城市群发展中地方立法合作困境及改进

陈 光，张德华(大连理工大学 公共管理与法学学院，辽宁 大连 116024)

城市群发展中地方立法合作困境及改进

陈 光，张德华
(大连理工大学 公共管理与法学学院，辽宁 大连 116024)

地方立法可通过合作方式为城市群发展提供所需法制。然而，城市群发展中地方立法合作面临一系列理论、制度和实践困境。例如，立法合作如何能实现是一个理论难题，较大的市立法制度功能难以充分发挥是一个制度困境，而社会公众有效参与度不高则是地方立法合作不得不面对的实践困境。为解决上述困境，使地方立法合作在城市群发展中发挥应有功能，应建立和完善各种激励制度，变革地方立法权配置，增强社会公众参与的有效性。

城市群；地方立法合作；理论困境；制度困境；实践困境

城市群发展是区域发展的基本表现之一。区域发展是对新中国成立以来行政区经济发展模式的一种尝试性突破，其基本目标是要弱化甚至消解行政区划对经济健康发展的不当限制，使市场要素在更大范围内获得更优化的配置。虽然如此，行政区划与区域发展两者并非不相兼容，至少在目前体制下，区域发展必须依托现有的行政区划，因为行政区划是我国地方政制的基本载体，是国家机关及其权力运行的基本单元，同时也是区域发展的基本参与者与推动者。城市群的发展也要遵循这样一个原理。然而，尽管许多城市群发展规划已经被付诸实施，由于制约城市群运行的一些体制问题仍未有实质性改变，相关的理论研究也有待进一步系统和深入，城市群的发展在实践中仍处于探索阶段。这一特点同样反映在与城市群发展有关的立法层面。对于城市群发展的法制供给而言，地方立法显然应发挥主导作用，可通过单独立法、合作立法或其他方式为城市群的发展提供相应的法律供给。本文以城市群发展中的地方立法合作为研究对象，分别分析了地方立法合作在城市群发展中面临的理论、制度和实践困境，在此基础上提出了相应的改进建议。

一、城市群发展中地方立法合作的理论困境——以中原城市群为例

城市群是由若干地理上相互毗连的城市组合而成，当前它主要承载的是经济、社会功能。虽然许多城市群发展规划已经上升到国家层面，但是城市群并非一级法定的地方政权，其不享有独立的地方政制资源，因此城市群的发展与运行要依托组成城市群的各城市政府。以中原城市群为例，它以郑州和洛阳两个城市为中心，以开封、新乡、焦作等七个城市为重要功能区，将发展目标定位为形成中西部地区经济发展的重要增长极，带动中原崛起，促进中部崛起。为了实现这一目标，在《中原城市群发展规划》中明确提出了该规划在实施伊始所要做好的“开门七件事”，如打造沿黄文化长廊和打破户籍限制等。显然，这些事情的做好以及整个中原城市群发展规划的有效实施都需要各城市尤其是城市政府间的合作。

城市群的这一发展和运行模式也反映在城市群发展所需法制的供给上。这里所谓的法制仅指由特定国家机关制定或认可并由国家强制力保障实施的行为规范，也即硬法。就现行立法体制而言，中央立法和省级地方立法都可以向城市群发展输出相应的法律规范。但是若仅仅依靠这两种法制供给模式，其延续的仍是传统的管制或干预性思维，难以从根本上调动城市群内部各城市政府及有关社会主体的积极性。于是，学者们开始主张在城市群发展法制供给方面应探索城市群自主立法模式，在许多事项或领域实行城市合作立法。如王春业在讨论经济区域法制一体化的路径时主张：“由区域内的各行政区划政府有关人员在协商自愿的基础上组成区域共同规章制定委员会，作为区域行政立法机构，经全国权力机关或国务院授权，依据一定的立法程序，就同样的或类似事项制定能适用于各行政区划的统一的区域共同规章，为区域经济发展制定具有法律约束力的行为规则。”[1]这一主张有其合理性和可行性，既没有脱离现行立法体制——寻求一种特殊的授权立法，也包含了一种新的社会治理理念——强调协商与合作，应当为各城市政府及有关参与者所重视。城市群在法制供给模式的选择上也应该主要考虑采用地方立法合作的模式。然而，城市群发展选择地方立法合作模式至少面临着两大理论困境。

