日本国立大学的治理现状及其课题——与私立大学比较的视角

王 幡

(日本工学院大学 基础教养教育部门，日本 东京 163-8677)

日本国立大学的治理现状及其课题
——与私立大学比较的视角

王 幡

(日本工学院大学 基础教养教育部门，日本 东京 163-8677)

伴随着国立大学法人化的实现，日本的国立大学从国家的行政组织体系中分离出来，作为一个独立的存在在法律上得到了认可。与法人化以前，国立大学只不过是文部科学省的一个地方组织相比，这是一个大的进步。但是，法人化以来的事实证明，日本国立大学无论是在治理结构上，还是在实际的运营管理之中，都存在一些难以克服的问题。在国立大学法人的制度设计中，强化校长的权力、加强国立大学财政方面的战略能力等事项的进展并不顺利。

国立大学；比较；治理现状；课题

日本泡沫经济崩溃以后，各种社会问题日益凸现，关于高等教育的争论也越来越激烈。伴随着国立大学法人化的实现，包括接受一定的公共财政补助的私立大学在内，日本大学的治理问题等受到了更加严厉的审视。关于大学治理改革的论争由来已久，如今是愈演愈烈之势[1]。両角亜希子认为，从大学的组织特征而论，要确保大学组织机构的目标和方向性，应该实行集权化，但事实上并不是如此单纯的事情。对大学的治理进行改革是必要的，但各个大学应该从自身的实际情况出发，实行符合大学特性的改革，并不是只有一个模式[2]。藏原清人认为，讨论大学治理问题之际，必须首先讨论要建立什么样的大学、开展什么样的活动的问题。大学是不同于企业的社会存在，所以，不能按照企业的治理逻辑思考大学的治理问题[3]。今天，日本的大学分别是由国立大学法人、公立大学法人、学校法人（私立大学的设置者）等“大学设置法人”设置的（现在还有一部分公立大学不是公立大学法人的形式）大学，在这种模式下，国立大学与国立大学法人、公立大学与公立大学法人、私立大学与学校法人之间分别形成了各自的治理结构。这是2004年实施国立大学法人化以来，日本大学的重要变化之一[4]。随着2009年国立大学第一期中期目标的完成，以及第二期中期目标的开始，国立大学的治理问题再次成为社会各界关注的焦点。本文将根据相关的调研材料等，通过与私立大学比较的视角，考察日本国立大学的治理现状及其课题。

一、日本国立大学治理的基本状况

（一）国立大学治理结构的发展变化

长期以来，日本国立大学的治理构造以大学自治为核心。日本大学自治的原形，是第二次世界大战以前东京帝国大学和京都帝国大学形成的坚固的学部教授会自治。其基本特点是，全体教授参加的学部教授会对包括教员人事在内的事项进行决定决策，这是国立大学管理经营的基础。

审议全校事项的评议会是由各个学部的教授会代表构成的调整机构，总长和评议会不能违背学部教授会的意见进行干涉。总长由全体教授选举产生，学部长由学部教授会选出。所以，日本大学的自治也被称为学部教授会自治。

第二次世界大战以后，主张建立新制大学的美国占领军，强烈批判大学将教授会自治作为特权的组织形式，让文部省发布了《大学法试案》，要求各个国立大学设置管理委员会作为学校的最高决策机构，管理委员会由国家代表、地方政府代表、毕业生代表和教授会代表各3名与校长一起构成。这个与教授会自治相差180度的试案，遭到了大学相关者、相关团体一致的强烈反对，也因为学生的反对运动，最终被束之高阁。嗣后，国立大学内部管理法制化的问题尝试了几次，都是不了了之。但《学校教育法》规定教授会是大学的重要审议机构。《教育公务员特例法》将教授会决定教员人事的惯例法制化。于是，战前形成的教授会自治就在全部的新制大学扎根了。

