破解城市管理困局的思考

孙志华，墨 玉

(中共济南市委党校，山东济南250014)

改革开放以来，我国城市化进程不断推进，目前已进入了关键阶段，城市管理面临着一系列“后发型”国家城市化进程中特有的矛盾和问题。环境污染、交通拥堵、违章建筑、占道经营等已成为久治不愈的顽疾。1996年起我国实施“相对集中行政处罚权”制度，对城市管理中的问题进行综合治理，取得了一定成效。但城市管理中遇到的矛盾和问题有着极其复杂的历史原因和社会原因，很难在短时间内得到彻底的解决与根治。破解城市管理难题，成为考验城市政府管理智慧和管理能力的重要课题。

一、城市管理问题突出

广义的城市管理是指对城市一切活动进行管理，包括政治、经济、社会和市政的管理。狭义的城市管理是指与城市规划、城市建设及城市运行相关联的城市基础设施、公共服务设施和社会公共事务的管理。本文只研究狭义的城市管理，重点研究与城市管理综合行政执法相关联的城市管理问题。

(一)城管执法范围广泛，执法手段相对有限。目前我国城管执法涉及面极广。国务院关于相对集中行政处罚权范围的规定，包括市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政管理、环境保护、工商行政、公安交通七大领域。此外，还有一个弹性条款，即“省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城管领域的其他行政处罚权”。由于这样一个弹性条款的规定，导致各地方政府对城管职责的过度授权和城管职责范围的无限扩张。每当城市发展中出现一个新的问题，城管的职责范围就有可能扩大一次。目前城管职责几乎涵盖了城市居民生活的方方面面;但城管执法部门对城市管理问题的解决手段却非常有限。城管队员手中的权利可以说是末端权力，主要是处罚权，而前面的规划权、管理权并不属于城管部门。有“执法权”无“管理权”使城管的执行力大打折扣，执法“软”、“弱”、“难”成为普遍现象。而且随着越来越多的执法内容纳入城市综合执法范围，城管的装备水平与人员数量不能适应日益增长的执法需求，也在一定程度上影响了城管执法的效果。

(二)执法方式相对简单，管理者与执法对象之间矛盾时常激化。近年来全国各地都加大了对城管执法队伍的培训和纪律规范，城管队伍依法行政和文明执法的水平不断提高，但执法中手段简单粗暴，收费不规范等现象仍然存在，成为执法对象产生不满情绪甚至暴力抗法的重要原因。而执法对象中有相当一部分是生计艰难的弱势群体。一方面他们综合素质不高，经常存在只追求个人利益，不顾及城市形象和其他市民利益的行为。另一方面他们缺乏劳动技能，谋生艰难。所以执法者与执法对象之间，一方是为了谋生，一方是职责所在，或占人情，或占法理，都有着难以妥协的理由。生存需求与城市秩序之间的矛盾难以平衡，势必造成城管执法者与被执法者之间的摩擦与矛盾，有时甚至引发激烈的冲突与对抗，影响社会的和谐稳定。

(三)公众市民意识欠缺，城市“共建共管”理念尚未形成。城市管理作为一项系统工程，真正做好，需要城市政府、社会和市民的共同努力，尤其是市民要形成良好的公民意识和规则意识，养成遵守城市公共行为规范的良好习惯。但是目前市民素质参差不齐，有私心无公德问题、重小己利益轻公共利益问题、法治于人而不要治于己的问题等等不同程度的存在。有的市民一边抱怨政府没管好占道经营影响自己通行，一边在自己购买占道经营商品时对城管的管理愤愤不平;还有的市民一边希望政府严厉打击别人的违法行为，一边在自己违法时希望政府网开一面，甚至对抗政府管理。良好的公民意识是良好城市生态形成的前提，也是建设宜业宜居城市的前提，而这项工作需要全社会的共同努力，需要城市“共建共管”理念的广泛推广。

