把握流域水利发展重点 促进经济社会和谐发展

朱振家

（水利部松辽水利委员会，吉林 长春 130021）

1 流域水利发展面临的形势

松辽流域是我国重要的老工业基地和商品粮基地，行政区划涉及河北、吉林、辽宁、黑龙江、内蒙古五省（自治区）。新中国成立以来，先后两次编制松花江、辽河流域规划，在规划指导下，松花江、辽河流域进行了大规模的开发治理，初步形成了较为完善的防洪工程体系和水资源调控体系，为流域经济社会的发展提供了支持和保障。但随着流域经济社会的快速发展，以及振兴东北老工业基地、保证国家粮食安全战略及辽宁省沿海经济带发展战略的实施，流域治理与开发面临许多新情况、新问题和新挑战。

1）流域防洪减灾体系还存在突出的薄弱环节，防洪安全保障程度还需进一步提高。

流域防洪基础设施仍然薄弱，干支流主要防洪保护区防洪标准偏低，大部分河段未达到规划标准；流域防洪骨干工程胖头泡蓄滞洪区虽已开始应急度汛建设，但与设计蓄洪要求还有很大差距，严重影响哈尔滨市的防洪安全；辽河干流下游河道淤积严重，降低了河道行洪能力，部分跨河建筑物阻洪严重；防洪非工程措施尚不完善。

2）水资源合理配置和高效利用体系尚不完善，用水效率不高，供水安全保障程度低等问题依然存在。

流域水资源分布东多西少、北多南少、边缘多腹地少，与经济发展和生产力布局呈逆向分布，供需矛盾突出。流域供水保障程度低，致使流域内部分重点城市存在着不同程度的缺水。同时，由于人们节水意识不强，用水效率普遍偏低，一定程度加剧了水资源的供需矛盾。

3）流域水污染防治任务重，水土流失和水生态环境恶化的趋势还未得到有效遏制。

流域水污染防治任务重，城镇污水处理率仍然较低，地表水污染程度没有明显改善。流域生态环境脆弱，经济社会用水挤占生态、环境用水，局部地区地下水超采，部分河流出现断流，湿地及河口萎缩，水土流失严重。随着国家千亿斤粮食产能工程的实施，流域农业面源污染日益加重，成为影响流域水质的重要因素。

4）水利科学发展的长效机制还未形成，流域综合管理能力亟待提高。

尽管水利改革迈出了重大步伐，但流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制需要进一步完善，由控制洪水向洪水管理转变的新思路在实际工作中落实不够，高效节水管理体制尚未形成，流域排污总量控制制度尚未建立，水土保持有效管理机制仍未形成，河道管理范围内无序开发、违规建设、挤占河道等现象依然存在。

2 流域水利发展的主导思想

面对流域水利发展的新形势和新要求，流域综合规划修编以科学发展观为统领，遵循人水和谐的理念，按照全面建设资源节约型、环境友好型社会的要求，全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合治理，协调好流域兴利与除害、开发与保护、整体与局部、近期与长远的关系，实现水资源的合理开发、优化配置、全面节约、有效保护和综合利用，保障流域防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全，为全面建设小康社会、振兴东北老工业基地奠定基础。

1）松花江流域。

以合理配置水资源、提高洪水防御能力、有效保护水资源及水生态为重点，加大开发治理力度，形成水资源调配体系，进一步完善流域防洪减灾体系，构建良好的生态环境。加快防洪工程建设，提高重点城市和重点地区的防洪能力；推进中部城市引松供水及文得根、毕拉河口水利枢纽等水源工程和跨流域引调水工程建设，增强水资源调配能力，保障主要城市和粮食主产区的用水需求；松嫩平原结合以稻治碱，三江平原通过“两改一提高”（地下水源改为地表水源、旱田改为水田、提高耕地灌溉率），发展水田灌溉面积；切实加强河湖水资源和重要湿地保护，加快推进黑土区水土流失综合治理，维护良好的水生态环境。