这种以学部教授会为中心的自治体制，在20世纪60年代后半期开始的激烈的大学纷争中，受到了极大的挑战。学部教授会暴露出没有能力应对突发事态的问题，很多人认识到有必要强化以校长为中心的执行部门。同时，社会对大学的宽容态度也开始发生变化，有人开始批判大学封闭的、分割的体制，开始追究大学的社会责任。受大学纷争的影响，根据新的构想创建了筑波大学，其特征是，第一，全校自治——强化以校长和副校长为中心的中枢管理机构的功能；第二，将教育机构和研究机构分离——解散学部，设置学群和学系；第三，开放大学——设置由校外人士构成的参与会。国家要求其他大学采用筑波模式，要求设置副校长之职位，允许设置学部以外的教学组织等。在当时的混乱情况下，筑波模式成了学生运动抵制的目标，因此，其他大学避而不谈。但是，大学纷争之后，强化以校长为中心的中枢管理机构的功能，限定学部教授会的功能，设置由校外人士构成的机构等，成了国立大学内部管理体制改革的主要方向，通过设置副校长等，逐步确立了以校长为中心的执行体制。

日本国立大学内部管理的法制化，是在新制大学成立50年以后，即在1999年完成。1999年，根据大学审议会《21世纪大学形象》的报告进行修改的《国立学校设置法》将国立大学的内部管理体制法制化。由学部等各部门代表组成的全校审议机构——评议会成为法定机构，明确规定设置教授会组织，将教授会的审议事项限定在教学相关事项方面。关于教员人事，根据同时修订的《教育公务员特例法》的规定，学部长等教授会组织的管理者，应该根据大学的方针听取教授会的意见。完全由校外人士组成的运营咨询会议成为法定的必设机构，对于大学运营的重要事项，不仅仅是为校长提供咨询，也是有权利提出意见和建议的机构。总之，经过长期的议论和实践，形成了如此的国立大学内部管理体制[5]7。国立大学实施法人化以前，制度上不存在以校长为中心的执行部门，教学和经营两方面的重要事项经过教授会的审议，最终由评议会决定[6]179。

（二）国立大学法人化以后的变化[7]

根据2003年制定的《国立大学法人法》（平成15年112号法律），国立大学的治理结构发生了巨大的变化。国立大学从国家的行政组织体系中分离出来，国家对国立大学的管理从直接管理转向设定目标的间接管理。在此以前，国家的直接管理，是由尊重大学在教学相关事项方面的自治和通过事务局的行政管理，而构成的二元管理。法人化以后，这种管理，转化成对包括教学事项在内的全校事务的目标管理。

在国立大学法人的管理体制之中，法人的最终决策权和执行权，包括教学、人事、资金分配、组织体系等，即法人或者说大学的全部经营事项，都集中在法人代表校长方面。设置辅佐校长的理事，校长在决策重要事项的时候，有义务听取由理事和校长构成的役员会的意见，但是役员会不具有决定权。理事全部由校长任命，即所谓的役员会，完全不同于学校法人（私立大学的设置者）的理事会。法人化以前，法制化的全校审议机构——评议会，成为教学研究评议会，审议事项限定在教学研究方面的相关事项。完全由校外人士构成的运营咨询会议，被校内外相同人数共同构成的、由校长主导的经营协议会代替，审议事项限定在经营相关事项。

最初设定国立大学法人制度之时，计划将上述的法制化的国立大学内部管理体制，在法人化之后同样继承延续。但事实却发生了巨大变化，主要是因为，在推行“构造改革”的巨大浪潮中，文部省制定了《国立大学构想改革的方针》，主张“将民间的经营手法引入国立大学”。从制度论的视角而言，《国立大学法人法》确定的内部管理体系，是法人的体系，而不是大学的体系。国立大学法人化的制度设计，最初是将国家作为国立大学的设置者为前提的，给大学以法人资格。将大学与法人合为一体，大学的内部管理组织，直接就变成了法人的管理组织。如此一来，校长自然就成为法人代表。在法案制定的最终阶段，却变成了国立大学法人设置国立大学的构造。据说，是根据内阁法制局的强硬意见。大学的管理组织，直接成为法人的管理组织，在这一前提下进行设计，只是被作为法人的管理组织而已。

