苍山洱海立法保护经验的借鉴与启示

李雪松，孙大雄

（1.大理学院政法与经管学院，云南大理 671003；2.华中师范大学法学院，武汉 430079）

在党的十八大报告中，“生态文明建设”继十七大报告之后再次被提及，并被提升到更高的战略层面。由此，建设中国特色社会主义事业总体布局由经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”拓展为包括生态文明建设的“五位一体”。这意味着民族自治地区的生态保护必将成为推进生态文明建设过程中必不可少的一项重要工作。虽然少数民族人口仅仅占全国总人口中的8.49%〔1〕，但是分布区域却十分广泛。少数民族自治地区面积占全国的60%以上〔2〕，而且少数民族地区生态系统丰富多样，是保护物种多样性和遗传多样性的重要自然区域〔3〕。根据2010年12月国务院印发的《全国主体功能区规划》，国家禁止开发的自然保护区，很大比重位于少数民族地区，划定的国家重点生态功能区也大多分布于少数民族地区。少数民族地区成了国家生态安全战略格局中的重要生态屏障。少数民族地区的生态环境能否得到有效保护，必将直接关系到十八大提出的生态文明建设战略能否取得成功。因此，可以预见，如何保护好本地区的生态环境，采取何种措施和手段，如何处理好保护与发展的关系等等，与生态保护相关的问题，很快又将会成为民族自治地方下一步重点研究的课题。

事实上，为了实现可持续发展战略目标，各民族自治地方也在出台各种政策和办法，采取各种措施和手段，来保护或修复本地区的生态环境，而事实证明，生态环境的保护要综合运用行政、经济、法律手段，但最有效的是法律手段。正如温家宝同志指出的:“治理污染，保护环境要综合运用经济手段，法律手段和必要的行政手段，而最根本是法治”〔4〕。在国家大力推进依法治国的背景下，单靠行政手段已经不够，要从根本上解决生态保护问题，必须从立法的角度加以严格规范。少数民族自治地方享有《宪法》《立法法》《民族区域自治法》等法律赋予的自治立法权，应当充分利用这一权力，通过制定自治条例、单行条例、变通规定等，来保护地方生态环境，贯彻国家的生态文明建设战略，实现社会的可持续发展。在民族自治地方利用立法自治权保护本地区生态环境的成功案例中，大理白族自治州立法保护苍山、洱海的实践经验值得其他民族自治地方借鉴和学习。

一、苍山洱海立法保护的经验

苍山、洱海是苍山洱海国家级自然保护区、大理国家级风景名胜区的重要组成部分。苍山是国家地质公园，国家自然遗产，洱海是云南省第二大高原湖泊，是白族形成与发展的摇篮，被大理人民誉为“母亲湖”。在相当长的一段时间里，由于保护意识的淡薄以及对自然资源的无序开发，苍山、洱海的生态环境遭到很大破坏。长此下去，不仅导致本地区的生存环境恶化，而且直接影响到本地区可持续发展战略的实现。为此，大理白族自治州充分利用宪法与法律赋予的自治权，通过立法手段保护苍山、洱海，探索出一条民族自治地方通过立法保护生态环境的成功实践之路。洱海也被誉为全国城市近郊保护得最好的湖泊之一。2007年，国家环保总局调研组对大理洱海进行调研后认为，洱海保护治理成功的例子，为我国湖泊保护治理提供了经验。

（一）制定《洱海管理条例》和《苍山保护管理条例》

为了保护苍山、洱海，大理州充分利用民族自治权，通过立法手段，制定了多部针对苍山、洱海的治理和保护的法规。1989年3月1日《云南省大理白族自治州洱海管理条例》正式颁布实施。这是专门针对洱海管理保护的第一部法规。之后，为了适应经济社会的发展，并根据执法过程当中遇到的情况，大理州人大在1998年和2004年又两次对《洱海管理条例》进行了修订。另外，由于意识到洱海湿地与洱海唇齿相依，湿地的保护与洱海保护息息相关，大理州制定了保护湿地的专门法规，于2012年10月1日起，《云南省大理白族自治州湿地保护条例》正式施行。该条例的实施将进一步促进和加强洱海的保护。《云南省大理白族自治州苍山保护管理条例》则于2002年5月30日获得云南省第九届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过施行。为了更好地管理和保护苍山，根据《苍山保护管理条例》公布以来在执法和管理中遇到的情况，大理州人大常委会又对《条例》进行了修订、完善。修改后的《条例》于2009年3月27日，经云南省第十一届人民代表大会常务委员会第九次会议审议批准施行。

（二）制定《滩地管理实施办法》等6个政府规范性文件

《洱海管理条例》颁布实施之后，为了配合《条例》的实施，大理州人民政府先后制定了与《条例》相配套的6个规范性文件，即《大理白族自治州滩地管理实施办法》《大理白族自治州洱海流域垃圾污染物处置管理办法》《大理白族自治州洱海水污染防治实施办法》《大理白族自治州洱海渔政管理实施办法》《大理白族自治州水政管理实施办法》《大理白族自治州洱海保护区内农药经营使用管理办法》等。2004年，大理州人大对《洱海管理条例》进行了修订。此后，大理州人民政府根据修订后的《条例》，又对6个管理办法进行了修订，新办法于2008年8月1日正式施行。6个政府配套文件的制定和实施，有效促进了《洱海管理条例》的实施，真正体现了依法行政的法治原则。

