科学规划 合理利用和保护松辽流域重点河道岸线

陈 娟，曲 洋，于 冰

（水利部松辽水利委员会，吉林 长春 130021）

1 规划编制背景

松花江、辽河流域河流众多，岸线资源丰富。岸线资源的合理开发利用、科学保护和有效管理，对于促进我国经济社会可持续发展，保障防洪、供水安全和水生态环境等方面都具有十分重要的意义。

随着流域经济社会的快速发展，工业化、城镇化进程也在加快，各行各业对岸线滩涂资源的开发利用要求越来越高。目前流域岸线利用管理存在以下主要问题：

1）开发利用与治理保护不够协调，岸线资源无序开发和过度开发问题突出。在防洪、供水、工业、航运、生态环境等岸线功能利用上缺乏统筹协调，造成岸线资源的开发利用不够合理，尤其是部分城市河段的岸线利用项目高度集中，影响防洪和河势稳定，对河流生态也产生了很大的影响。

2）缺乏岸线资源利用统一规划。由于缺乏具有法律效力的岸线资源利用规划，河道岸线界定没有统一规范的标准，河道岸线界限范围尚不明确，涉河项目开发建设是否影响防洪、河势稳定及满足水生态环境保护要求难以确定。

3）岸线资源利用缺乏规范的管理制度和政策。岸线开发利用管理法规尚不健全，管理体制机制不够完善，也缺乏规范的管理制度和政策，难以有效规范和调节岸线利用行为。岸线控制和利用常涉及不同部门和不同专业，而部门间和行业间缺乏统一协调，各职能部门职责不清、各自为政，多头管理现象突出。所有权、使用权、管理权不清，现行法律法规相互矛盾，行业间各执行各的规定，造成河道、堤防、岸线管理困难。

4）单纯重视经济效益，忽视防洪、供水安全和生态环境功能，对岸线治理保护重视不够，缺乏有效的控制措施，无序开发和随意侵占河道行洪水域的现象日益增多。

5）有些开发利用项目，排污不达标造成了下游水域严重污染。

6）地区之间矛盾突出。部分地区的岸线开发利用未能统筹处理好上下游、左右岸等方面的关系，只顾自己利益，变相抢占岸线，给防洪安全和供水安全带来不利影响。

局部岸线资源开发利用的影响是细微的，但沿河两岸岸线资源大量开发利用的累积效应对河流防洪安全和生态环境的影响是十分巨大的，部分开发利用项目对河道的侵害甚至是难以逆转的。因此，为保障河道行洪安全，维护河流健康生命，适应流域经济社会可持续发展的要求，对松辽流域重要河段岸线滩涂利用和保护进行科学规划是十分必要和迫切的。

2 规划的特点

1）流域乃至全国均未进行过岸线利用管理规划，《规划》尚属首次。

2）《规划》注重协调好岸线资源利用保护与沿河地区社会经济发展之间的关系，重视发挥岸线资源的多功能作用，既发挥岸线在防洪、供水、水资源利用、生态环境保护等方面的作用，保障防洪安全、河势稳定、供水安全、保护水生态环境和维护河流健康，又发挥岸线的社会服务功能和行业发展等资源效用，合理开发利用岸线资源，促进岸线资源可持续利用。

3）《规划》对岸线资源保护与利用并重、治理与开发相结合，将岸线资源的保护和控制利用放在突出的位置，既考虑沿河地区经济社会发展对岸线资源开发利用的需要，提出合理的开发利用方案，又根据不同河段的河势特点和防洪、供水以及水生态环境保护的要求，提出有效保护和合理控制利用的对策措施，对不适当开发的区域严格加以控制。

4）《规划》划定了流域重点河道岸线控制线和岸线功能区，为岸线利用管理提供了依据。

5）突出岸线利用管理。《规划》提出了不同岸线布局调整和控制利用管理指导意见，以及加强岸线利用、保护和管理的政策制度建议。

3 主要规划内容

3.1 规划河道基本情况

此次松辽流域重点河道岸线利用管理规划河段是松花江流域的嫩江段、二松段、松干段和辽河流域的老哈河界河段、辽河口盘锦段。嫩江段：尼尔基水库坝下至三岔河口，河道长563.88 km；二松段：丰满水库坝下至三岔河口，河道长368.54 km；松干段：三岔河口至哈尔滨，河道长306.80 km，佳木斯市河段，河道长29.94 km；松花江支流牡丹江：牡丹江市河段，河道长22.37 km；老哈河界河段：叶赤铁路桥下东小河入河口至赤通铁路桥下白斯朗营子河入河口，河道长106.42 km；辽河口盘锦段：盘锦市境内，河道长36.55 km。