国立大学法人设置国立大学的方式，与学校法人设置私立大学的状况看起来相似，但是，私立大学法人的最终决策机构是由大学的相关利益代表组成的理事会，校长是理事之一，负责大学的经营，对理事会负责。这与国立大学法人的构造是完全不同的。大学与法人合为一体，校长或法人的代表成为责任人，应该对设置者负责，但现在的法律上国立大学法人是设置者。从理论上而言，校长就是要对国立大学法人的代表，即对校长自己负责任。这是其他国家没有的特异构造。

不可否认，这在最终阶段的重大变化，就使得国立大学治理结构发生了扭曲。譬如，辅佐法人代表校长的理事，和辅佐大学校长的副校长的职责和作用，在各个大学各有不同；为了使设置者法人和大学实行分离，本来是大学的管理事务，如学生工作、委托研究、公开讲座等，就特意规定（法定）为法人的业务。没有将国立大学法人的运营费交付金规定为义务经费，也许是因为国立大学法人成为大学的设置者。从治理理论来看，最大的问题是，将法人和大学分离的话，承担大学自治的内部管理体制，实际上是处于空白的状态。虽然《国立学校设置法》终于法定了教授会的职责和作用，但因为教授会不是法人的机构，所以，没有成为《国立大学法人法》的对象。而且，法律将如何确定大学的最终决策机构和国立大学法人的最终决策机构的关系问题，推给了各个国立大学法人[5]9。

二、国立大学治理结构的特点——与私立大学比较

根据2003年制定的《国立大学法人法》，国立大学法人变成了国立大学的设置者，这成为日本现行的国立大学法人制度的重要特点。因此，日本国立大学内部管理体制就形成了其独特的结构特征。

第一，国立大学法人不同于私立大学的学校法人。国立大学法人设置国立大学的方式，看起来与学校法人设置私立大学的状况相似，但是，私立大学的最终决策机构是由利益相关者构成的理事会，校长是理事之一，负责大学的经营，对理事会负责。国立大学的构造却完全不同，现在的法律上国立大学法人是设置者。即从理论上而言，校长就是要对国立大学法人的代表，即对校长自己负责任，所以说，这是一个奇特的构造。

在现行的国立大学管理体制之中，最终决策权和执行权，包括教学、人事、资金分配等全部经营管理事项，都集中在法人代表校长方面。规定校长在决策重要事项的时候，有义务听取由理事和校长构成的役员会的意见，但是役员会不具有决定权。而且理事全部由校长任命，即所谓的役员会，完全不同于学校法人（私立大学的设置者）的理事会。私立大学的制度设计中，设置者和被设置的学校实行分离，就是掌握财政权方和掌握教学权方的分离，就是要在制度上保证在实际的管理经营当中，双方能够协商合作，并相互制约、相互监督。国立大学实施法人化以后，尽管其运营费交付金是不断减少的趋势，但依然是由国库公共财政负担。相关的法律没有将国立大学法人的运营费交付金规定为义务经费，也许是因为将国立大学法人定为大学的设置者的缘故。

总之，在日本现行的法律上，学校的设置者依据《国立大学法人法》、《地方自治法》、《私立学校法》等不同的基本法律，但学校本身是根据《学校教育法》运行的。这从法律上规定，学校作为一个社会机构，是独立于其设置者之外的社会存在。但国立大学现行的管理体制却是另外的模式。

第二，国立大学法人的最终决策机构和国立大学的最终决策机构之间关系不明确。国立大学法人化以后，从治理理论来看，将国立大学法人和国立大学分离的话，承担大学自治的内部管理体制，实际上是处于空白的状态。虽然1999年修订的《国立学校设置法》法定了教授会的职责和作用，但教授会没有成为《国立大学法人法》的对象，即教授会不是法人的机构。而且，法律没有明确国立大学的最终决策机构和国立大学法人的最终决策机构的关系问题。