2）辽河流域。

以解决水资源短缺、水生态环境恶化为重点，突出水资源节约和保护，坚持节水优先、治污为本，提高用水效率，减少污染物排放，改善水环境。加快防洪工程建设，形成完善的防洪工程体系，确保城市和重要河段防洪安全；严格限制发展高耗水、高污染项目建设，通过实行总量控制和定额管理，全面推进节水型社会建设；加快推进吉林中部城市引松供水、绰尔河引水等工程建设，构建流域和区域合理的水资源配置体系，提高中部城市带、辽西北地区的供水安全保障能力；加强重要水源地、重点河湖的水资源保护力度，加强生态脆弱河流生态修复及河口综合治理，改善流域和区域水生态环境。

3 流域水利发展的工作重点

流域综合规划修编立足于与经济社会发展要求相适应，以完善流域防洪减灾、水资源综合利用、水资源与水生态环境保护、流域综合管理体系为目标，科学确定流域水利发展工作重点，全面提高流域防洪安全、供水安全、粮食安全和生态安全保障能力。

3.1 防洪减灾

松花江流域按照“蓄泄兼筹，综合治理，突出重点”的防洪方针，通过尼尔基、丰满、白山等水库的合理调度，胖头泡、月亮泡蓄滞洪区安全建设，堤防加固，河道整治及防洪非工程措施等，形成较为完善的防洪减灾体系。加强干流、支流和重点城市堤防的达标建设；新建一些具有防洪任务的水库，进行滞洪区安全建设，治理河道险工险段、扩孔改建阻水桥梁及河道清淤清障；完成病险水库除险加固、加大中小河流治理和山洪灾害防治力度；加强防洪非工程措施建设；通过对现有涝区进行整修加固、挖潜配套，完善排水系统，使涝区达到5～10年一遇治理标准。

辽河流域按照“蓄泄兼筹，防用结合，综合治理”的防洪方针，通过加固堤防、治理险工、河道疏浚清障、加固病险水库、改建重点河段阻水桥闸、加固滞洪区、加强非工程措施建设等，进一步完善以堤防为基础，以控制性水利枢纽为骨干的综合防洪减灾体系。加强重点河段和一般河段堤防的达标建设；新建一些具有防洪任务的水库，新建、改扩建重要分洪枢纽，改扩建跨河阻水建筑物、治理河道险工并开展河道疏浚清障；完成病险水库除险加固、加大中小河流治理和山洪灾害防治力度；加强防洪非工程措施建设；通过对现有涝区进行整修加固、挖潜配套，完善排水系统，使涝区达到5年一遇治理标准。

3.2 水资源开发利用

松花江流域水土资源匹配较好，是我国主要的粮食主产区，规划在加强节约用水的基础上，建设必要的引水、蓄水、调水和河湖连通工程，形成较为合理的水资源配置格局。嫩江实施文得根水利枢纽、毕拉河口水利枢纽等工程，提高水资源调配能力；建设大安灌区、松原灌区、引嫩扩建骨干工程、引嫩入白供水工程，结合以稻治碱，在松嫩平原适度发展水田灌溉面积。第二松花江重点建设中部城市引松供水工程，在强化节水的基础上，进一步研究从丰水区河流引水的可行性，论证合理的调水规模。松花江干流实施阁山水库、挠力河灌区引水工程等，保障该地区生活、生产用水安全，松花江下游通过“两改一提高”，发展水田灌溉面积。

辽河流域是我国主要缺水地区，现状部分地区水资源开发利用已超过水资源承载能力，规划按照总量控制、兼顾生活生产生态用水和综合利用的原则，在全面加强节约与保护的基础上，明确了流域水资源综合利用的总体布局。西辽河通过调整农业种植结构，进行灌区节水改造和续建配套建设，逐步减少水田面积，大力发展现代高效节水农业，限制发展高耗水、高污染工业，合理开采地下水，超采区逐步退还超采量，适度建设本地蓄水工程，适时实施绰尔河引水。东辽河加强大型灌区的续建配套与节水改造工程建设，严格控制水田灌溉面积，发展现代高效节水农业，实施吉林省中部城市引松供水工程，满足四平市、辽源市经济社会发展对水资源的需求。辽河干流调整农业种植结构，减少中上游水田种植面积，发展现代高效节水农业，加强大型灌区的续建配套与节水改造工程建设，减少灌溉用水量。