困境一：尽管地方立法合作并非要求城市群内的所有城市政府(或权力机关)都享有地方立法权，但是无论是采取对称式合作还是非对称式合作，都首先要从理论上回答合作如何可能这一问题。对称式立法合作指的是各参与合作立法的城市政府之间享有同等的地方立法权，在立法合作谈判过程中掌握的立法权力资源是大致相同的，它们可以在此基础上进行较为平等的立法协商，从而实现立法合作。非对称式立法合作则是由于地方立法权在各城市政府之间的配置不均衡，各城市政府之间无法以同等的地方立法者的角色参与立法合作，此时可先由城市群各城市政府之间就立法事务进行磋商并确定相应的法律草案，然后借助城市群中享有地方立法权的城市依法定程序通过商定的法律案，以供各方共同遵守。由于城市群内的各城市政府大都不享有地方立法权，因此城市群合作立法无法采取纯粹的对称式立法合作。在中原城市群中，享有地方立法权的城市只有郑州和洛阳两个，显然只能选择非对称式立法合作。问题在于无论何种形式的合作，都需要从理论上证成合作何以能实现。

笔者曾从政治学、经济学和社会学的角度论证了我国区域立法得以实现的可能，[2]但是相关分析是建立在理性假设基础上的，而城市群立法合作的实践进展却在某种意义上否认了这一假设。城市群各城市政府之间并没有开展立法合作的实际行动，甚至连进行立法合作的迹象都很少见，尽管从理论上讲合作的收益要远远大于各自为政。这一现象要求对原来的理论分析加以修正，尤其应该对理论分析的框架进行扩展以及对分析的思路进行调整，从原来主要论证为何立法合作能够实现转换成对影响这种立法合作的政治、经济、社会和心理原因的综合性或系统性分析。即使这样，最终结论仍可能是令人沮丧的，原因之一如奥尔森所指出的：“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[3]原因之二可能是根本无法建立起有效的分析框架，将所有应该考虑的因素加以系统分析，从而难以得出令人信服的结论。

困境二：即使建立在地方立法权基础上的城市立法合作得以实现，那么在现行的法律基础理论框架中，如何定位经由城市政府合作立法所创制的规范形式，包括其名称、效力和实施机制等，都需要从理论上予以明确作答。显然，对这些问题从理论上给出合理的回答也并非易事。例如，中原城市群各城市政府可通过非对称式合作立法就城市群产业投资事项制定相应的区域性规范文件，若经过各城市政府充分协商达成，可借助郑州市人民政府所享有的地方立法权予以通过，其他几个城市政府通过明示认可方式表示接受。问题在于，这种情况下的区域性规范文件该视为一种怎样的法律规范？其法律效力位阶如何呢？当此类规范性文件与其他法律、法规或规章发生冲突时，该如何选择适用呢？这些问题如果不从理论上予以明确，将直接影响到相关规范性文件在城市群发展实践中的适用。

二、城市群发展中地方立法合作的制度困境——以山东半岛蓝色经济区为例

困境一：对于城市群发展中的地方立法合作而言，省级地方立法仅作为城市立法合作的一种依托而存在，其本身并非立法合作的基本主体。例如，在山东半岛蓝色经济区建设和发展过程中，山东省地方立法只是蓝色经济区各城市开展立法合作的一个基本“出口”而非合作的参与者之一。青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照和滨州七个城市才应该是城市合作立法的基本参与者。其中，除了省级地方权力机关和政府享有地方立法权外，只有较大的市享有地方立法权，而较大的市的地位又是法定的。山东半岛蓝色经济区中只有青岛市为法定的较大的市，其他城市皆不享有地方立法权。这种情形同样存在于其他城市群中。这意味着在城市群发展中的地方立法合作中面临的首要制度困境是：参与城市合作立法的基本主体大多没有地方立法权，各城市之间无法开展有效的对称式立法合作。这一制度困境的存在从表面上看与较大的市立法制度有关，实际上它反映的是我国在中央和地方之间以及各地方之间对立法资源的配置所存在的问题。而立法资源配置失衡也在很大程度上影响非对称式立法合作的开展。

困境二：政策的强势与法制的弱势是城市群发展中地方立法合作要面对的一个基本困境。当前在城市群发展中主要的制度形式是政策而非法律，这虽有其合理性，但也在很大程度上压缩了法律的存在和作用空间。况且，政策的制定者同时也是法制的供给者，当地方各级政府决策者的头脑中充满着政策意识时，法制就很难获得本应获得的空间，由此所谓的城市合作立法也就无从谈起或者举步维艰。这一困境在山东半岛蓝色经济区发展中的表现是，当前该区域的建设都是围绕着《山东半岛蓝色经济区发展规划》这一政策性文件展开的，蓝色经济区内的各城市更像是发展规划中的棋子，着力于经济功能的承载与发挥，而很少提及制度性建构，各城市间的法制合作更是寥寥。