(四)舆论报道片面，执法环境艰难。流动摊点占道经营导致了城市环境秩序混乱和交通安全隐患，一直是全国城管执法工作的难题，长期得不到彻底解决。而城市要脸面，市民要方便，商贩要吃饭，这些矛盾难以调和，使城管执法部门在开展工作时与流动商贩时有争执。社会发展的不平衡导致社会上滋生了“仇官仇富”的情绪，加上公众同情弱者、情大于法的潜意识浓厚，城管的执法环境不容乐观。加之部分媒体对城管执法长期片面的负面报道和渲染，加深了公众对城管执法的偏见和信任危机，使城管执法更加步履维艰，也使城管工作者的职业自豪感和认同感受到很大影响。

二、问题的根源

城市管理难题从更深的层次和更广的范围上讲，反映的是社会系统运行过程中的障碍，折射着社会诸多深层次矛盾与问题。其根源在于市场驱动下的城市化与旧的计划体制模式下形成的城市管理之间以及城市政府与市场之间复杂的矛盾关系①唐兴盛:《破解城市管理难题的善治之道》，《城市管理与科技》，2007年第4期。。

(一)城市规划缺乏严肃性、科学性和前瞻性是管理难的直接原因。城市发展中的GDP导向突出，规划向开发让路，环境向建设低头，管理受利益驱使。结果出现大量急功近利的规划调整，寅吃卯粮的圈地运动，盲目布局的基础设施，杂乱无章的城郊用地，任意肢解的城乡规划，屡禁不止的违法建筑。城市发展中这些缺乏合理性和科学性的因素，导致市民日益增长的物质文化生活需要与城市落后的生活设施之间矛盾日益突出。城市中的一些老居民区，菜市场、停车场等生活基础设施严重匮乏，远远不能满足居民需要。甚至一些城乡结合部的新建社区也普遍存在生活基础设施不配套不完善的问题。一些规划中应有的生活服务设施和交通设施因开发商的趋利行为被变成商业设施，市民正常的生活需求得不到便利地满足，流动摊贩、占道经营、违章建筑等问题的出现就势所必然，并成为城市管理困局的根源之一。

(二)城市化进程中大量人口转移导致的社会问题加剧了城市管理的难度。城市化是18世纪中叶自工业革命以来人类文明发展的大趋势。改革开放以来，伴随着工业化，我国农村人口持续向城市转移，城市化率不断提高，从1978年的18%提高到2011年的51.3%，平均每年大约提高1个百分点。目前我国工业化和城市化尚在进程中，城市人口不断递增的态势还将持续一段时期。农村人口大量涌入城市，在给城市建设带来巨大活力的同时，也带来了许多管理难题。一是城市人口持续增加，加剧了人口与城市基础设施和资源环境的矛盾，空气污染、交通拥堵等问题日益突出。二是在城市化高速发展的同时，城市管理相应的制度不完善。教育、住房、就业、养老等制度改革滞后，进城农民享受不到市民的福利，加之进城农民就业层次低、收入不稳定，贫困化、边缘化问题突出，蕴藏着诸多社会矛盾。三是大量人口转移给城市带来了巨大的就业压力。随着农村人口不断向城市转移，就业竞争越来越激烈。城市中的下岗职工、部分失业人员和进城农民工，由于缺乏劳动技能，在养家糊口的压力下，往往选择成本较低的小摊贩维持生存。许多城市中，由于正规市场的管理费、卫生费、摊位费等门槛较高，小摊贩无奈选择无证流动经营。他们不办理任何经营证照，不执行国家技术质量标准和管理规范;他们没有产业根基，守法意识差，对社会价值观认同度低。他们带来的占道经营、环境卫生、食品安全、交通阻塞等成为城市管理的顽疾。