法人化以后的国立大学作为一个独立的存在，在法律上得到认可。与法人化以前，国立大学只不过是文部科学省的一个地方组织相比，这是一个大的进步。

但是，即使获得了法人资格，因为经费预算是由政府控制，最后很多的事情还是必须服从政府。譬如，最近日本国家公务员降低工资之事项，因为法人化以后国立大学的教职员已经不再属于公务员之系列，应该可以不按照公务员的标准调整工资，但实际上，国立大学不得不接受降低工资的现实[8]12。所以说，尽管是国立大学的校长兼任法人的理事长的形式，实际上真正的理事长可以说是文部科学省大臣。因此，所谓的强化校长（理事长）的领导力量是难以得到实现的[8]14。

总而言之，日本《国立大学法人法》的特殊设计造成了现行的国立大学的特殊构造，这种特殊的构造致使国立大学呈现貌似学校法人（私立大学），却完全不同与学校法人制度的国立大学法人制度。可以说，正因为如此，2004年国立大学法人化以来，各个国立大学的经营管理不断变化，而且出现不少复原的现象。

三、国立大学内部治理状况的变化——根据其财务管理状况

日本国立大学财务经营中心从2003年开始对国立大学的财务管理及经营体制等进行了4次问卷调查，对法人化以后国立大学的治理变化进行了追踪调查。2011年对国立大学的第二期中期目标期间第2年度（2011年度）实施的最新调查（回收率100%），是以内部预算制度等财务状况为中心来考察国立大学内部治理的变化状况[9]29。

（一）在财务决策（决定）方面相关机构及成员等的参与程度

在财务方面的决策决定，大学内部组织机构（役员会、经营协议会等）及成员（校长、理事、事务局长等）的参与程度如何，对这一问卷问题（2011年度·n=86），不同的回答者之间有差别，能够与法人化以前的状况进行比较。

首先，考察校长、财务理事担当、役员会、经营协议会，这些是《国立大学法人法》明确规定负责制定和执行预算的机构和成员。几乎100%都回答“参与程度高”，这也是理所当然的事情。与前面几次的调研结果相比较可以发现，没有什么变化。但是，教育研究评议会（法人化以前的评议会），部局长会议，部局教授会方面出现了新的动向。

在财务方面的决策决定问题上，教育研究评议会（评议会），部局长会议的参与程度，在大学法人化以前，回答“参与程度高”的大学，两方都是82%。在法人化以后，实施第一期中期目标期间的调查结果是，回答“参与程度高”的大学只是30%～40%，即这些机构在财务方面的职责和作用明显下降。因为《国立大学法人法》没有明确规定教育研究评议会在财务方面的职责和作用，没有明确规定部局长会议是有义务设置的机构，所以，出现这种现象也是自然的。

但是，根据最新的调查结果可以发现，两者在财务方面的决策决定的问题上参与程度开始复活。其中，教育研究评议会的参与程度回复到了法人化以前的82%。法人化以后，关于国立大学的治理，规定教学和经营的决策判断机构实行分离，但调研结果说明，现实的经营管理中难以实现明确的简单的分离。

关于部局教授会的情况，则更加复杂。《学校教育法》第93条规定，作为重要事项的审议机构，设置教授会是大学的义务，尽管有如此规定，《国立大学法人法》却没有明确教授会的任何职责和作用。受此影响，对于财务方面的决策决定的问题，刚刚实施法人化的时候，只有13%的大学回答部局教授会的参与重要，但这次最新的调研结果中，50%的大学的回答，高度评价了部局教授会的参与。即根据大学实际的经营运转情况，教授会的重要性再次得以认可，实施权利集中的制度设计开始动摇变化[9]30。

（二）对各个部局预算分配的重视程度

关于对校内各个部局预算分配的优先顺序的问卷问题，先看财务担当理事的回答（2011年度·n=73）。这个问卷问题根据各个调查年度的不同而出现不同，由此能够看出法人化以来的一些变化。关于这个问题的回答，满分是3分，按照分数计算，分数越高，就说明是部局分配额越来越高的倾向。

