构建和谐劳动关系的政府角色定位与职能履行问题研究

谭 泓

(山东省委党校研究生部，山东济南250103)

当前，我国己进入市场化经济发展的重要社会转型期，劳资关系成为转型期非和谐因素中的突出问题，政府作为一种组织是社会重要的主导性成员，在劳资政三方组成的劳动关系中的社会协调作用日显突出。认真梳理构建和谐劳动关系的政府角色定位，并对政府参与劳资关系调整职能履行的机制支撑与路径选择进行较为系统的研究，对于推动社会和谐发展、全面建成小康社会具有重要意义。

一、我国劳动关系面临的问题困境、理念转变与角色定位

1.我国劳动关系面临的问题、困境。当前，我国劳动法制仍不健全、劳动执法司法力度不够、分配公平欠当、侵权现象严重，劳资矛盾冲突、劳动争议骤增等劳动关系非和谐现象日显突出并已经成为影响社会稳定的首位问题，在此过程中政府对劳动关系的干预远不到位、甚至出现为了地方经济发展而“与资本合谋”①的状况。在社会主义市场条件下，从宏观角度我们面对“社会主义所代表是最广大人民的根本利益，但市场经济的运行规则是资本控制着社会经济权利”②的理论困境。在计划经济时代，生产资料高度集中在国家手中，国家对社会事务实行全面管制，出于政治目的和社会稳定的需要，国家侧重于对劳动者“主人翁”意识的培养，社会主义代表最广大人民的根本利益表现的更为突出。随着市场经济的建立，雇主和劳动者逐渐成为劳动关系的独立利益主体，利益分配成为最根本的动力因素，无论是资方还是劳方，都十分重视对经济利益的追求，但在资本和劳动的权衡中，资本总是处于上位权、劳动则处于弱势权，资本控制着社会经济权利的市场运行规则使劳动者利益总是处于受损状态，社会主义如何更有力地代表最广大人民的根本利益便成为需要突出解决的问题。从社会发展的微观角度我们面对着“地方政府执政为民与GDP增长竞赛重资本轻劳动”③的现实困境，改革开放以来，以经济建设为中心，实行赶超战略，政府间开展增长竞赛，思想观念上往往偏袒资方，虽然当前地方绩效考核指标更多地转向地方财政收入，同时“两个同步增长”即“居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步”成为重要的考核内容，但“重项目”、“轻劳动”的现象依然浓重地存在。

3、构建和谐劳动关系的政府角色定位。围绕政府参与劳动关系调整的角色定位，常凯将其界定为“规制者”、“监督者”、“损害控制者”、“调解与仲裁者”⑦;程延园将其界定为“劳工基本权利的保护者”、“集体谈判与劳工参与的促进者”、“劳动争议的调停者”、“就业保障与人力资源的规划者”、“公共部门的雇用者”⑧;李炳安认为政府应扮演好“劳工政策的制定者”、“劳工权利的保护者”、“劳工就业的促进者”、“劳工法制的践行者”、“劳动安全的守护神”、“人力资源的开发管理者”、“劳动基准实施的监督者”、“劳动争议的调停者”、“劳资和谐的倡导者”⑨。政府对劳动关系的干预存在不到位或不作为的现象，丁胜如将其总结为四个方面:政府转型后的失控、政府与资本的合谋、劳动监察不到位、劳动争议处理滞后⑩。笔者认为:针对当前劳动关系中存在的问题，各级政府尤其要通过加强劳动法制建设、高度重视就业再就业工作、更加重视城镇化进程中农民工问题、建立更加公正的企业工资分配制度、加强社会保障事业建设、建立完善的安全生产监管体系等工作[11]，加强对劳动关系的调整，协调劳动关系双方利益，维护双方特别是劳动者合法权益，从而化解社会矛盾、促进社会公平、保持社会稳定、促进劳动关系和谐。