3.3 水资源及水生态保护

松花江流域按照“在保护中开发”的原则，以水资源配置方案和规划水平年水功能区纳污能力为约束，提出入河污染物限制排污总量意见及其治理配套措施，分阶段完成入河污染物限制排放总量控制指标，逐步实现地表水功能区水质目标和水源地水质目标。地下水资源以保护为主、利用为辅，重点针对集中式供水水源地，建设地下水水质保护工程；对有替代水源的超采区，结合替代水源建设，采取现有地下水开采井限采或限期封存等措施，逐步压缩地下水开采量，实现地下水功能区达标和地下水资源的可持续利用；以保护耕地和黑土资源、涵养水源、控制面源污染、改善流域生产和生态环境为目标，建立水土流失综合防治体系，按照不同水土流失治理，因地制宜、突出重点进行防治；加强水生物资源保护，促进水生生物的可持续利用。

辽河流域坚持节水优先、治污为本的原则，以规划水平年水功能区的纳污能力为约束，确定水污染物总量控制方案及其治理配套措施，分阶段完成水污染物总量控制指标，逐步实现水功能区和水源地水质目标；加强地下水水质监测和集中式水源地水质保护工程建设，对地下水超采区结合替代水源建设，采取限采或封存措施，保护地下水；以黑土资源与耕地保护、水源地保护、减少泥沙下泄、控制沙漠化蔓延趋势、改善流域生产和生态环境为目标，建立水土流失综合防治体系，按照不同水土流失治理，因地制宜、突出重点进行防治；严格控制水生态敏感河段的开发活动，科学实施重点水库生态调度，保障下游河道最小生态环境需水量，强化水污染控制，实现水生态系统自我修复。

3.4 流域综合管理

规划从实行最严格的水资源管理制度、有效实施流域综合管理的目标出发，明确了法律法规、管理体制与机制、执法监督、水行政事务管理等流域综合管理体系总体方案。在现有法律框架下，逐步完善流域涉水法律法规体系；建立流域民主协商决策机制、有力的执行和监督机制及信息共享机制；建立健全有效地防洪减灾社会保障体系；建立以水权制度为基础的节水型社会管理制度体系，形成严格的用水监管体系；加快流域联合防污治污管理体制建设，强化入河排污口监督管理；实行最严格的水资源管理制度，严格执行用水总量控制、用水效率控制和水功能区排污总量控制；严格执行水工程建设规划同意书制度、水资源论证制度、取水许可制度、防洪影响评价制度等；加强水利信息化等能力建设，开展水利科技重大问题研究，提高流域综合管理能力。

4 充分保证规划成果质量和效率

流域综合规划修编是一项综合性的系统工作，涉及面广，面临的问题多，技术难度大，为做好此次流域综合规划修编工作，保证工作进度和成果质量，松辽水利委员会高度重视、精心组织：1）成立流域综合规划技术协调办公室，确定了项目总负责人、技术总负责人、项目负责人，明确了工作分工、协作计划和工作流程；2）建立了规划编制工作委主任专题办公会议制度、协调解决规划重大问题的流域协商机制以及为规划修编提供技术支撑的专家咨询机制；3）注意发挥多学科，多部门和相关省（自治区）作用，依靠专家的智慧和力量，从规划任务书、技术大纲到各阶段规划工作，多次向水利系统内外的有关专家进行咨询；4）充分发挥流域内各有关省（自治区）在规划修编工作中的生力军作用，保证规划可操作性；5）为解决辽河流域水利发展重点、难点问题，保证规划成果满足经济社会发展新需求，委托科研单位开展了《尼尔基、丰满水库联合调度方式研究》、《松嫩低平原水土资源综合整治与开发利用研究》、《辽河下游泥沙治理措施思路研究》、《辽河流域综合规划对水利可持续发展影响评价研究》和《辽河流域综合规划对经济社会发展影响评价研究》等重大专题研究，为规划的顺利完成奠定了坚实的基础。

在此次规划编制过程中，规划协调会议作为流域综合规划协调决策的重要平台，以技术协调成果为基础，完成了4次重要的行政协调：审议通过了规划协调会议制度、规划协调会议组成方案、规划任务书；协商通过了《辽河流域综合规划工作原则与标准》，作为规划编制与协调的基本准则；对辽河流域综合规划报告进行审议，一致同意规划主要成果；对松花江流域综合规划报告进行审议，一致同意规划主要成果。