首先，所有大学的平均数，法人化以前（2003年）是2.06，最新调查结果（2011年）下降至1.83。可以说，与部局预算相比，重视本部预算，并且增额的倾向不断增强。就是说，控制对部局预算的增加，尽可能在本部集中掌握并使用的倾向不断增强。

对本部实施预算倾斜，预算构成出现了新的变化。本部管理的人工费用，法人化以后一致在减少，其中压缩的部分主要是成为本部的物件管理费用、重点的战略的经费（包括校长裁量费用），而不是成为部局的教育研究经费。这在2008年度的调查结果中，就已经得到证明。如前所述，在财务的决策决定问题上，承担教育的组织的重要性与参与程度有所增强。即资金分配继续实施集权化的同时，对部局及其构成部分的关注增强[9]31。

（三）对于部局的预算分配方法（现状及今后的预定）

最新的调查问卷中，关于部局预算的分配方法问题，分为“上年度基准”、“根据学生和教职员人数的算式”、“完成状况的评价”、“校长的裁量”、“新增项目的必需经费”、“其他”6类，以此来分析现在的分配方式和今后的方针。以下是财务担当理事的回答结果（2011年度·n=86）。

首先，按照上年度的预算额作一些增减，在此基础上制定新的预算的大学达到60.7%，即使用这种方法的大学最多。在2008年的调查中，该数字是62.8%，两者比较来看，2011年没有太大的变化。作为“今后的方针”，不少大学的回答是，要减少这种方式的分配。2011年56.9%的大学回答，用这种方式进行分配的比率将来要减少。财务担当理事在努力寻找能够从根本上解决预算的必要性和恰当性问题的方法。

其次，15.1%的大学使用“根据学生和教职员人数的算式”确定预算，占第二位。但不同类型的大学之间，使用这种方法也是有差别的。具体而言，理工科类的大学，及没有医学部的综合大学使用这种方式的超过30%，注重根据学生和教员的人数客观判断资金需要情况。但作为将来的方向性，也是减少的趋向。

根据“完成状况的评价”和“校长的裁量”实行预算分配的大学，分别是2.0%和4.7%，比率很低。但是，从国立大学法人化以后实行的3次调研结果来看，将来两者所占的比率都是增加的趋势。2011年的调研中，60%的大学表示要增加这两种分配方法。

综上所述，可以看出，不只是运用“上年度基准”、“根据学生和教职员人数的算式”来确定经费金额分配给各个部局，对机械地计算出的经费分配的恰当性进行再确认，反映成果和战略，根据本部的判断进行资金分配的倾向在增强。这也证明了上述的“集权化”的动向[9]32。

总而言之，国立大学法人化以后，其内部财务决策决定问题上出现了不少变化。有的显示了“集权化”的倾向，而有些则表明是“分权化”的趋势，还有一些是沿袭或者说恢复到了法人化以前的状况。

结 语

日本国立大学法人化以后，关于国立大学的内部治理，尽管规定教学和经营的决策判断机构实行分离，但上述的调研结果说明，在现实的经营管理中难以实现明确的简单的分离，所以教育研究评议会、部局长会议、部局教授会在财务决策判断方面出现了新的变化。而且，根据大学实际的经营运转情况，教授会的重要性再次得以认可，可以说，这表明实施权利集中的制度设计开始发生动摇。

