日得到天皇裁可，25日，《市制町村制》（法律第1号）在官报公布。

（三）町村制的内容

《市制町村制》虽为一个法律，但市制和町村制是分开的。町村制共分总则、町村会、町村行政、町村有财产的管理、町村内各部的行政、町村组合、町村行政的监督和附则8章，合计139条，其具体内容可归纳如下①以下有关町村制的法律内容均出自山中永之佑监修：《近代日本地方自治立法资料集成·2·明治中期篇》，弘文堂平成6年，第357－374 。：

关于町村的基本性质。第一章“总则”中对町村的基本性质进行了规定：町村为自治体，具有法人资格；“凡町村内有住居者总为町村居民，凡町村居民在法律上都具有共用公共设施及町村财产的权利及分任町村负担的义务”；符合“有公权的独立男子，二年以来为町村居民，分任其町村负担，在其町村内缴纳地租或者直接国税年额二元以上”的条件者为公民，公民“具有参与町村的选举和被选举为町村名誉职的权利，同时也具有担当名誉职的义务”。如果无正当理由不承担义务，就要受到“三年以上六年以下停止町村公民权”和增课町村税的处罚；规定町村可以设条例和规则。

町村的议决机关为町村会。法律规定按町村人口的不同，町村会议员数从8人到30人不等。在选举方式上，实行二级选举制。也即“合选举人中直接町村税纳税额多者，达到选举人全员纳税总额的一半为一级，其余为二级”，“每级各选举议员的半数”。选举实行无记名投票。町村会议员为名誉职，任期为六年，每三年改选其半数。“町村会代表町村，根据法律议决关于町村的一切事件，及其他从前特别被委任或将来依法律敕令被委任的事件”。具体包括：町村条例及规则的设定和变更、和町村财政有关的事项、有关町村的诉讼和和解之事、町村吏员的选举和监督等等。町村长兼任町村会议长，町村会每年由议长召集，非议员三分之二以上出席，不得进行议决。町村会议原则上公开。

町村的行政机关“由町村长和助理各一名组成”，为名誉职，由町村会在年满三十岁的公民中选举产生，其选举结果根据人口的不同，分别由郡长、知事和内务大臣认可。町村置收入役一名，掌管町村的财务，为有薪的官吏。此外还可以置书记、委员及其他名誉职附属员。“町村长统辖其町村，担任其行政事务”的同时，也承担国家和府县的行政但属于町村的事务，也即所谓的“委任事务”。町村长和助理的报酬是实费补偿和劳力报酬，其他名誉职员为实费补偿，有薪吏员设退职金。

在町村财政政策上，规定“町村以其不动产、公积金等为基本财产，有进行维持的义务”。“町村有负担其必要的支出及依从前的法律命令或将来的法律敕令属于町村的支出的义务”。为了支付这些费用，可以使用町村基本财产产生的收入及使用费、手续费、罚款等，仍然不足的情况下可以征收町村税。税收主要分为两种，一是国税和县税附加税，二是特别的直接或间接的町村税。在町村居住三个月以上者或在町村有土地房屋、进行营业者有缴纳町村税的义务。此外，町村可以募集公债，但有严格的限制。关于町村的财政运营，町村长在每会计年度的两个月前制定岁入和岁出的预算表，在每会计年度终了三个月内制定决算书，交由町村会议决。在定额预算外的费用或预算不足时征得町村会的同意可以支出；定额预算中的临时支出可以设预备费。町村的出纳要每月定期检查，每年至少有一次的临时检查。

关于町村行政的监督。“町村行政第一次为郡长监督，第二次为府县知事监督，第三次为内务大臣监督。但在法律规定的情况下由郡参事会和府县参事会参与。”与此同时，“关于町村的行政，对郡长或参事会的处分或裁决不服者可以向府县知事或府县参事会申诉，对府县知事或府县参事会的裁决不服者，可以向内务大臣申诉”。町村未将法律敕令或官厅命令的支出纳入预算中时，郡长可以强制命令加入或临时支出，“町村会不议决应议决的事项时，郡参事会可以代议决”。此外，有关町村规则和条例事项的议决要得到内务大臣的许可，有关町村财务事项的议决要同时得到内务大臣和大藏大臣的许可。府县知事郡长可以对町村长及其他町村吏员进行惩戒处分。

三

山县有朋在后来回忆“自治制度的确立沿革”时，曾经有这样一段话：“明治二十年处于欧美列国间之当时，为图与他制度之调和，势必在法案形式上迫切需要参照欧洲之制度。因而如自治法案，以我邦古来之自治精神为基础，在明文上则遵据自治法规完备且优秀之德国自治制度，乃起草我邦自治法案最切实取得功效之好办法。”［3］401－402指出了1888年的自治法律正是明治政府为实现修改不平等条约而欧化的产物。通过以上对町村制法律内容的考察，我们的确发现，1888年的町村自治立法内容完备，规定详细，而且一定程度上贯彻了西方的“法治国”理念，具有一定的近代意义，为近代日本的町村自治运营提供了法律依据。具体表现为：