困境三：较大的市地方立法在城市群发展中的地方立法合作中难以充分发挥作用，甚至少有用武之地，这不仅是一种制度资源的浪费，也是地方立法合作不得不面对的一种制度性无奈。较大的市及其立法制度是计划体制向市场体制转型的产物，在调动那些被确定为较大的市的城市的经济、社会发展积极性的同时，也抑制了其他未获得较大的市法律地位的城市发展的自主性。这一问题在城市群发展中反映得更为明显。城市群发展强调各城市(至少同行政级别的城市)应在平等协商基础上进行合作，这种平等既应该体现在意思表示方面，也应该体现在制度方面。较大的市享有地方立法权这一制度设置使得各城市在制度资源配置方面是不平等的，这也会影响到较大的市与非较大的市在立法合作过程中的平等。

困境四：城市群发展本身所要导向的应该是一种地方发展更为自主、社会运行更为自治的目标，其间的地方立法合作也应该顺应这一目标并推动这一目标的实现。然而，在现行立法体制框架内所选择的这种非对称式立法合作方式实际上是与这一发展目标相背离的。城市群的发展依然主要依靠省级地方政府的政策或法律推动，城市群内部的积极性和主动性并没有在最大限度上获得激发。如果实行这一地方立法合作方式，就会不断强化省级地方政府对城市群发展的控制，从而在城市群法制供给模式乃至发展路径方面实现“路径锁定”，城市群发展所要追求的那种自主、自治的目标将难以实现。但如果连这一可能的地方立法合作方式都予以放弃，城市群的发展将会继续在政策的框架内延续粗放式的发展路径，发展中的法制意识及法制建设的虚弱局面也会延续下去，这样显然不利于城市群的长远发展。

三、城市群发展中地方立法合作的实践困境——以辽宁沿海经济带为例

城市群发展在我国是一项新的社会实践。一般来讲，新事物的出现总会导致现有系统的调整或重构，正如城市群发展中地方立法合作会对现行立法体制形成潜在冲击并进而推动相应的变革。如果城市群的发展对法制的需求非常强烈，或者城市群发展的决策者和参与者充分意识到法律的重要性，那些制约地方立法合作的现有制度迟早会被改变，相应的理论也会得以修正，或者至少在发展实践中会逐渐呈现出改变与修正的迹象或趋势。然而，就城市群发展中的地方立法合作而言，尽管其对于城市群的健康与长远发展是必不可少的，而且理论和制度是应该随着实践来发展和修正的，遗憾的是，地方立法合作在城市群发展实践中并没有展示出其作为一种新事物所应有的涌动力或冲击力。一方面是各城市群纷纷在新一轮规划中组建，许多带有城市群区域性质的建设项目已经付诸实践，如高速路建设，城市群发展已经成为当前社会发展的热点问题；另一方面在城市群配套制度尤其是法制建设方面却相对滞后，具有一定现实可行性的地方合作立法陷入了诸多实践困境。

困境一：虽然地方合作立法在制度上可以寻得一定的运行空间，但是在城市群发展实践中，地方立法的意义并没有得到足够的重视，城市群中各城市对于地方立法合作也没有表现出足够的热情。这就使得原本就不强势的地方立法合作在城市群发展中难以有效地付诸实践，当然也就难以根据实践的发展和需要来改进自己。造成地方立法合作在城市群发展中的冷遇的原因有很多，从理论上这涉及对合作如何可能的思考，从制度上这与法制不比政策强势的思维与做法有关，从现实发展看这又与城市群发展尚处于初级阶段有关。或许正是在上述各方面原因综合作用下，地方立法合作这一原本从理论上和制度上都具有一定可行性的立法模式未能在城市群发展中得以有效运行并发挥其应有的功能。例如作为地处东三省区域的辽宁沿海经济带，虽然东三省地区在地方立法合作方面走在全国前列，但是辽宁沿海经济带作为城市群区域类型，却没有根据城市群的特点及其发展需要，进一步探索和实践有关地方立法合作。

