试论我国食品安全的社会监督

李 梅，董士昙

(1.山东女子学院 文化艺术学院，山东 济南250300;2.山东警察学院学报编辑部，山东济南250014)

大力加强公民社会建设，充分发挥人民群众监督食品安全违法犯罪行为的积极性，努力推进由“政府监管”模式向“政府—社会监管”模式的转变，应成为我国食品安全监管创新的方向。

一、食品安全社会监督的价值意蕴

食品安全的社会监督力量主要指:社会公众，基本等同于消费者;各种有关民间组织，如消费者协会，食品行业协会等;大众传播媒体。其中，社会公众是社会监督的最基本元素和主体力量，其他社会监督须以其存在为依托;媒体监督是一种舆论监督，起着“瞭望哨”、“报警器”的功能，但它离不开社会公众的配合与支持;民间组织是组织化的个体存在方式，具有单个个体所不具备的监督能力，其完善程度在一定意义上表征着公民社会的发育状态及其社会监督效能。以上三种监督主体不断成长与壮大是社会监督功能得以发挥的基本因素和前提。

食品安全社会监督的这种特定内涵，使其具有不同于政府监管的独有特征:一是信息优势性。社会公众是食品的消费者，几乎每天都要与食品接触，甚至一些人还要参与食品的生产、加工和销售等过程，最了解食品安全方面的信息，从而成为食品安全监督的最主要的信息来源。二是广泛参与性。社会上的每个人都是食品消费者，都有监督食品安全的权力，可以参与食品安全监督的各个环节。三是利益相关性。所有的消费者都是不安全食品的被害人，他们对食品安全监督有一种本能的欲望和冲动，这种强烈的利益诉求蕴含着食品安全监督中最积极、最坚定的力量。四是具有放大性。公民及民间组织的监督声音经媒体放大后，由公共舆论而形成强大的民意，从而迫使生产经营者收敛其违法行为，推动政府职能部门履行职责，不断改进监管措施。

社会监督的上述特性决定了它在食品安全监管体系中具有重要的价值与功能。主要表现为:

(一)能够完善既有的监管模式

按照立法规定，我国对食品产业链的安全监管实行的是“分段监管为主、品种监管为辅”的监管模式。十八大后，监管部门开始进行了合并，农业部门仍然负责对食用农产品生产环节的监管;其他食品的生产环节、流通环节、餐饮环节由新成立的食品药品监督管理部门统一监管。改革后的监管分工减少了监管环节，一定程度上克服了多部门职能交叉重复的弊端，但在监管主体上仍存在严重缺位，即没有将社会力量真正纳入监管体系。尽管我国2009年通过的《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第10条规定，“任何组织或者个人有权举报食品生产经营中违反本法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监管管理工作提出意见和建议。”但这些规定比较原则，不利于实践操作。法律层面对公众知情参与表达监督权规定之不足，直接掣肘了公众参与治理食品安全问题积极作用的发挥。所以，倡导食品安全的社会监督及其理念，不仅可以完善食品安全法律体系，同时能够有效推动我国建构适应现代经济社会发展要求的新型食品安全监管模式，实现对食品安全的全方位监管。

(二)能够弥补政府职能部门监管力量的不足

我国在计划经济时期，实行的是超强的“单位制”管理模式，国家通过城市中的单位、街道、社区(居委会)和农村中的人民公社、生产队几乎控制了社会的生产、流通和消费的全过程，从而形成一种以行政性、封闭性、单一性为主要特征的超稳定社会管理结构。改革开放后，随着我国社会转型、经济转轨以及由此带来的经济成分、分配方式和生活方式的多样化，越来越多的“单位人”变为“社会人”，“单位制”管理模式随之趋于失效。这些“社会人”因此得以跳出现有的管控之外，拥有了极大的活动空间。从食品行业的规模看，我国现有食品生产企业45万家，食品经营主体210万家，餐饮单位210万家。在45万个食品生产企业中，10人以下的食品生产加工小作坊有35万家，29%的企业无标生产，60%的企业出厂不检验或不具备检验能力①。仅此生产经营者，政府监管部门亦管不胜管，更何况，我国还有近7亿农民，他们几乎人人都有可能从事诸如粮油、果蔬和肉禽蛋奶的生产和经营。如果说对农产品加工的“公司+基地+农户”模式中的“公司+基地”的监管还相对容易的话，那么对原料生产的“第一车间”——分散到千家万户的种养业主——农户，要确保其农药、化肥、饲料添加剂等的规范使用，确保其在生产过程中不掺假、掺毒，政府职能部门要一杆子插到底管住管好，几乎是不可能完成的任务②。政府职能部门所留下的大量监管“真空”，只能由社会力量予以填补。因此转变监管理念，将政府监管与社会监督及其自我管理相结合，实现其良性互动，能够弥补政府监管信息不畅、力量不足等问题。