松花江流域规划河段涉及黑龙江省、吉林省、内蒙古自治区12个市盟、20个县（市、旗），其中包括6个地级市建成区，2005年规划区总人口为2 260万人，土地面积13万km2，耕地面积5万km2，地区生产总值3 618亿元，重点城市包括哈尔滨市、齐齐哈尔市、佳木斯市、牡丹江市、吉林市和松原市等。辽河流域规划河段涉及辽宁省、内蒙古自治区的朝阳市、盘锦市、赤峰市的7个县市区，其中包括盘锦市城市建成区，2005年规划区总人口为306万人，土地面积1.71万km2，耕地面积3 950 km2，地区生产总值315亿元，重点城市为盘锦市。

3.2 岸线功能区划

松花江流域重点河道岸线规划区划定嫩江段、二松段、松干三岔河口至哈尔滨市段以及佳木斯市和牡丹江市城市河段的临水控制线长度为2 498.76 km，外缘控制线长度为2 206.05 km，岸线区面积为2 144.76 km2；辽河流域老哈河界河段、辽河口盘锦段两个河段临水控制线长为272.25 km，外缘控制线长为265.27 km，岸线区面积为100.42 km2。

松花江流域重点河道共划定了4类114个岸线功能区，其中：岸线保护区22个，岸线保留区16个、岸线控制利用区70个，岸线开发利用区6个。辽河流域重点河道共划定了4类15个岸线功能区，其中：岸线保留区9个，岸线控制利用区6个，没有岸线保护区和岸线开发利用区。

3.3 岸线资源利用现状

松花江流域重点河道现状利用岸线总长度为245.72 km，岸线开发利用率为9.83%，岸线开发利用程度较低。各类岸线利用，工程设施136.50 km，景观商业类31.62 km，工业与住宅类9.47 km，其他类68.13 km。岸线利用主要集中在黑龙江省和吉林省，岸线利用长度分别为135.50 km，109.18 km，内蒙古自治区岸线利用长度仅为1.05 km。现状利用岸线面积127.96 km2，永久性占地率5.97%。岸线功能区跨河建筑物总数83个（双侧合并的实体数量），密度为0.03个/km；取排水口总数538个，密度为0.22个/km。

辽河流域重点河道现状利用岸线总长度为14.66 km，岸线开发利用率为5.39%，岸线开发利用程度较低。各类岸线利用，工程设施8.71 km，景观商业3.54 km，其他类2.42 km。岸线利用主要集中在辽河口盘锦段，岸线利用长度11.73 km。现状利用岸线面积4.73 km2，永久性占地率4.71%。岸线功能区跨河建筑物总数为11个（双侧合并的实体数量），密度为0.04个/km；取排水口总数为11个，密度为0.04个/km。

4 岸线利用现状评价

4.1 岸线利用现状与功能区划要求的协调性评价

一般情况下，现状多数的岸线利用项目都集中在岸线控制利用区和岸线开发利用区内，经过协调性分析，除排污口外，绝大多数现有的建设项目满足岸线功能区划要求。

4.2 岸线利用现状对防洪、供水、生态环境等的影响评价

沿河地区的城镇排污口所排放的工业和生活污水，港口码头区船舶的油污和可能污染水体的货物，以及建设项目在施工期间所产生的污染物，这些都直接地污染了水体，对河道的水生态环境不利。近年来，河道内建设项目基本上都要经过水行政主管部门审批许可，都要进行防洪评价，因此近年来新建成的一些建设项目基本上是和防洪规划是协调的。但是在之前的建设项目，或者是在项目建设时有关的水利规划还未出台的情况下，一些建设项目与现有的水利规划或管理规定存在某些不协调性，具体包括：1）齐富公路桥、滨洲铁路桥（齐市）、平齐铁路桥、通让铁路桥、龙潭大桥、海浪公路桥（旧牡宁公路桥）、铁岭公路桥等7座桥梁壅高洪水；2）河道内部分工业与住宅、村屯、高杆作物等建筑物及林地等阻碍行洪，嫩江段共有排污口14处，对河流水质有一定影响；3）规划河段共有排污口116处，对河流水质有一定影响；4）老哈河界河河段未能按《老哈河清障治理补充规划》实施拆除、清退已有建筑和建设规划工程，河流防洪安全、河势稳定控制存在较大隐患；5）盘山闸现状过洪能力不足，只能达到3 000 m3/s，对工程本身及盘锦市防洪安全有不利影响。

