透析麦迪逊多元民主理论的分权制衡机制

李文云，刘鸿鹤

（大连理工大学 人文与社会科学学部，辽宁 大连 116024）

詹姆斯·麦迪逊（James Madison，1751—1836），美国18世纪杰出的政治思想家、政治哲学家和政治家，并被誉为“美国宪法之父”［1］。由于独立战争后美国形成多元化的利益格局——北部工商业经济、中部大农场经济以及南部大种植园经济呈现三足鼎立之势，造成多元利益主体在追逐各自利益最大化的过程中产生的矛盾与纷争逐步成为当时美国社会的深层危机。因此，如何实现各利益集团在竞争中相互制衡以确保政治稳定，成为麦迪逊亟待解决的时代课题。正是围绕这一点，麦迪逊在政治实践和理论探索中逐渐形成了其多元民主理论。

一、麦迪逊多元民主理论的基本认知

1．派系之争——多元民主理论的出发点

关于派系（即利益集团）的认定，麦迪逊指出，“一些公民们，无论他们构成全体公民中的多数还是少数，联合在一起，并为某些共同的情感、欲求或利益所驱策，而他们的诉求与行动往往会侵害其他公民的权利，或是有悖于社会的长远利益和整体利益。”［2］在他看来，社会中各利益集团或阶层均基于情感和利益（尤其是经济利益）而建立，而后者是各利益集团或阶层形成的主要原因。对此，他这样论述道：“有产者和无产者在社会上总会形成不同的利益集团。债权人和债务人也有同样的区别。土地占有者集团、商人集团、金融业集团和许多较小的集团，在文明国家里必然会形成，从而使他们划分为不同的阶级。”［3］可见，人们阶级地位的差异主要是由经济地位的差异所决定的。那么，造成人们经济地位不同的原因是什么呢？

麦迪逊认为这源于个人禀赋与才能的差别，而这又造成他们在财产获取方式和占有情况方面参差不齐，并进而决定其思想、感情和观念的差异，最终致使社会分化成不同的派系和阶级。他又进一步指出，不同利益集团或阶层的人具有不同的意见、情感、欲求和价值观，而且这些根植于人性之中，加上社会资源的有限性这一客观条件，所以各派系或阶层间的利益相互冲突。由于这种派系之争危害社会秩序和政治稳定，极易导致多数对少数权利（尤指财产权）的侵害。于是，麦迪逊从解决派系之争入手，为美国规划和设计了极具多元特色的政治机制。因此，可以说派系之争是麦迪逊多元民主理论的出发点。

2．主导思想

麦迪逊多元民主理论由利益集团机制和分权制衡机制构成。前者指弱化政府干预而由自由市场经济的竞争性推进各利益集团的高度分化与多元制衡；后者指以代议制和分权制衡的政治制度为依托，制衡多数派并为各利益集团创设制度化的利益表达渠道。麦迪逊的多元民主理论认为，民主就是各利益集团通过分权制衡的政治机制进行政治参与，在相互竞争中影响政府决策的制定；其主导思想是：以政治稳定为取向，无限分化利益集团和适度制衡政府权力，最终实现利益集团和分权制衡两大机制的良性互动。

二、大共和国理念——派系之争的解决方案

1．解决派系之争

解决派系之争，可采取根除派系产生的原因（个人禀赋和才能的差异）的方法，但那意味着将剥夺个人自由发展的权利，麦迪逊对此予以否决。他经过深入分析发现解决派系问题的关键在于如何形成各派系之间的均势。于是，他主张无限分化利益集团，形成多元化利益格局。利益集团的分化与多元化的程度越高，产生占据绝对支配地位的多数派的可能性就越小，各派就越容易达成均势，从而确保政治稳定。

2．大共和国——实现利益多元化的理想方案

麦迪逊通过对古典共和主义所倡导的小共和国的比较分析，提出大共和国的理念，即共和制在人口比较多和疆域比较大的国家实行，并论证了其应用于地广人多的国家的可行性和合理性。他认为，小共和国的弊端在于政治动荡且极易导致多数的暴政。相比而言，大共和国的优势则在于可无限分化利益集团，并使其相互牵制，从而遏制派别之争。这是因为，大共和国疆域广阔、人口众多，这一规模优势与资本主义生产方式的劳动分工相结合，从而自然形成多元化的利益格局，而且各派由于经济利益和价值观等方面的差异，联合成多数派的可能性大大降低。如此，大共和国的规模优势客观上为社会各派系的存在与发展提供了优越的环境和前所未有的机遇，而它们又在相互竞争中此消彼长，达成均势。