(三)能够增强政府的责任，制约监督渎职行为

社会力量参与食品安全监督体系，可以形成三角制约关系。这种“三角”关系比原有的政府职能部门对违法主体的线性监管更具有稳定性和周延性。实践已充分证明，在现代经济社会中，政府职能部门及其工作人员也具有“经济人”的属性，他们难免因经济利益被监管对象所俘获。仔细考察一下近几年发生的食品安全事件便不难发现，其背后无不站有一批失职、渎职的政府部门的监管者。他们中的一些人，或出于政绩及部门“公益”的考虑，或出于纯“私益”的盘算，与当地的食品生产经营者结成不法利益同盟，狼狈为奸，坑害消费者。因此，公众直接或间接的实质参与，社会监督的到位，是避免公权力监管失灵或被滥用的基本保障，也只有如此，才能使政府的权力监管在法治的轨道上良性运行。

(四)能够提高全体公民的食品安全意识

根据犯罪被害人学的互动理论，被害人在加害与被害的矛盾对立统一关系中，并不是完全被动的，而是具有能动作用的主体，在很多场合下程度不同地具有一定的责任。这种责任在食品消费方面主要表现为:一些消费者的消费需求迎合、诱使了不法商家的违法行为，如鸭蛋要红心的，猪肉要瘦肉多的，虾要打个的，吃要口味好的……从而致使不法商家投其所好，用苏丹红、瘦肉精、激素、香精等来满足消费者的不当需要;在权利意识方面则表现为被动甚至甘愿受害，如在遭到有害食品的伤害时，只要不十分严重则漠然处之，很少去主张自己的权利。食品消费者的不良消费需求和安全意识的淡薄，在一定程度上纵容了不法商家变本加厉的违法犯罪行为。所以，将社会监督纳入食品安全监管体系，一方面能够推动党和政府更加重视全民食品安全教育，另一方面也可促使被害人进行自我反思，提高全民的食品安全意识和责任意识，从预防被害的角度为确保食品安全筑起一道坚实的篱笆。

二、食品安全社会监督面临的现实困境

社会监督的功效在一定程度上取决于监督者与被监督者力量的对比，然而在目前我国的食品安全三角关系中，即在政府、生产经营者、公民(消费者)中，分散的、无组织的消费者显然处于非常弱势的地位。在权势和奸商的勾结欺诈下，他们难以主张权利，更奢谈监督;面对形形色色的有毒有害食品，也只有被动地加以选择。这种尴尬的际遇，既有历史的渊源，又有现实的土壤。

首先，从参与食品安全监督的前提和重要表现的公民意识来看，虽然封建专制制度随着新中国的建立已被抛弃，但传统文化中根深蒂固的“臣民意识”并没有随着封建专制制度的覆灭而消亡，仍在很大程度上主宰着社会心理”③。而与之相对应的自主、自律、理性、法治、权利、义务等是现代公民社会不可缺少的精神内核——公民意识仍很淡薄，其现实表现之一就是未把自己视为独立的权利义务主体积极主动地参与食品安全的治理过程，而是自愿站在从属地位被动地依赖政府。这种微弱的公民意识已成为食品安全监管的“阿喀琉斯之踵”。不仅如此，现代公民意识除权利参与意识，还包括守法精神，这是根植于国民内心的自觉与自律意识，是社会实现善治与和谐的根基，一个社会如果缺失了这种守法精神，也就无人能够独善其身，商人非法逐利的恶性将会暴露得淋漓尽致。在这种情况下，再多的法律也形同虚设，仍不能实现善治。