（三）设立苍山保护管理局和洱海管理局

为了更好地实施《苍山保护管理条例》，依法做好苍山的保护管理和开发利用。大理州人民政府依据《条例》规定，组建大理白族自治州苍山保护管理局，专门负责苍山洱海自然保护区苍山保护区、大理风景名胜区苍山片区、苍山地质公园的统一管理，在业务上接受自治州自然保护、风景名胜、地质环境等行政主管部门的指导。管理局承担以下主要职责：①宣传、贯彻、执行有关法律法规和本条例；②依照保护区总体规划，制定保护管理措施，报自治州人民政府批准后组织实施；③组织有关部门对苍山自然资源、人文资源、地质遗迹、重要景观进行调查、监测，并建立档案；④协助有关部门做好封山育林、水土保持和河道保护治理等工作；⑤征收风景名胜资源有偿使用费；⑥设立保护范围的界标、重点保护对象标识；⑦行使本条例赋予的行政执法权。同时大理市、漾濞县、洱源县人民政府也组建了县市苍山保护管理（分）局，依法对苍山进行管理。

同样，依据《洱海管理条例》，大理市人民政府组建了洱海管理局作为管理洱海的专门机构。并承担以下主要职责：①宣传、贯彻、执行有关法律、法规和本条例；②拟定洱海保护管理的中长期规划，经市人民政府审查后，报自治州人民政府批准实施；③统一管理洱海出水口节制闸及引洱入宾节制闸，拟定水量调度运行和水量分配计划方案，经市人民政府审查后，报自治州人民政府批准，按批准计划调控水位；④参与有关部门监督、检查、落实洱海生态环境保护和水污染的防治措施；⑤会同有关部门组织协调对洱海的科学研究及科研成果的推广使用；⑥相对行使洱海管理区域内和环湖林带的水政、渔政、自然环境保护、林政等行政处罚权。

（四）开展洱海保护治理“六大工程”

依据两个《条例》与6个管理办法，大理州先后实施了洱海保护治理六大工程。分别是洱海湿地建设工程、污水处理和截污工程、污染治理工程、洱海流域绿化和水土流失治理工程、洱海环境管理工程以及入湖河道和村镇垃圾、污水治理工程〔5〕，此外，还先后采取了双取消、三退三还等一系列重大措施，一次性取缔了洱海湖区所有的机动捕鱼船和网箱养鱼，完成了洱海海拔1974米范围内一万多亩滩地上的“退房退田退鱼塘”“还湖还林还湿地”任务。

二、对民族自治地方生态立法保护的启示

（一）充分利用立法自治权

立法自治权是《宪法》和法律赋予民族自治地方的一项重要权力。我国《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》都作出了规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”《民族区域自治法》第四十五条还规定：“民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展。”此外，民族区域自治法还规定,民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草,禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林，严禁在草原和森林毁草、毁林、开垦耕地；民族自治地方的自治机关依照法律规定管理和保护本地方的自然资源等等。这些规定对少数民族自治地方的生态立法奠定了基础。各民族自治地方的自治机关应当充分利用《宪法》和法律赋予的立法自治权，加快制定地方性生态法规，使当地生态保护做到有法可依，有章可循〔3〕。

（二）制定配套的政府规范性文件

法律法规的生命和价值在于真正得以实施，制定法规虽然很重要，但实现法规的精神更为重要。有不少民族地区制定了生态保护的单行条例，但却没有得到很好的实施，有的甚至在某种程度上成为了一种摆设。法律法规主要是通过行政机关的行政执法活动，以及司法机关的法律适用来得以实施，而就民族自治地方制定的单行条例来说，最主要的实施途径是行政机关的行政执法活动，由于法律法规的规定是原则的、抽象的，这就需要政府根据法规的精神和原则，制定规范性文件来加以明确，让行政执法机关在执法过程中更好地适用法律。同时，通过制定配套的政府规范性文件，能够起到强化执法的作用，促使行政机关积极主动地贯彻执行法规，有助于法规的实施。

（三）设立专门行政执法机关

民族自治地方制区的生态保护条例往往是根据本地区本民族的经济、政治、文化、生态、地理环境等特点，本着可持续发展的目标，针对某一保护事项而专门制定的。即管理保护的对象是有针对性的，如果把管理保护的职权，依据涉及到的事项，分别分配给传统的行政部门来行使，诸如环境、土地、建设、水利、林业等部门，最终的结果只能是互相推诿，行政效率低下，难以实现条例本身的宗旨和目标。正如前所说，民族自治地方制定的生态保护法规最主要的实施途径是行政机关的行政执法活动，因此，不仅要制定保护条例，制定配套的政府规范性文件，还需要建立一个专门的行政执法主体，来具体贯彻和执行。具体的做法是在政府内部设立专门的行政执法机关，通过条例明确授予行政职权，业务上接受环境、土地等部门的指导。