困境二：由于城市群发展规划的编制仍主要以政府投资大的项目或工程为主，直接增进民众福祉的项目较少，故城市群发展中社会公众的参与度有限。这一方面大大压缩了地方立法合作的作用空间，另一方面使得地方立法缺少更为坚实的社会基础。例如，以“辽宁沿海经济带”为关键词到百度上进行搜索，所得到的页面或新闻大都是有关领导如何重视、各项经济指标有了怎样的提升、已经建设了或者将要建设哪些大的项目或工程，以及未来的发展如何定位等，很少有关于民生或者与社会公众生活直接相关的话题。导致这一现象的一个原因可能是城市群发展规划主要是一种经济发展规划，它延续的是经济建设为中心的路线方针。但是，经济发展毕竟不是终极目标，尤其当经济发展达到一定程度时，包括城市群在内的各种发展规划是否应该转移到社会建设以及与社会公众福祉更加紧密的事务上来呢？答案显然是肯定的。唯经济的发展思维下所制定的城市群发展规划在实施过程中，也就难以吸引社会公众的充分参与，包括对立法活动的参与。当然，公众参与意识不高、参与制度不完善等原因也在很大程度上影响着社会公众对城市群发展以及地方立法合作的参与。

四、改进城市群发展中地方立法合作机制的几点建议

1.建立和完善各种激励性制度

一方面，从中央政策或法制层面上鼓励城市群发展中各种合作事务的开展，包括财政上的支持、政绩上的考核，以及精神上的嘉奖等措施，目的是使城市群中各城市政府有更大的动力去推动在城市群层面上的合作。对于不同的理性的个体如何实现合作这一问题，从理论上的确很难作出明确的论证，“囚徒困境”理论甚至对于合作的实现给出了悲观的结论。但是，也有学者通过研究认为理性的个体实现合作是可能的，并指出了促进合作的一个重要方法——增大未来的影响，在这一方法下又有两个基本方法：使相互作用更持久和使相互作用更频繁。[4]通过采取一些激励制度或措施，可以使各城市更好地认识到合作所能带来的重要影响，从而逐渐改变之前行政区经济发展模式下的那种画地为牢、各自为政的思维与做法，认真对待城市群发展中的各种合作。虽然城市政府及其决策者自身具有利己性和有限理性的特征，使其在决策时更加关注自身的利益以至于在很多情况下可能无视城市群整体的利益，但是随着城市政府间更持久和更频繁的相互交往和作用，它们会意识到合作的收益要大于不合作。当然，这一转变需要一个长期的过程。然而，正如有学者指出的那样：“当这种以行政区划为界的区域分割严重制约城镇密集区经济的整体发展，以及每个成员都意识到行政分割的负面影响时，全面克服行政区划的约束，大力发展横向经济联合和创建区域制度体系，就会成为每个城市政府的迫切愿望和内在需求……可以断定，我国行政区经济的近期演变趋势，必将是那些经济发达、区域范围较小的城镇密集地区的地方或城市政府，率先转变观念，积极构筑有利于横向区域经济发展的政治制度体系，依次克服行政区划的束缚，共同组建横向交流畅通、分工合作、联动发展的都市经济区。”[5]总之，只要激励制度或措施得当且有效实施，包括地方立法合作在内的城市群发展中的各种合作便有最大的可能性与可行性，这也从另一方面解决了地方立法合作的第一个理论困境。

另一方面，在宪法的框架内理顺中央和地方国家机关之间以及各级地方政府之间的关系，尤其是立法和社会管理权限的关系，逐步扩大地方治理的自主权。这对于城市群发展及其地方立法合作而言，无疑应该是最大的激励性制度变革。城市群的出现及其运行实际上就是地方政府不断获得发展自主权的表现，今后应随着城市群发展实践的不断深入，从体制上重构中央和地方的关系以及各级地方之间的关系。此外，“新形势下地方立法不能再简单地为完成任务而立法，地方性法规不应再简单地重复上位法的规定，而是要根据地方的实际需要和立法要求，细化问题，坚持地方特色”[6]。如何做到这一点呢？唯有将城市群的发展与各地方政府尤其是各城市政府的利益进行密切关联，才能真正激发它们参与并推动城市群发展的积极性和主动性，也才能促使地方立法真正去考虑如何体现并坚持地方特色发展。至于城市群地方立法合作所创制的规范性法律文件的法律位阶及其适用问题，一旦相关规范性法律文件得以创制并在城市群发展实践中发挥了有效的功能，重构法律位阶理论以及法律冲突解决理论也并非难事。