其次，从我国社会监督主体的民间组织来看，尽管其有了一定程度的发展，参与管理社会事务的积极性有所提高，但在深度和广度上都还远远不够。这些组织基本上是在政府的主导下建立起来的，而非在市场经济、私人领域充分发育的条件下萌生的，其独立性、自愿性、非赢利性和非政府性明显不足。尤其是那些经过合法登记的有重要影响的民间组织，如各级工会、工商联、消费者协会以及一些慈善基金会、行业组织、学术团体等，无论是自身性质还是管理方式都程度不同地具有浓厚的行政化色彩，甚至成了准官方组织。在政府的控制与干预下，民间组织的依附性越愈来愈强，并呈畸形化发展——有的以非制度化方式影响政策过程，将大量的精力用于获取经济利益，甚至不惜用行贿方式在官僚机构扩展人际关系。其弊端正如一位学者所指出的:“参与方面的人治主义特征，影响了正式参与渠道和程序的建立，于是形成了一个‘没有渠道——找关系，依赖关系——轻程序、规则和制度建设’的恶性循环，影响了制度转型和公民社会的形成与发挥作用”④。在政府强势行政调控手段挤压和市场竞争的无序化侵蚀下，民间组织的独立自主性日趋萎缩，不仅失去了应有的独立制约权力滥用、监督违法的能力，同时还丧失了更为重要的自我教育的基础。

第三，从重要社会监督力量的新闻媒体看，因其能放大民间的声音从而使其具有了强大的舆论监督功能，因而被看成是除立法、司法、行政权力之后的第四种权力。然而我国各大主流媒体的官办性而非民间性的独有特性，使这种权力失去了独立性，难以真正广泛传递民间的声音。目前我国仍没有出台一部规范新闻传播的《新闻法》，在缺少法律规制的情况下，媒体的权力难免发生异化，从而被一些官僚特权人物和腐败分子的个人意志所左右，成为其牟取一己私利的工具。想想近年来发生的大大小小的食品安全事件，有多少是新闻媒体主动发现并予以曝光的?它们在食品安全问题上的新闻敏感性和跟进报道的速度都显得过于迟缓，在宣传党的食品安全政策、法律法规以及食品安全知识、监督食品违法等方面都远远没有发挥出应有的功能。

第四，从公民社会监督的实现方式看，处于弱势地位的公民在与政府和食品生产经营者的力量对比中明显处于下风，中央和司法机关高调治理的决心，新闻媒体的大声疾呼，公众的愤怒声讨都无济于事，黑心商人依然故我，食品安全事故照样层出不穷。在遇到食品问题纠纷时，面对组织化、经济实力雄厚的商家，老百姓常常申诉无门，即使通过诉讼程序胜诉，也往往得不偿失，坎坷的维权之路足以让人望而却步!大部分食品安全事件的最终解决，往往不是依靠公民自身的力量，而是在很大程度上依赖靠上访或出现重大恶性食品安全事故等引起了政府的高度重视并采取非正常途径而促使政府系统内部的自我纠错。

在立法领域，2009年6月1日施行的《食品安全法》第10条，将媒体监督、社会组织和公民等社会监督内容纳入监督范畴，这是立法的巨大进步，标志着社会监督条款已进入立法程序。但该法对社会监督中的公众知情权、参与表达权、监督权等规定得比较模糊，实践中受到很大制约，主要表现在:

一是对知情权的规定不明确。知情权是公众据以实施食品安全监督的前提，而公众要切实了解食品安全信息，法律必须保障其获取信息的途径、渠道畅通无阻。《食品安全法》第10条虽然规定公众“有权向有关部门了解食品安全信息”，并“对食品安全监督管理工作提出意见和建议”，但“有关部门”是指政府或其职能监管部门还是食品生产经营者，或是三者皆可?食品安全信息的具体内容和范围何指?公众以何种方式了解食品安全信息，是否可以直接抄录、复印、拷贝、摄影等;如何对食品安全监督管理等各项工作提出意见和建议?如果被了解主体以食品安全信息涉及国家或商业秘密为由不宜告知，或他们拒不接受正确意见、建议改进监管工作，继续不作为甚至进行刁难、打击报复怎么办?该法皆没有具体明确的规定。

二是受理主体不清晰。按照《食品安全法》的规定，对食品安全履行监管职责的主体，包括食品药品监管、卫生行政、质量监督、工商行政管理、农业行政以及县级以上地方人民政府等。但公众举报范围是否包括以上所有主体，该法缺乏明确的规定。如果举报受理主体包括以上所有监管部门，那么公众到底应向哪个部门举报才能被顺利受理并及时加以解决，才能避免在受理问题上的推诿扯皮现象，这些都足以让公众无所适从，极大地挫伤了公众举报的热情。