根据《国立大学法人法》，国立大学法人变成了国立大学的设置者。国立大学法人的最终决策权和执行权，包括人事、资金分配等，即法人或者说大学的全部经营事项，都集中在法人代表校长方面。国立大学法人化的一个目的是，通过构筑强化校长权力的组织结构，实现高效率的、有效果的大学运营。实际上，对于国立大学法人制度的组织运营出现了各种各样的疑问和批判[10]。在国立大学法人的制度设计中，役员会、经营协议会、教育研究评议会是公共的组织机构，无论是对于经营方面还是教学方面，所有的国立大学法人都意识到仅有这些机构是难以保证大学顺利运营的[6]180。而且，尽管强化了校长、役员会的权限，原来形成的部局教授会中心的判断决策机制，在短时间之内是难以实现全面的变革的[6]182。国立大学法人化，可以说就是对大学的治理结构进行变革，大学和政府之间的关系根据新的法律法规发生变化，同时大学的内部组织结构也开始发生变化。目的是强化以校长为首的领导部门的权力，以便于发挥大学领导部门的自主性和创造性等。但在实际的运用管理中，国立大学的校长即法人代表，并不能很好地发挥作用。正如前面所指出的一样，因为政府控制经费预算，实际上文部科学大臣才是国立大学真正的理事长[8]15。

同时，国立大学法人的制度设计强调国立大学财物方面的战略能力。但是，因为运营费交付金每年都在减少，所以与发挥大学自身的战略能力相比，努力维持大学的运转是很多大学的现实状况。而且如果继续减少运营费交付金的话，大学就可能面对裁减教职员工、精简机构的困难选择。在这种状况下，大学的教职员工都会有危机感，与部局等各个部门的利益相比，不得不在综合考虑大学整体的治理状况下维持教学和科研质量的问题[8]17。近年来，国立大学的研究业绩出现下降的趋势，可以说其原因很多，但不能否认，组织机构的运营问题是重大的原因之一[10]。换言之，在现实状况下，因为运营费交付金不断减少等原因，一些国立大学的运营管理导致其科研业绩的下降。

实施法人化以后，日本的国立大学从国家的行政组织体系中分离出来，国家对国立大学的管理，从法人化以前的直接管理转向了法人化以后的设定目标的间接管理。与此同时，国立大学内部的责权与裁量等也开始发生变化。其中强化校长的权力、加强国立大学自身财政方面的战略能力等，是国立大学法人制度设计的重要事项。但是，事实证明，在国立大学的实际运营中，这两项并没有像原设计的一样顺利进行，而且出现了上述的不理想的，甚至可以说是负面的影响。因此，日本国立大学实施法人化以来运营管理方面发生了很多的变化，但同时依然面临着不少严峻的问题。

参考文献：

[1]王幡,刘在良.全球化背景下日本高等教育财政问题研究[J].外国教育研究,2010(12).

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[4]王幡.简论日本私立大学的发展及其特质[J].日本学刊, 2010(3).

[5]大崎仁.大学のガバナンスとは[J].IDE現代の高等教育, 2012(11).

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[7]王幡.从“国立大学法人化”看日本高等教育的发展趋势[J].中国民办教育,2004(6).

[8]黒木登志夫.大学は自らの力で改革できるか[J].IDE現代の高等教育,2012(11).

[9]水田健輔.財務面から見た国立大学法人のガバナンスの変化[J].IDE現代の高等教育,2012(11).

[10]大場淳.大学のガバナンス改革－組織文化とリーダーシップを巡って－[J].名古屋高等教育研究,2011(11).

The Governance Status of National Universities in Japan and Its Subject—From the perspective of comparison with private universities

WANG Fan
(Kogakuin University,Tokyou,Japan 163-8677)

With the corporation realization of national universities,Japan's national universities,which are separated from the national administrative organization system,have been recognized as an independent existence in law.This is a great progress comparing with national university which is just a local organization of the MEXT before the corporation.However,since the facts of incorporation,there are some problems which are difcult for Japan's national Universities to solve whether in the governance structure or in the actual operation management.In the design of the corporation system of national universities,it is not smooth to strengthen the power of president,to enhance the strategic ability of fnance in national universities.

National University;Comparison;Governance status;Subject

G649

：A

：1008-2395(2013)04-0097-06

2013-04-10

王幡(1966-)，女，博士，日本国际交流基金访日学者、日本·工学院大学客座研究员，北京城市学院教授，主要从事比较教育学与高等教育理论研究。

基金课题：日本国际交流基金课题（3051030-0031）