二、我国劳动关系的个性特征与世界其他国家的理论实践借鉴

1、我国劳动关系形成与发展的个性特征。我国劳动关系基于特殊的转型过程，形成了自身突出的个性特征，刘林平、崔凤国对我国劳动计划经济时期与市场经济时期的不同特征予以系统探讨，他们认为:计划经济时期体现为体制禁锢与“统制型”劳资关系，主要表现为单一公有制与“软预算”约束、行政主导的再分配体制、固化分割的用工制度、制度性依赖下的“新传统主义”，劳资关系呈现出单一化、极度稳定和高度政治化的特点;市场经济时期体现为体制转轨与劳资关系转型的“散乱型”劳资关系，主要表现为产权多元化使劳资关系日益复杂化、不断扩散与缺乏规制的市场成为主导劳资关系的核心力量、农民进城冲破了固化分割的城市劳动力市场、劳动者从“主人翁”滑落至“打工者”[12]。笔者在极为认同以上观点的同时，认为我国当代劳动关系从形成过程与发展性质角度具有如下突出特征:从当代中国劳动关系形成过程角度分析，无论国有企业的改革还是民营企业的壮大及外资企业的引入政府均发挥着重要的主导引导作用，中国政府较其他国家政府对劳动关系具有更具调控力的个性特征;从中国社会发展性质角度分析，我们必须高度重视中国特色社会主义市场经济应有的“社会根本利益的一致性”与资本主义市场经济固有的“不同阶级利益的相斥性”根本不同的个性特征。

2、世界其他市场经济国家政府角色定位与职能履行的理论借鉴。我国劳动关系虽然具有较为突出的个性特征，但同为市场经济的特征使世界诸多国家的经验值得充分借鉴。从经济学、社会学流派理论角度，自由经济学派鼻祖亚当·斯密提出了“经济人”假设[13]，认为人是理性的、也是自私的，正是理性的自私促使人在追求自身利益的同时推动着社会的发展，同时亚当·斯密提出了“道德人”[14]、“制度人”假设，强调人的利己心应以不损害别人的利益、社会和公众的利益为前提，强调政府无须过问和插手经济，应该信守自由竞争、自动调节、自由放任的经济原则。“经济人”、“道德人”假设提醒我们在强调经济发展的同时必须高度重视道德的社会引领作用，同时我们完全可以看出斯密的“制度人”假设带有浓厚的历史局限性，忽视甚至排斥政府和法律的调控作用将会造成社会有用资源的巨大浪费，造成经济危机的频繁发生，在一个利益结构多元化的社会中，至少有三种力量对社会发生着决定性作用，即市场的力量、政府和法的力量、伦理和道德的力量。正是由于亚当·斯密“制度人”假设的历史局限，1929年的世界经济性危机促使以凯恩斯就业理论为核心的宏观经济学派产生，凯恩斯强调政府干预作用的分析，强调在经济社会发展过程中和谐劳动关系的形成需重视市场机制作用的发挥，同时必须充分重视政府和法的力量。

3、世界其他市场经济国家政府角色定位与职能履行的实践借鉴。从世界其他国家现实发展角度，英法政府在对劳动关系协调过程中，其角色和干预策略是不同的，作为雇主的政府重视在公营部门建立正规的集体谈判机制，同时逐步将私营部门的竞争力、灵活性、业绩观引入公营部门以增强发展活力。日本在劳资关系协调机制中融入了浓厚的东方儒家传统文化思想、形成了“以人为本”的管理机制和完善的劳资关系协调体系。韩国劳动关系[15]体现着家长权威、主从关系和勤勉意识、能做观念，其集权化与温情兼备的仁学管理促进了企业和谐氛围的形成，其“奉行第一”的追求和“用人不疑”的理念促进着经济的发展，基于“勤勉”与“能做”诱发的工人运动促成了韩国工人阶级意识的形成。新加坡重视三方合作，政府同雇主及工会经常就劳动关系问题进行会谈与协商，劳资政三方和谐的伙伴关系成为促进新加坡发展有力的竞争条件和独特的优势，德国重视劳动监察机制建设[16]，尤其面对20世纪90年代以来德国劳资体系出现的劳资政策企业化和劳资规范差异化的发展变化，德国政府高度重视地区行业集体协议的稳固性，通过劳动监察机制建设积极帮助劳资双方落实谈判达成的劳动规范，并保证这些规范的普遍有效性。