三是举报对象的缺失。对监管主体及其工作人员的失职、渎职行为未列入举报范围，这是本法的一个明显漏洞。众所周知，食品安全领域的失职、渎职行为非常普遍。近年来大量的食品安全渎职犯罪之所以很少进入司法程序，以渎职罪追究刑事责任，与缺乏社会监督不无关系。而《食品安全法》将上述监管主体的国家工作人员，以及国家出入境检疫、商务、海关、环境保护、教育行政以及有认证职责的工作人员等的失职、渎职行为排除在社会监督、举报的范围之外，显然是一个不小的失误。

四是举报方式不具体。随着电话、通讯、互联网等信息技术的快速发展和广泛运用，人们的生活和交流变得愈加便利和快捷，但对被监督主体的违法行为，举报者是否可以采取任何一种交流方式进行举报，还是必须以纸质书面方式进行，是必须实名举报还是可以匿名举报这一关系到举报人切身利益和人身安全款项，该法却没有明确规定⑤。如果必须以实名举报，举报者特别是实力雄厚的企业内部职工将面临被打击报复的巨大风险，在目前举报人还得不到国家有效法律保护的情况下，每个举报人都会三思而后行。

五是缺乏举报奖励的规定。有奖举报是强化食品安全社会监督的重要手段，但在《食品安全法》中却没有规定。为弥补这一缺憾，2011年国务院办公厅下发通知，要求“地方各级政府建立食品安全有奖举报制度”，这对激励人们揭露食品安全违法行为无疑会起到积极的推动作用，但由于该制度属于地方政府规章，层级较低，其效力不免会大打折扣。在举报人因种种原因得不到应有的举报奖励维权时，或受到被举报人打击报复时皆缺乏应有的法律保障依据。

三、食品安全社会监督的路径选择

要有效实现对食品安全的社会监督，完成由政府监管向政府、社会共同监管模式的转变，必须培育和壮大社会监督力量，加强和完善公民社会建设。

(一)加强公民社会建设，促进食品监管模式的转变

首先，应确立“有限政府”和“社会本位”的理念，重新划定政府作用的边界，将政府与社会共管作为建构新型食品安全监管模式的方向。为此必须改变政府包揽一切监管事务的现行做法，将一些管不好、管不了的监管领域让渡给独立的公民社会进行监督和自我管理;积极引导、调控和规范民间组织、公民的行为，充分发挥其独立自治、自我管理的作用，为公民社会的发展提供良好的外部环境，这是实现食品安全有效监管的前提。

其次，应摈弃压制和敌视社会组织的行为做法。在全能政府管理下，政府权力的无限膨胀必然使公民社会受到挤压而萎缩，导致社会结构性紧张与“监管失灵”;而有限政府与公民社会是一种合作互补关系，在这里，公民社会能有效约束政府的行为和权力，从而形成良性互动。所以，应摈弃目前一些政府官员将社会的自发组织等社会力量视为对抗政府的破坏性力量的保守认识，力戒敌视、惧怕、压制公民组织发展的一些错误做法。对目前一些民间组织存在的较多问题，如偷税漏税、私分利润等违法现象要通过完善社会组织专门立法、建规立制以及按照“宏观鼓励、微观引导”的原则加以规范完善，防止其成为“腐败中介”或“分利集团”，引导并促其成为自我管理、自我教育、自我监督的公民社会自治组织，以弥补政府缺失的监管功能。

(二)细化和完善食品安全的社会监督机制

首先，建立食品安全监管信息公开透明制度。一是要规定信息公开的内容。食品安全监管职能部门应将食品安全监管的所有信息全部予以公开，使监管权力在阳光下运行;各类食品生产者应把自己安全生产的所有信息，如食品原料来源、全部成分、添加剂、防腐剂、包装、生产环境、生产设备、化肥农药使用情况、生产日期、安全有效期、注意事项等全部向公众公开;各类食品经营者，应把自己食品安全经营的所有信息，如食品来源、储存运输情况、分装情况等全部向公众公开⑥。二是规定信息公开的标准。食品安全信息的公开必须全面、有效和充分，并确保公众能以便捷的方式获取。为此，各监管部门、食品安全生产经营者须设立自己的食品安全信息平台。公众只要愿意就能够向相关法定义务主体索取，或到其公开的信息平台上获取，并可以采取直接抄录、复印、拷贝、摄影、摄像、录音等任何形式，不得受到任何限制。三是规定食品安全监管职能部门、食品生产经营的一把手作为食品安全信息公开的第一责任人，对违反信息公开、隐瞒以及弄虚作假行为实行问责制。