4.3 岸线利用现状与相关规划和区划协调性的评价

在划定岸线功能区时，充分考虑相关规划和区划并与之保持协调一致，主要有松花江、辽河流域防洪规划、水资源开发利用规划、松花江、辽河流域地表水水功能区划、各城市总体规划、农业及林业保护区规划等。对于胖头泡和月亮泡两处规划蓄滞洪区，其进水口所在岸段都划定为岸线保留区，并根据蓄滞洪区的特点划定岸线控制线；对地级以上城市饮用水水源地所在岸段，都划定为岸线保护区；对水功能区划划定的保护区所在岸段，也相应划定为岸线保护区；为适应城市发展总体规划及区域经济发展要求，对哈尔滨市、齐齐哈尔市、吉林市、松原市等城市部分岸段，划定为岸线开发利用区；对漠漠格国家级自然保护区、大安市乌苏里拟鲿国家级水产种质资源保护区、肇源县自然湿地保护区、肇东市自然湿地保护区所在岸段，分别划定为岸线保护区；为解决盘山闸河段泄流能力低的问题，规划近期对盘山闸进行扩建，在盘山闸扩建未实施前，遇大洪水时，还需利用左侧滩地分洪，岸线规划划定此河段为保留区，为过洪预留了通道。

5 岸线利用管理规划意见

岸线保护的总体目标是严格控制污染利用项目，严禁占用河湖水域，改善河湖水域环境，逐步恢复河湖生态功能。同时对已有不合理的岸线开发利用项目逐步进行调整和清退，对历史遗留的围垦区域予以妥善处理。

5.1 岸线控制线管理

临水控制线是对岸线利用项目进入河道的距离和方式加以限定。除拦河（闸）坝以外，任何实体的阻水建筑物原则上不得逾越临水控制线，但防洪及河势控制工程、桥梁、管线和取供水工程等跨河、穿河建设项目除外。建设项目必须满足河道管理范围内建设项目审查技术要求，并经有审批权限的水行政主管部门审查同意。桥梁、码头、管线等需超越临水控制线的项目，超越临水控制线的部分应采取架空、贴地或下沉等方式，尽量减小占用河道过流断面。外缘控制线是岸线资源保护和管理的外缘边界线，进入外缘控制线的建设项目均须服从岸线利用管理规划。

5.2 岸线功能区管理

对于岸线保护区的管理，要将保护作为管理工作的首要目标，要结合划分岸线保护区时确定的保护目标，有针对性地进行岸线功能区的管理，确保保护目标的实现。岸线保留区的管理须重视岸线开发利用条件，对现状不具备开发利用条件的，在防洪治理及河势控制等工程建成后，方可考虑开发利用，部分洲滩岸线须严格按照流域防洪规划的安排进行管理。对于岸线控制利用区的管理，特别需要强调的是控制和指导，以实现岸线的可持续开发利用。岸线开发利用区的管理，要充分考虑沿江地区经济社会发展的需要，根据地方城乡建设规划等相关规划，严格执行防洪影响评价、水资源论证和环境影响评价等相关行政审批制度后，可建设港口码头、跨（穿）河建筑物、取排水口等各种符合法律法规的开发利用项目，科学合理地开发利用。

5.3 岸线利用与保护调整意见

1）保障防洪安全。清除河道岸线范围内阻水建筑物，清理阻碍行（蓄）洪的滩地占用，实施农村段围堤（生产堤）、套堤清退及“单退”，清除河道中阻水林地和高杆作物；拆除影响防洪安全的浮桥及废弃桥等阻水建筑物；复核河段内多个桥梁的阻水作用，对阻水严重的7座桥梁实施必要的改建；对盘山闸进行改扩建。

2）落实水资源保护。严格控制排污口水质达标排放和污染负荷总量控制，对于无法达标排放或污染负荷总量超标的排污口坚决予以清除；清退和调整水源地及取水口保护区内影响水资源保护的岸线开发利用项目。

3）统筹协调上下游、左右岸及沿江相关规划的关系。重视岸线开发利用项目的论证，合理配置岸线资源，实现有序高效利用。

6 建议

1）与防洪、水资源或水环境治理及保护有关的项目，应符合流域综合规划和防洪、水资源等专业规划的相关规划要求。

2）在河道岸线功能区、水域、滩地内，从事建设、养殖、爆破、钻探、旅游、过驳船只等活动，需报经所在地的县级以上地方人民政府水行政主管部门或者河道管理单位批准。

3）利用堤顶、堤身或者戗台确需兼做公路的，必须经科学论证和有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构批准。

4）需对岸线或岸线功能区进行调整的，应征求省级水行政主管部门和流域管理机构的意见，并报岸线利用管理规划的原批准单位同意后实施。

5）编制有关涉河城市总体规划及土地利用、航道、养殖、旅游、交通等行业规划要与此规划相协调，并按各自权限审批并事先征求水行政主管部门意见。

6）各级土地主管部门在进行河道岸线功能区、水域、滩地和围垦区土地转让审批前，需征求省级水行政主管部门和流域管理机构意见。

7）编制清障规划，应征求省级水行政主管部门和流域管理机构意见，并报省级人民政府批准。