三、构建和谐劳动关系政府职能履行的机制路径与指标体系

1.构建和谐劳动关系政府职能履行的机制支撑。机制以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使它们协调运行并发挥重要的基础性作用，构建和谐劳动关系中政府职能角色履行有赖于以下工作机制支撑实现:一是建立劳动者利益表达机制，改变劳动者缺乏表意群体造成的利益加剧忽略状态，由于资本的稀缺性和劳动力资源的过剩性造成“强资本、弱劳动”的格局已在较长时间存在，劳资力量对比严重失衡，劳动者处于被资本摆布的地位，劳动者在社会上的声音极其微弱，社会文化受财富和资本的影响表现出轻视劳动者的势利心理，虽然社会传媒、政府引导强化着对劳动、对劳动者的尊重，但建立完善的劳动者利益表达机制已成为政府促进劳动关系和谐的重要内容。二是建立企业和职工利益共享机制，强化劳资合作共赢理念，“劳资合作、劳资两利”是我国政府一向主张的劳动关系价值趋向，建国之初毛泽东便谈到“只有劳利而资不利，工厂就要关门，如果只有资利而劳不利，就不能发展生产。”[17]建立企业和职工共享机制首先要确立双赢互利意识，同时要增强劳资双方的尤其资方的社会责任感，更为关键的是要处理好劳资双方利益分配关系，使企业主充分认识到只有尊重和满足劳动者的物质和精神需求，保障劳动者的合法权益才能调动员工积极性，使企业职工在对企业认同、在敬岗爱业中实现自我价值。三是建立道德评价与监测机制，用道德伦理的眼光对劳动关系进行全方位的监督与评价，追求利润最大化是资本的本性，为了追求利润最大化部分企业主不惜以牺牲劳动者的利益、健康甚至生命为代价，更难以谈及企业家社会责任的履行，政府在促进劳动关系协调过程中不仅要促使企业主坚持道德立场和道德标准积极主动调节劳动关系，而且要促使整个社会从道德的基点出发，用文化道德眼光对企业经营、对劳动者权益、对劳动关系进行全方位、全过程的监测和评价。四是推动劳资政三方协调沟通机制建设，强化沟通协调、实现社会对话，劳动关系三方协商机制是市场经济条件下调节劳动关系、维护职工权益、促进企业改革、发展、稳定的重要制度和有效机制，当前我国劳动关系三方协调机制相关法律有待完善、劳资双方主体代表性需要进一步增强、三方协商机制还缺乏社会权威影响力，为此必须加强法制化建设、增强工会和雇主组织的代表性、增强三方协调机制的权威性和三方协调机制协商的实效性。五是推动争议仲裁处理机制建设，促进劳动争议问题及时高效有力解决，2008年5月新的《劳动争议调解仲裁法》实施前，我国劳动争议处理程序为“一调一裁两审”，存在先仲裁再诉讼且裁审脱节的制度缺陷，劳动争议调解程序的作用太小，缺乏劳动诉讼的特有规则，随着新的《劳动争议调解仲裁法》的实施，建立“裁审分轨、各自终局”的双轨劳动争议处理程序、重视调解作用的发挥、建立更加独立的劳动争议仲裁委员会、增强劳动法庭法官的劳动专业素质对于完善劳动争议仲裁处理机制建设、促进劳动争议问题及时高效有力解决将起到重要推动作用。