3．代议制

反观美国的现实国情，其国土规模和人口资源恰与大共和国的理念相契合，即美国提供了实践该理念的现实土壤和适当范围。因此，麦迪逊将大共和国理念引入美国，并采用代议制政体，就如他所言“共和政体，我是指采用代议制的政体而言”［4］。代议制政体是指“（政府）从大部分人民那里直接、间接地得到一切权力，并由某些自愿任职的人在一定时期内或者在其忠实履行职责期间进行管理”［3］。人民通过由他们定期选举出的代表行使国家权力。该制度旨在以坚持人民主权的原则为前提，确保政府被恰当地组织和授权，使其始终以中立和公正的态度调控各派。其具体设置如下：

第一，确立普选制作为代议制政体的基础，人民通过直接选举或间接选举的方式选举出国家政权机关的组成人员，以体现人民主权的原则，奠定政府权力基础的合法性和广泛性。众议院议员由人民直接选举产生，其人数按照比例代表制原则在各州分配；参议院议员由各州议会选举产生，其人数按照平等代表制原则而确定为每州两名；总统由各州议会选举出的选举人团选举产生。根据大共和国的理念，麦迪逊认为，具备规模优势的美国客观上为代议制的实施提供了有利条件。发挥美国的人口资源优势可扩大本国人民可选代表的范围并遏制少数人以不当手段牟取政权，而使德才兼备的社会精英更易被选举为人民的代表，再由他们提炼公意，作出符合社会整体利益的政治决策。而且，地域之广又可使他们综合不同选区代表的利益，从而获得更为公正的政治判断。

第二，基于大共和国理念中利益多元的格局，麦迪逊鼓励各利益集团通过普选制参与政权的组织；同时，为遏制多数派独霸政治，麦迪逊对政府各组成部门的选举方式、选举周期以及人员构成等方面作出差异化的设定。众议院议员由人民直接选举产生，参议院议员和总统则由人民间接选举产生；除联邦最高法院的法官实行终身制外，众议院议员每两年选举一次，三分之一的参议院议员每两年选举一次，总统每四年选举一次；政府各部门的组成人员不得同时在两个或两个以上部门担任公职。

这样通过普选，虽然各利益集团都有权利和机会参与政权的组织，但在激烈的政治竞争中都不能完全控制政府。由此，从权力的来源上，代议制政体以其复杂性、竞争性和包容性最大程度地弱化了多数派的力量，从而使其“不能够凭直接选举为所欲为，而且就算他们能够冲破总统和参议院的间接选举的障碍，在政府的政治部门内产生影响，他们也得经过六年的期间。最后，这里还有一种司法的钳制，这种力量只有凭借需要时间的委任权力或经过麻烦的修正制度的手续，才能够加以操纵。”［5］

至此，为解决派系之争，麦迪逊提出了大共和国理念，并将其付诸政治实践——实行代议制的政权组织方式，从权力的来源上最大限度地钳制了多数派的力量，从而有效地防治多数的暴政，维持政治稳定。

三、分权制衡——维系多元民主的制度保障

针对派系之争，麦迪逊出于对政府和人性的双重疑惧而认为政府作为“必要的恶”，其必须被授予一定的权力但同时须予以适度制衡，以保持政府权力和个人自由之间的平衡。对此，他说道：“依靠人民是对政府的主要控制；但是经验教导人们，必须有辅助性的预防措施。”［3］同时，维持各派均势，不仅要实行代议制，通过普选制从权力的来源上遏制多数派，而且要设计一种适当的政权结构以便从权力的行使上制衡多数派，而使各派都有权利和机会来进行利益诉求和意志表达，在相互竞争中监督和影响政府决策的制定，最终实现麦迪逊多元民主的政治构想。这种辅助性的防范措施和适当的政权结构皆指分权制衡的政治机制。

该机制从理论上划分为横向与纵向两套权力制约体系，前者指联邦政府的立法、行政和司法三个机构之间的权力制衡，即三权分立；后者指联邦政府与州政府之间的权力制衡，即联邦主义。三权分立和联邦主义两个原则最终写入联邦宪法而被授予法制保障，转化为美国政府赖以运行的政治制度。在此，笔者着重论述横向的分权制衡机制及其对多元民主的意义。