其次，建立规范、统一的举报受理制度。为完善举报监督制度，笔者主张，应设立一个有权威的部门，统一接受举报。县以上地方各级政府的食品安全办公室，应参照国务院食品安全委员会的职能，统一协调本地区食品安全监管之责，并建立完善的“食品安全举报受理平台”(职能类似于110)，统一受理对监管主体渎职行为和食品生产经营者违法行为的举报，由该平台根据举报的性质和监管专业分工转发处理;同时对举报处理工作进行实时监督，负责举报受理信息反馈及相关信息发布工作;另外，如果公众的举报受阻或得不到及时公正的解决，对被监督主体的违法犯罪行为也可以向上一级食品安全机构或监察、纪检、检察部门举报，以防止官商勾结、地方保护主义等腐败行为打击、压制公民举报的积极性。

第三，建立接受公众意见和建议的具体制度。我国《食品安全法》第10条规定:“任何组织或个人有权……对食品安全监督管理工作提出意见和建议”，这几乎是对《宪法》第41条原则规定的翻版，没有做任何具体细化规定，明显缺乏操作性⑦，不利于公民批评、建议权的具体落实。因此，建议在地方政府所成立的食品安全办公室及其监管职能部门内设专门机构，作为联系公众、发挥社会监督作用的桥梁。其主要职责包括:负责听取和反馈公众的批评建议，改进监管工作;做好本部门工作人员的思想政治工作，提高其业务素质和执法水平;宣传党和政府关于食品安全的方针、政策以及食品安全公众参与的相关制度，培养公众广泛的民主参与意识，激发公众参与食品安全监督的主动性和积极性，将公民的批评建议权真正落到实处。

第四，建立对消费者举报奖励的法律保护制度。为鼓励和发动消费者同食品安全犯罪行为作斗争，减少其后顾之忧，应在现行的《食品安全法》中建立消费者举报奖励的保护制度。一是针对打击、报复举报人的违法行为制定明确的处罚规定;二是设立举报受理保密及损害赔偿连带责任条款，即举报受理单位应对举报人的个人信息予以保密，违反者将依法追究其法律责任，并对举报人因此而遭受的损害承担连带民事赔偿责任⑧;三是设立举报被害人赔偿制度，即对举报人因遭受打击报复而造成的人身伤害和经济损害，在得不到相关责任人赔偿的情况下，国家应予以足额赔偿，确保举报人的合法权益。

(三)加强食品安全教育，提高公众参与食品安全的监督意识

食品安全教育主要指国家为防止有害、有毒食品的危害，有目的地引导、教育食品消费者和食品生产、销售的参与者接受食品安全知识，增强食品安全意识，树立权利义务观念，参与食品安全监督的一系列活动。从食品安全社会监督的视角看，要提高公众参与食品安全的监督意识，首先应加强食品安全知识教育，将食品安全教育列入国民教育体系，通过各种途径和措施在社会公众中广泛开展食品安全教育，普及食品安全知识，增强公众的食品安全意识，为社会监督奠定必要的知识基础。其次，应加强食品安全被害教育，增强公众的被害意识和责任意识，使每个人都清醒地认识到，食品安全违法犯罪行为威胁的不是那一个人的生命健康，而是社会公共健康安全，每个人都深受其害，都有维护食品安全义务和责任，都应站出来自觉地同各种违法犯罪行为作斗争。再次，加强食品安全法制教育，增强公民的维权意识。应在简化投诉举报程序、提高举报奖励额度的同时，应大力宣传《食品安全法》等相关法律法规，增强消费者的食品安全法律意识，鼓励消费者通过法律途径维护自己的合法权益，以此加大违规主体的风险和成本。

［注释］

①王新，李晓萌:《食品安全保障的国外经验及其借鉴》，《调研世界》，2011年第8页。

②梁思奇:《食品安全应丢掉“权力幻觉”》，《人民公安》，2011年第9页。

③何珍慧，兰山:《论公民社会在我国的兴起及特色性建构》，《西南石油大学学报(社科版)》，2011年第1期。

④王名:《中国民间组织30年》，北京:社会科学文献出版社，2008年版。

⑤⑥⑦阮兴文:《论食品安全监管公众参与机制》，《理论月刊》，2009年第4期。

⑧刘广明，尤晓娜:《论食品安全治理的消费者参与及其机制建构》，《经济消费》，2011年第3期。