2.构建和谐劳动关系政府职能履行的路径选择。当代中国构建和谐劳动关系的关键点是解决“为民”与“资本”之间的矛盾，政府职能履行的路径主要通过:一是创造公平效率兼顾、改革成果共享的社会氛围，使劳动者体面劳动、尊严生存。公平效率兼顾是推动和谐社会建设的重要内容，改革的目的在于最终实现“发展成果由人民共享”，如果为改革和发展做出巨大贡献的劳动者不能享受改革和发展的成果，我们的改革也将失去意义，“让尊严伴随普通人的生活，让劳动者体面劳动，让付出与收获成正比，应是当今中国社会的一个硬道理。”[18]二是加强法律政策建设，增强和谐劳动关系的观念基础和制度保障。法律是现代劳动关系运行的基本依据和规范，劳动关系的存在是一种法律事实，劳动关系系统的运行是以劳动权利和义务为中心展开的，我国的立法多采取的是政策——行政法规(或行政规章)——法律的渐进模式[19]，我国劳动立法很典型地属于“政府推进式”的渐进模式，劳动政策在法律形成中具有重要作用，应高度重视政策与法律的互相推动关系，在重视劳动政策与法律制定的同时尤其要高度重视劳动法制实施的有效性、高效性。三是加强劳动监察、实施监督管理，强化企业的社会责任意识。当前我国劳动保障虽然对劳动监察高度重视并强化配备，但仍然存在监察力量不足、执法刚性不强、对违法行为查处不力，许多地方仅能对投诉举报案件进行查处，常规监察、年度监察、监察预警和分类控制都有待于强化。同时必须更加重视强化企业的社会责任感，使企业更加自觉地承担相应的社会责任，处理好与各个利益相关者的关系，尤其把劳动关系处理得更加和谐稳定，将有利于企业核心竞争力的提升，这是提高劳动生产率和经济效益的有效途径，也是企业在市场竞争中生存和发展的可靠保障，更是推动社会和谐发展的重要内容。四是推动工会改革，强化工会对工人的利益代表和维权动力。我国工会组织模式是为适应计划经济发展需要借鉴苏联工会组织模式与经验及我国革命年代根据地工会组织的传统建立起来的，过于浓重的行政化特征影响工会职能发挥，市场经济发展过程中劳动关系的巨大变化对工会改革提出新要求，尤其以广东本田为代表的罢工事件的发生对工会改革形成重要推动力，工会组织的群众性、民主性、社会性特征是工会工作内在生机与长久发展的根本，强化工会对工人的利益代表和维权动力已经成为党委政府推动工会改革难以回避的问题。五是不断提高劳动者的主体地位和综合素质，增强自主维权的意识和能力。当今世界综合国力竞争归根到底是劳动者素质的竞争，提高劳动者主体地位和综合素质是提高国家综合实力的需要、是实现经济社会发展的需要、也是构建和谐劳动关系的需要，劳动关系的市场化使劳动者对自身主体地位产生危机感、劳动关系多元化的变革决定了劳动者主体地位的不平衡性，与此同时，劳动关系契约化的要求保障劳动者主体地位形成、职工主人翁地位的《宪法》约定促使劳动者主体地位的确立，在劳动者文化技术素质、身体心理素质都亟待提高而通过丰田等事件突出体现的阶层意识初步形成的背景下，政府必须高度重视劳动者主体地位和综合素质的提高，尤其增强其自主维权的意识和能力，促进劳资关系和谐的劳方自主性。六是充分发挥专家学者作用，更加重视理论研究成果对劳动关系协调的现实指导作用。日本非常重视专家学者在协调劳动关系中的作用，20世纪五六十年代以前，日本企业经营者与工会常常处于对立状态，正是专家学者的研究使其认识到:劳资双方存在共同利益，只有尊重职工人格、保障职工基本权益才能调动工人积极性，仅仅通过集体谈判往往使劳资关系走向极端，同时在三方协调机制中政府方往往由研究劳动关系的专家学者代替，我国政府通过委托专家学者制定相关法律等方式开始重视学者作用并将劳动关系确定为独立学科，理论永远是行动的先导，理论研究成果对劳动关系的现实指导作用有待进一步强化。