(三)城市利益主体多元化与弱势群体权益缺乏保障，加深了城市管理难度。城市化进程中，市民主体日益多元化，其利益诉求也呈现多样化的趋势。有的市民希望城市有良好的环境和秩序;有的市民追求更高的生活品质，希望城市靓丽优美品味高雅;有的市民更在意生活便利，就餐买菜就近方便;还有一些弱势群体、小商小贩关心的是一家人的肚子，希望城市给他们留出谋生的空间。城市管理面临着众口难调的尴尬，即不同利益群体的诉求难以平衡的矛盾。而当城市发展过于追求规模、速度，无法兼顾所有群体的利益诉求时，弱势群体的生存发展需求，在城市管理中往往容易被忽视，尤其是流动人口的权益难以得到保障。他们就业困难，享受不到户籍人口的公共服务，经营点小生意又成为城管执法和驱逐的对象。为了生存，他们钻政府管理的空子、钻法律的空子，与政府管理部门周旋打游击。政府整治力度大一点，他们就收敛一点;政府一放松管制，他们又迅速复原，导致城市管理问题层出不穷。

(四)城市管理体制机制尚未理顺，严重制约了城市管理职能的发挥。“相对集中行政处罚权”制度的实施，是为了解决多头执法、职能交叉问题。但在综合执法体制形成过程中，由于部门利益博弈、人员沟通协调、责任归咎等原因，在部门职责划分上，各职能部门往往从自身利益出发，把工作中难度大、无人肯管的硬骨头踢给城管，把对自己有利的职权握在手中。造成原有执法机关并没有减少，反而由于行政处罚权的界定不清，在执法实践中引发新的职责交叉问题，形成重复管理、无人管理、交叉管理综合症。同时，城市管理是一个综合执法行为，城管部门孤掌难鸣，需要多个职能部门相互协作、相互配合。但在实际工作中，各职能部门都有自己的主业，在认识不到位、责任不清晰、法规不明确的情况下，配合执法的积极性和主动性不强，难以形成“齐抓共管”的局面。

三、破解城市管理困局的对策

城市管理困局的实质，反映了社会转型时期经济快速发展与社会发展相对滞后的矛盾，传统的管理方式方法与多元化社会中日益复杂的管理对象之间的矛盾。破解城市管理困局，需要城市管理者树立公共治理理念，建立城市政府与市民之间良好的合作关系;不断创新管理方式和管理方法，提升管理能力和管理智慧;进一步完善法律法规，理顺城市管理的体制和机制。

(一)坚持以人为本，科学管理城市。坚持“以人为本”的理念，第一，需要我们在推进城市化的进程中，从经济社会发展的实际水平出发，从市民的生活需要出发，促进城市化进程与经济发展水平、劳动就业水平、社会保障水平和城市管理水平协调推进，量力而行。避免过分追求整齐划一，脱离实际。第二，实施“以人为本”的公众满意导向管理，将“人民满意”作为一切工作的出发点和落脚点，始终坚持为人民管理城市。淡化管理者的权力意识，使城市管理行为的重心从“管控”转向为市民服务。城市的规划、建设和运行要尊重人、关怀人、方便人，市政公用设施建设，设计上要为民，效果上要便民。第三，创新城市管理理念，在公共管理领域，逐步打破行政性经营垄断和部门利益意识，引入竞争机制，借助市场解决城市管理中的难题。

(二)关怀弱势群体，坚持疏堵结合。首先，就业是民生之本，要建立健全保护弱势群体就业的相应制度。按市场经济运行规律，打破城乡分割的就业体制，消除城乡劳动力流动障碍，实现劳动力的自由流动与配置。引导推动劳动密集型产业发展，为城乡居民提供更多的就业机会。

其次，城市管理应当坚持“疏堵结合”以“疏”为主的原则。发展经济学家阿瑟·刘易斯指出，在一个劳动力几近无限供给的发展中国家，为了最大限度地缓解就业压力，政府在就业管理方面应该尽其可能地宽松。其中，尤其注意不要对劳动力自我就业与临时性就业人为设置障碍①阿瑟·刘易斯:《二元经济论》，北京:北京经济学院出版社，1989年版。。我国是一个有13亿人口的发展中国家，就业压力大，创造宽松的就业环境，鼓励自我就业和临时性就业尤为必要。因此对于流动摊贩的管理，需要“疏堵结合”以“疏”为主:一要对城市中心区域、交通主干道加强管理，严格执法。二是在非主干道和背街小巷等处，在不影响交通、不影响市容、不影响群众生活秩序和治安的前提下，对市民确有需求的小摊点，给予适当疏导，准其定时定点经营。三要在生活设施不完善的老社区投入资金，兴建便民市场，并降低入市门槛，吸纳商贩规范经营。四是对城郊结合部、涉农地区等，要完善相关基础设施，充分满足外来农民工、城郊失地农民等群体的消费需求。