1．三权分立的构建

在横向分权制衡机制的设置上，麦迪逊将政府各机构的权力限定于一个适当范围，其下限是权力的分立，上限为权力的制衡。首先，针对国家政权机构及其职能作出宪法性划分。美国宪法将国家政权机构分为国会（立法部门）、总统（行政部门）和法院（司法部门），并对三大机构的权限范围予以明确规定，即在原则上宪法未授权各机构的权力，各机构不得拥有。依据宪法，国会主要行使立法权，其职能包括征税、预算审批、贸易调控和宣布战争等；总统主要行使行政权，其职能体现为国内外政策领导权，具体包括任命、外交和军事统辖等；法院主要行使司法权，其职能主要包括司法审查、审理一般案件和宪法解释等。同时，美国宪法对这三大机构的人员构成作出分隔性规定，即各机构成员不得同时在两个或两个以上机构中任职，确保三大机构由不同的人员行使其职能。

其次，三大分立的政权机构实行权力共享，以此实现它们之间的权力牵制与平衡，防止任一机构对其他机构行使不当控制和影响，即所谓的“野心必须用野心来对抗”。这包括，第一，立法权的共享。美国宪法授权国会以立法权，但总统享有对国会立法的否决权和向国会提交咨文的立法倡议权。同时，联邦最高法院可以通过行使司法审查权对国会通过的法律予以审核，如果其违反《联邦宪法》，可宣布其无效。第二，行政权的共享。美国宪法授予总统行政权，但总统签订的条约和对联邦政府高级官员的行政任命需得到参议院的批准方可生效。法院则可通过宣布总统的行政行为或行政命令因违宪而无效。第三，司法权的共享。美国宪法对最高法院及其之下的联邦法院授以司法权，但国会有权对法院所曲解的法律予以重新立法，并提出宪法修正案。总统则拥有经参议院批准而对联邦法官的任命权。

与三权分立的政权结构相对应，麦迪逊对政府的决策程序亦进行了细致的设定：参议院和众议院通过的议案必须提交总统，若总统签署议案，则该议案成为法律；若总统行使否决权，拒绝签署议案，则国会需要在参众两院分别获得三分之二的投票方可推翻总统的否决，使该议案成为法律；若总统行使搁置否决权，这迫使国会在下一次会议时需重新对该议案进行投票表决，予以通过后再提交总统。

2．三权分立的意义

在分权制衡的政权结构下，美国公民可以自由结盟成各利益集团来对政府决策施加影响。首先，各利益集团可通过官方游说（游说立法、行政机关），向政府机构提供制定特定领域的公共政策所需要的详实信息，来实现在某一政策的启动和实施阶段对政府决策施加影响。例如，监管美国广播公司的联邦通信委员会就利用各种广播组织协会提供的大量颇具价值的信息来制定广播电视行业的相关管理政策。其次，当各利益集团的政治诉求在立法和行政机构未得到政策回应时，他们亦可借助法律诉讼（游说法院），来实现团体的政治利益。例如，美国有色人种促进协会曾为1954年的“布朗案”提供经费支持，从而促使该案最终以最高法院判决公立学校的种族隔离属于违宪行为而终结。最后，各利益集团还可以通过基层游说，动员其成员和公众向政府机构进行政治表达，这种公共压力使政府强烈感受到某种政策需求及其支持意向，从而影响政策制定。

综上所述，一方面，三权分立的政权结构为各利益集团进行政治表达提供了合法的多元化途径，拓展了政府决策的层面和渠道；另一方面，麦迪逊对政府决策程序的复杂设计则从权力的行使上有效地钳制了多数派，以便在政府内部形成多元化的利益格局。这些不同的局部利益彼此制衡，最终使得政府决策导向社会的整体利益。正如托马斯·帕特森所言：“很多新生的利益团体在诸如民权、环境、老年人和穷人的社会福利项目、公共道德规范、国家安全和商业规划等领域都具有重要的影响力。而且，如今的政策也越来越不是由一个或一些团体的行动所决定。”［6］因此，分权制衡机制成为维系多元民主的制度保障。

四、自由与平等的张力——多元民主理论的现实困境

1．自由与平等的张力

在政治价值的层面上，自由指个人应当按照自己的意愿自由地行动和思考，只要他们不是无理地侵犯他人的自由和福利；平等指所有个人在道义价值上是平等的，有权受到平等的法律对待［6］。自由与平等是近代西方政治哲学家追求的价值理想，但“自由和平等并不具有完全相同的价值，它们是互相独立的。”［7］自由的价值取向是个人权利，平等的价值取向是公平正义，二者之间存在着张力。这是因为，若倾向自由，维护个人追逐自身利益最大化的权利，则会出现由于个人差异（先天素质和后天环境之别）而导致的利益分配不均，最终贻害平等；若倾向平等，则会因为干预社会分配而挫伤个人的积极性与创造性，最终损伤自由。