3.构建和谐劳动关系政府职能履行的评价指标体系构建。党的十八大强调“健全劳动标准体系和劳动关系协调机制，加强劳动保障监察和争议调解仲裁，构建和谐劳动关系。”健全劳动标准体系，尤其加强劳动关系评价指标体系已成为转型期政府参与劳动关系调整的极为重要而紧迫的内容。劳动关系的和谐可以简单地分为“和谐”和“不和谐”两种状况;，也可细分为“高度和谐”、“和谐”、“不和谐”、“极不和谐”四种情况。劳动关系和谐的定性分析只有基于定量分析才会比较准确，才会具有较高的可信度和参考价值。为此，基于量化基础上的劳动关系指标体系对于和谐劳动关系构建具有重要基础促进作用。所谓劳动关系和谐度评估指标体系[20]，就是指可以用来对微观劳动关系和宏观劳动关系的和谐度进行准确评估的由一套系统化的指标及相应的量化标准组成的评估工具。和谐劳动关系指标体系的基本功能是为劳动关系和谐度评估工作提供判断标准，实现对微观劳动关系或者宏观劳动关系和谐度的精确评价。同时还具有指引功能，可以指引社会各方面尤其是劳动关系的各方朝正确、积极的方向前进，引导各方面共同努力，不断提高微观劳动关系和宏观劳动关系的和谐度。还具有意识教化功能，可以促使劳动关系各方和社会公众逐渐认同劳动关系和谐度评估指标体系所蕴涵的价值理念，并使之深化为人们的内在意识，从而使人们能够自觉地控制自己的劳动关系行为，不断向良好的劳动关系行为准则靠拢。劳动关系评价指标体系可分为微观与宏观两个方面。所谓微观劳动关系评价指标体系是指对企业层面劳动关系和谐度的评价，可主要从“劳动合同制度”、“劳动标准制度”、“工会制度”、“集体合同制度”、“劳动纪律和规章制度”、“职工民主管理制度”、“劳动争议内部处理制度”等七个方面确立一级指标体系并各自设立若干项具体实施的二级指标体系予以评估。所谓宏观劳动关系评价指标体系是指对企业以上层面的劳动关系，包括地方劳动关系、行业劳动关系以及国家劳动关系和谐度的评价，可以从“伦理倡导”、“法律规制”、“劳动监察”、“调解仲裁”、“就业促进”、“权益保护”六个方面确立一级指标，对地方政府参与劳资关系调整的“成果共享理念”、“政策法规实施”、“劳动监察状况”、“劳动争议处理”、“劳动就业促进”、“安全生产监管”、“社会保障推动”等工作进行二级指标考核基础上，设立更为具体三级指标体系，从而构建科学合理的政府参与劳动关系调整的评价指标体系。

他表示，大学实验室和Calyxt等公司的科学家已经着手设计更有营养、更方便、可持续发展的农作物。低成本的基因编辑技术使得小型企业能够在长期由大型农企主导的领域竞争中崭露头角。

［注释］

①丁胜如:《论劳动关系主体的角色与作为》，《北京市工会干部学院学报》，2007年第6期。

②常凯:《劳权论——当代中国劳动关系的法律调整研究》，北京:中国劳动保障出版社，2004年版，总序第8页。

③荣兆梓:《通往和谐之路:当代中国劳资关系研究》，北京:中国人民大学出版社，2010年版。

④常凯:《劳资不成熟，公权需介入》，《新民周报》，2006年5月24日。

⑤董保华:《中国劳动关系的十字路口——管制与自治:富士康、本田案件提出的法治命题》，《探索与争鸣》，2011年第3期。

⑥岳经纶:《中国劳动政策:市场化与全球化的视野》，北京:社会科学文献出版社，2007年版。

⑦常凯:《劳动关系学》，北京:中国劳动社会保障出版社，2005年版，第219页。

⑧程延园:《劳动关系学》，北京:中国劳动社会保障出版社，2005年版，第68页。

⑨李炳安，向淑青:《转型时期政府在劳资关系中的角色》，《中国党政干部论坛》，2007年第6期。

⑩丁胜如:《浅谈政府在劳动关系中的作用》，《工人日报》，2006年3月29日。

[11]谭泓:《劳动关系:社会和谐发展的风向标》，北京:人民出版社，2010年版，第89页。

[12]刘林平，崔凤国:《转型社会的劳资关系:特征与走向》，《中山大学学报》，2012年第3期。

[13]【英】亚当·斯密:《国民财富的性质和原因的研究》，北京:商务印书馆，1972年版，第12页。

[14]【英】亚当·斯密:《道德情操论》，北京:商务印书馆，1972年版，第1页。

[15]【韩】具海根:《韩国工人——阶级形成的文化和政治》，梁光严，张静译，北京:社会科学文献出版社，2004年版。

[16]【德】李希霍芬:《劳动监察》，北京:中国劳动社会保障出版社，2004年版。

[17]逢先知，金冲及:《毛泽东传1949－1976》(上)，北京:中央文献出版社，2003年版，第64－65页。

[18]吴琛:《中国悄然转向“尊严”与“体面”社会》，《日本新华侨报》，2010年4月29日。

[19]李琪，苏鹏:《对市场经济建立初期的劳动立法再认识》，《劳动法通讯》，1997年第2期。

[20]姜颖，王向前，张冬梅:《构建和谐劳动关系指标体系初探》，《中国劳动》，2006年第9期。