再次，对小摊贩的一些负面行为，政府应进行积极引导和管理，强化检查和惩处机制，而不是简单的取缔。城市管理中，秩序原则，形象原则，弱势群体生存原则，哪个也不能被替代，哪个也不能被压倒，只能妥协与均衡。城市管理是一门科学，也是一门艺术，既要科学化、法制化，也要人性化;既要充分考虑和体现执法相对人的权益，又要最大限度的保障市民利益。

(三)加强协作机制，坚持长效治理。城市管理是一项综合工程、系统工程，单纯依靠城市管理部门单打独斗，显然不能解决城市管理中遇到的各种复杂问题，需要各个管理主体的共同努力。第一，各相关职能部门应当树立“大城市管理”的理念，积极参与、配合城市管理工作，在本职工作中避免因决策失误而引发城市管理难题，将矛盾化解在“上游”，而不是单纯依靠下游的“处罚权”解决城市管理中的问题。第二，要明确各协作部门的法定权利、法定义务和法定责任。并建立城市管理信息交流平台，使相关部门互相了解工作情况，实现城市管理信息共享，便于各协作部门高效参与管理工作。第三，建立协作责任追究制，对敷衍了事，走形式，走过场的职能部门，要追究责任人和单位的行政责任。第四，充分发挥街道社区在城市管理中的作用。调动街道、社区、广大市民，甚至企事业单位参与城市管理的积极性，促进城市管理主体多元化。第五，城市管理要标本兼治，要建立原因导向的长效治理机制。既要强化阶段性的突击式治理，也要深入治理其赖以产生的根原，更要通过完善管理机制体制从根本上解决问题。

(四)完善法律法规，提升执法能力。科学严密的法律法规体系是搞好城市管理的保障。要尽快完善城市管理的法律法规，明确界定综合行政执法的概念、性质、目的、基本原则，以及执法范围、手段、程序、处罚标准等，为城管执法提供明确的执法依据和法律支持，增强其执行力和执法效果。通过完善法律法规，还要明确界定各职能部门在城市管理中的职责，解决职责不清、职能交叉、推诿扯皮问题。同时，要组织执法队伍加强法律法规学习和业务学习，提高法律素养、道德素养和业务能力。要提高城市管理装备的先进性，将高科技、网络化先进技术运用到日常城市管理工作中，提高城管的快速反应能力和工作效能。

(五)重视正面引导，培养公民意识。提高城管执法的公信力和执行力，需要舆论的正面宣传和引导，只有得到群众的支持，社会的认同，执法工作才能走出现实困境。要充分利用电视台、网络、报纸等多种媒体进行正面宣传，营造有利于城市管理的舆论氛围。通过各种科技手段，打造“数字城管”、“虚拟城管”，与公众实现良性互动，加深理解，消除误会、达成共识，提高公众对城市管理工作的认同感，增强城管执法的影响力和公信力。同时还要充分认识到，城市是全体市民的城市，只有调动起广大市民的积极性，才能实现人民共建、人民共管、人民共享。要通过多种形式，进行社会动员，让市民参与城市管理，提高市民的公民意识，引导市民养成自我管理、自我监督的习惯，促进公民社会的形成，从而改善城管的社会环境，强化城管的社会基础，形成强大的社会合力。

城市管理是城市发展永恒的主题。城市管理过程中遇到的诸多难题，犹如一面镜子，忠实地反映了城市发展的现状，折射出社会系统复杂变迁的历程。经济要发展，社会要稳定，城市要管理，百姓要生存，面对不同的价值取向，不能进行简单的取舍。必须对城市管理和综合执法进行全方位的思考，正确处理政府与市场、经济与社会、管理与民生的关系，找到矛盾的平衡点，通过提供更加优质的公共服务，最大限度的满足不同利益主体的需求，找到破解城市管理难题的善治之道。