（四）根据形势发展及时修订法规

法规虽然具有稳定性的特点，但是这种稳定性是相对的，法规不能脱离实际。随着时代的发展，社会情况的变化，法规所调整的社会关系也会随着发生变化，这就要求法规必须适时做出调整，以适应不断的变化。《洱海管理条例》自1989年颁布以来，经过了1998年和2004年两次修订，《苍山保护管理条例》也于2009年进行了修订，通过修订和完善，使《条例》真正成为苍山洱海保护的“护身符”。苍山洱海保护所取得的显著成就是跟当地立法机关主动顺应时代发展与变化，及时修订条例的立法工作分不开的。

（五）编制本地区生态环境保护规划

制定年度和中长期环境保护规划并组织实施，是我国各级政府环境保护工作的重要工作方式，也是实施生态保护立法的重要形式〔6〕。例如，为了贯彻实施我国生态环境法律的规定，国务院在2011年印发了《国家环境保护“十二五”规划》，云南省也印发了《云南省环境保护“十二五”规划》。大理白族自治州则根据国家的相关法律和本州制定的生态保护法规，编制了《洱海流域保护治理规划（2003－2020）》以及《洱海水污染防治规划》《海西田园风光保护规划》《洱海北部生态经济示范镇建设规划》等一系列生态环境专项规划。这些都为洱海的科学防治起到了关键作用。

三、对民族自治地方生态立法保护的其他建议

苍山洱海的立法保护，为民族自治地方的生态立法保护工作提供了一个成功的范例，当中有不少经验是值得总结和借鉴的，正如前面所归纳的5个方面。但是，生态的立法保护工作毕竟是一项系统性的工程，除了以上经验可以借鉴之外，民族自治地方在生态立法保护方面仍然有其他需要改进和完善的地方。

（一）确立生态保护立法的宗旨和基本原则

确立立法的宗旨和基本原则是生态保护立法的首要工作，立法的所有内容都应当在这一宗旨及原则之下予以设定。民族自治地方通过立法的方式对当地的生态环境进行保护，表面看是为了挽救日益脆弱的生态环境，防止自然资源和环境遭到更严重的破坏，防止因生态系统的破坏而造成生态危机。但从本质及长远来看，是要平衡经济发展与生态保护之间的关系，最终达到可持续发展的战略目标。因此，保护生态环境，实现可持续发展，应当成为生态保护立法的宗旨。在立法原则方面，除了要坚持可持续发展的原则，还应当强调保护当地少数民族的权益，把保护少数民族权益作为生态立法的基本原则。只有人民的利益得到保障，保护生态的立法才有价值。

（二）建立生态利益补偿机制

民族自治地方通过立法保护当地生态环境，不可回避的一个问题，是如何对应禁止性的法律规定而造成损失的当地居民进行补偿。以洱海为例，洱海被称为白族人民的摇篮，养育了世世代代的白族人民，尤其是分布在洱海周边无数的村落，更是世代以打渔为生。对洱海实行管理保护之后，政府大规模取消了洱海的船只，洱海管理区域内禁止围建鱼塘、围网养殖，并实行年度封湖禁渔制度等等。这对于世代靠海为生的洱海周边居民来说，无异于夺了他们的饭碗。像这样为了生态保护做出重大牺牲的当地居民，国家应当进行积极补偿，保障其生存的权利。其一是出于公平之考虑，他们世代生活在一个地方，而剥夺了他们使用这个地方自然资源的权利，不补偿不能显示公平；其二，对当地居民进行补偿，更有利于法律和政策的顺利实施。综上，民族自治地方应当在立法中规定生态补偿制度，并可以通过制定政府规范性文件的方式，进一步明确实施办法。另外，在进行生态补偿的同时，针对某些少数民族地区的具体生态状况，可以尝试实行生态购买的方式〔7〕。

〔1〕中华人民共和国国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报：第1号〔EB/OL〕.（2011-04-28）〔2013-01-20〕.http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722253.htm.

〔2〕中华人民共和国国家民族事务委员会.中华民族概况〔EB/OL〕.（2010-09-10）〔2013-01-20〕.http://www.seac.gov.cn/col/col110/index.html.

〔3〕乔世明.少数民族地区生态环境法制建设研究〔J〕.思想战线，2006（3）：99-105.

〔4〕王茂林.西部大开发必须加强资源、生态环境的法律保护〔J〕.甘肃政法成人教育学院报，2005（4）:116-117.

〔5〕董建中.立法保护苍山洱海的生态和谐〔J〕.中国民族，2011（12）：31-32.

〔6〕徐中起，游志能.我国西部地区生态环境保护法制研究〔J〕.中央民族大学学报：哲学社会科学版，2009，36（4）：9-17.

〔7〕乔世明.少数民族地区生态变通立法初探〔J〕.中央民族大学学报：哲学社会科学版，2006，33（3）:10-14.