按照麦迪逊的理论构想，自由与平等之间的张力可以缓解。他认为，政治制度的设计应当准允公民自由结盟成不同的利益集团，并且应当鼓励众多利益集团自由竞争而影响政府决策。这样，由于各利益集团在政治市场中相互竞争与妥协，最终达成利益均势，从而使得政府决策符合社会的整体利益和长远利益，保证了政治正义。于是，民主制度所蕴含的平等便在由自由推动的各派系的多元制衡中得以实现。

2．多元民主理论的“不平等”困境

麦迪逊的多元民主理论虽然建构了“公民—利益集团—政府”的民主决策模式，然而，在现实中政府决策最终并非一定能够导向公共利益，从而在政治结果上实现平等。而这源于利益集团之恶（利益集团之间的对抗和利益集团与公民个体之间的对抗）对政治均势的破坏。

其一，市场经济的自由竞争最终导致强势集团和弱势集团的分野，而二者之间的经济较量在多元民主的运作中转化为政治对抗。在政治竞争中，强势集团凭借其雄厚的经济实力拥有更多的机会来表达自身的利益诉求，甚至通过捐赠数目可观的竞选经费直接向政坛输送自己的“利益代言人”；而弱势集团公平参与决策的能力和机会由于资金匮乏而受到限制，所以考虑到决策成本和政治回报，政府必然倾向于强势集团而忽略甚至损害弱势集团的政治利益。

其二，先天差异（权力、资源和自主性等方面的悬殊差距）导致组织化的利益集团和非组织化的公民个体形成对立，而这种天然对立又延续到多元民主的运行机制中。前者凭借其先天优势优先进入多元民主的决策机制中，在政治竞争中优先表达团体的特殊利益，而不论其是否与社会的集体利益相一致；而散沙化的后者由于先天局限而被隔离于多元民主以团体为中介的决策模式之外，其政治利益在政治过程中往往被模糊化和边缘化。

作为多元民主的理论先驱，麦迪逊设计了美国政治制度的基本框架，而美国当今实行的民主制度基本上也是一种多元民主，力求在多种势力集团的竞争中取得稳定和平衡。但在政治斗争中，富有的强势集团往往压倒较为贫弱的群体。［8］可见，自由激活了利益集团机制，使得各派系通过分权制衡机制介入政治过程而成为麦迪逊多元民主的运行主体。然而，利益集团之恶却削弱了政府决策基础的广泛性，扭曲了民主过程，最终使得自由与平等的张力在麦迪逊多元民主的政治现实中并未缓解。利益集团之恶却使得“平等”面临这样的残酷现实：强势集团和政府决策层形成利益结盟，使得资产雄厚的强势集团成为政治的最大获利者，而弱势集团和公民个体的政治权利则受到侵害，民主决策成为少数的大经济集团的决策而非公共利益的体现。这种政治的“非民主”和“非平等”损害了公平正义，形成麦迪逊多元民主理论的“不平等”困境。

麦迪逊的分权制衡机制既保障了权力的稳定有序运行，又为各利益集团创设了多元化和制度化的政治表达渠道。然而，分权制衡机制最终并未能够促进各派利益的相互制约以达成利益均势，却在多元民主的“不平等”困境中沦为强势集团满足自身利益的“工具”。这种情况是由资本主义经济制度决定的。正如达尔所言：“市场资本主义不可避免地会产生不平等，它将通过对政治资源的不平等分配而限制多元民主的民主潜力”［9］。

［1］张佳娜．麦迪逊分权制衡思想研究［D］．天津师范大学，2012．

［2］Alexander Hamilton，John Jay，James Madison．The Federalist Papers ［M］．Clinton Rossiter（ed．）．New York：NAL Penguin，1961：301．

［3］（美）汉密尔顿，杰伊，麦迪逊．联邦党人文集［M］．程逢如，在汉，舒逊，译．北京：商务印书馆，2004：47，193，264，50－51．

［4］关丽丽．詹姆斯·麦迪逊政治思想研究［D］．大连理工大学，2007．

［5］（美）查尔斯·A·比尔德．美国宪法的经济观［M］．何希齐，译．北京：商务印书馆，1984：113－114．

［6］（美）托马斯·帕特森．美国政治文化［M］．顾素，吕建高，译．北京：东方出版社，2007：321，9．

［7］（英）基思·格雷厄姆．当代政治哲学［M］．董云虎，姜兴宏，译．沈阳：辽宁大学出版社，1988：161．

［8］刘鸿鹤．杰弗逊与麦迪逊——美国多数民主与多元民主理论的先驱［J］．大连海事大学学报，2011，（2）：72．

［9］（美）罗伯特·达尔．多元民主的困境— —自治与控制［M］．北京：求实出版社，1989：191．