第一，承认了町村作为自治体的法人性质和基本权利。在莫塞的理论中，他把地方制度分为行政和自治两种，行政只是政府的下级组织，而自治体则为“特立之组织，在公法和民法上都和一个人的权利相同”，“作为法人可以拥有财产、进行买卖授受，和他人缔结契约，拥有权利，也负担义务，在其区域内独立进行统治。”［6］374因此町村制中明确规定了町村的法人性质。而且他虽然主张“立法权必须由国家掌握，所谓地方分权绝不是分立法权”［7］，但还是规定在最基层的町村有制定条例和规则的权利，这是判断町村“是否为自治体性质的尺度之一。”［8］因此可以说，法律赋予了町村作为自治体的基本权利。

第二，设置了更加健全的町村会，这是町村自治的核心内容。町村议员以选举产生，町村会作为町村的代表，定期召开，具有以预算审议权为主的各种权限，并对町村行政进行监督，具有极大的进步意义。

第三，建立了近代的町村公共财政。町村财政是町村自治的重要内容，法律对町村财产、费用、町村税、岁入岁出预算等都进行了详细的规定，特别是强调町村会在町村财政运营中的核心地位，标志着“近代町村公共财政制度的形成”［9］181，具有划时代的意义。

第四，建立了保障町村民和町村权利的行政裁判制度。法律规定，无论是町村的权利，还是町村民的权利，都必须受到法律的保护，如果被侵犯，则不是由行政官吏来裁决，而是由町村会、郡参事会、府县参事会和行政裁判所来裁决，莫塞称正是由于设置了此种裁决，使日本法律的保护“最为充分，连欧洲各国都很少见到其例。”［10］也即一切行政和监督必须在法律的范围内实行，“此即法治国的本义”［11］。

总之，1888年的町村自治立法为日本在形式上确立了近代的町村自治制度，具有一定的进步意义。但是另一方面，因为吸纳的是保守的德国学者格奈斯特和莫塞的理论，同时又是明治政府保守官僚制定的，所以其实质上又具有极大的保守性，严重制约了町村自治的发展。其主要表现是：

第一，委任事务过重，严重损害了町村自治。莫塞站在国家的立场上，强调实行町村自治的本质即是“依据分权主义把行政事务分任给地方”［6］375。因此，法律规定，町村行政的重要内容是根据法律或敕令承担国家和上级的委任事务。而近代日本的町村行政事务中，一直是委任事务过多过重，使得町村根本无暇进行自己的固有事务，这就使町村自治大打折扣。与此同时法律还强制规定，委任事务所需的费用也即“依法律或敕令命令的支出”必须由町村来承担。近代日本委任事务费的支出一直占町村财政支出的大部分，成为町村财政的沉重负担，使得町村根本没有财力进行自己的自治事务，严重制约了战前日本的町村自治的健康发展。

第二，町村自治只是有产者的自治。莫塞主张“多纳税者不可不比少纳税者在选举上拥有更多的权利，选举的权利决不能人人平等。”［12］因此设计了只有公民才有选举权和被选举权的限制选举制以及按纳税额的多少分成二级的等级选举制，保障了一小部分的地主有产者的参政权。而町村会议员和町村行政职员，都是无薪的名誉职，而非有薪官吏，从而保障那些“有财产有闲暇”的地主“名望家”们成为町村自治的主要参与者，而把广大“无知无产的小民”［6］378排除在町村政治之外，具有极大的保守性。这种选举的不平等直到大正民主时期才废除。

第三，设立了国家和府县郡对町村的严格监督制度，侵害了町村的自治权利。如郡参事会的代议决制、强制委任事务费的支出等，就严重侵犯了町村的自治权利。

此外，再加上以德国的法律为蓝本，存在着若干不适合日本的因素，因此，学者们将1888年《市制町村制》法律所确立的町村自治制度，称为是“自上而下的”、“官治的”、“外来引入的”［9］181，而强烈地加以批判。也即，虽然在外形上具有近代的性质，但内涵上又存在着极大的保守性，这构成了近代日本町村自治立法的主要特点。

［1］東京市政調査会．自治五十年史·第一巻·制度編［M］．東京：良書普及会，1940．

［2］大島美津子．明治国家と地域社会［M］．東京：岩波書店，1994：175－176．

［3］山県有朋．徴兵制度及び自治制度確立沿革［M］／／国家学会編．明治憲政経済史論．東京：宗高書房，昭和49年．

［4］田邊定義．日本自治制度とアルベルト·モッセ博士［J］．都市問題，第26巻4号：93．

［5］坂井雄吉．「モッセ書簡集の刊行によせて」——出版にこぎつけるまで［J］．大東法学，第26号，1996年3月：263．

［6］山中永之佑．近代日本地方自治立法資料集成2明治中期篇［M］．東京：弘文堂，平成6年．

［7］モッせ．町村制度（前号続）［J］．国家学会雑誌，第2巻第18号，1888年8月：464．

［8］都丸泰助．地方自治制度史論［M］．東京：新日本出版社，1982：39．

［9］藤田武夫．日本地方財政制度の成立［M］．東京：岩波書店，1940．

［10］モッせ．町村制度［J］．国家学会雑誌，第2巻第17号，1888年7月：385．

［11］モッせ．町村制度（第二）［J］．国家学会雑誌，第2巻第20号，1888年10月：556．

［12］鶴岡義五郎．自治制講義［M］．東京：日本書籍会社，明治22年：第三回35．