2.变革地方立法权配置体制

现行的较大的市立法制度显然无法适应经济、社会发展的需求，尤其是在城市群发展中，这种不适应将更为明显。长期以来，许多在市场经济环境下发展起来的城市，如温州市、烟台市、南通市和佛山市等，都曾努力追求获得计划色彩较浓的“较大的市”之身份。至于追求的原因，正如《中国经济周刊》所总结的那样：“立法环节的相对滞后已经开始影响到地方经济的发展——区域经济的超前发展和特殊模式客观上需要一种立法的保障，如果不能在立法体系上做出一些新的探索，那么不仅会阻碍经济的新突破，甚至还会挫伤地方政府的积极性。”[7]对此，虽然有学者认为不宜赋予较大的市以完整的制定地方性法规的权力，[8]但笔者认为，将包括立法权在内的国家权力在中央和地方之间以及各地方之间重新进行合理的配置，是今后政治体制改革的一项核心工作，而且改革的基本方向应该是在宪法的框架内逐渐实现中央向地方的放权以及地方权力之间的平衡配置。赋予较大的市和辖区的市(亦称地级市)以平等且完整的地方立法权是必要的，这也是解决城市群发展中地方立法合作有关制度困境甚至理论和实践困境的关键环节之一。

地方立法权配置中另一个需要改进的问题是地方行政立法权过大，权力机关立法权较小。例如，根据《立法法》的规定，较大的市人民代表大会及其常委会制定的地方性法规需要经省级人大常委会的批准，即仅享有“半个立法权”，而地方人民政府则享有完整的立法权。不仅如此，“有些涉及本行政区域内重大事项和公民重要权利的立法，本应由地方性法规来完成，但是却制定了地方政府规章，而有些具体的行政管理事项，本应由地方政府规章来规范，但是却制定了地方性法规，这就导致出现了地方政府规章管大事，地方性法规管小事的不良局面”[9]。显然，这些问题的存在大大限制了地方立法在城市群发展中功能的发挥。因此，明确权力机关与行政机关在地方立法中各自所应扮演的角色，理清各自的职权范围，对于城市群发展中的地方立法合作而言非常必要。

3.增强社会公众参与地方立法合作的有效性

缺少强大的社会公众支持是当前城市群发展中地方立法合作陷入实践困境的基本原因之一，但这一现象并不唯独存在于地方立法合作中，如何增强社会公众对经济、社会发展的参与度及参与的有效性是一项重要课题。城市群的发展与社会公众的利益息息相关，许多公共物品的生产或公共服务的提供在城市群层面会更有效率也更为优质，反过来讲，城市群的健康长远发展更需要社会公众的全面持久参与。德国学者昆斯曼认为，城市地区的区域合作同时具有经济和空间维度。完全建立在经济指标基础上的城市地区政策无法说服公众；致力解决空间、环境和社会问题的空间政策，如果没有来自城市地区有影响力的经济利益相关者的支持也注定要失败——缺少私营部门的透明化参与，这个过程不可能成功。[10]这段论述深刻地指出了城市群发展的目标选择应该兼顾经济目标和社会目标，尤其是要注重对社会公众利益的维护与促进，唯有这样才能激励社会公众或利益相关者的充分参与，从而保证城市群发展过程的成功。地方立法合作从属于城市群发展进程，也是社会公众利益集中体现和表达的场合，增强公众参与有效性的重要意义自不必多说。因此，在城市群发展中应积极探寻和完善各种社会公众参与机制，并增强社会公众参与城市群发展及其地方立法合作的有效性。

[1]王春业.我国经济区域法制一体化研究[M].北京：人民出版社,2010:172.

[2]陈 光.我国区域立法得以实现的理论分析与制度改进[C]//《光华法学》编委会.光华法学(第五辑).北京：法律出版社,2010:129.

[3]奥尔森.集体行动的逻辑[M].陈 郁,郭宇峰,李崇新,译.上海：上海三联书店,1995:4.

[4]阿克塞尔罗德.合作的进化[M].吴坚忠,译.上海：上海世纪出版集团,2007:91.

[5]陶希东.转型期中国跨省市都市圈区域治理[M].上海：上海社会科学出版社,2007:103.

[6]吕志祥,董燕云.新时期地方立法的转型分析[J].人大研究,2011(11):29.

[7]曹海东,李 萌.温州“较大的市”之梦[J].中国经济周刊,2005(9):13.

[8]刘克希.较大的市制定的地方性法规应当经批准[J].现代法学,2000(5):22.

[9]崔卓兰,于立深,孙 波,等.地方立法实证研究[M].北京：知识产权出版社,2007:67.

[10]唐 燕.德国大都市地区的区域治理与协作[M].北京：中国建筑工业出版社,2011:7.

2013-03-20

教育部人文社会科学研究项目(11YJA820072)；大连市社科院一般项目(2012dlskyb066)

陈 光(1982-)，男，博士，讲师；E-mailchenguang8276@sina.com

1671-7041(2013)05-0034-05

D920.0

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