试论我国土地发展权归私模式的建立

内容摘要：土地发展权制度是被欧美国家实践证明具有一定价值的土地管理制度，在我国“三化”建设中，要做好土地保护与管理工作，应从法律上建立土地发展权制度，借鉴西方的“涨价归私”土地管理思想，赋予土地经营者个人拥有其发展权。

关键词：土地发展权 土地流转 发展权归属

土地发展权在西方很多发达国家的实践已经趋于成熟，通过此制度有效地保护了耕地，保护了生态环境，保护了土地所有者或经营者，调整了土地流转市场。1992年，在我国编制的《各国土地制度研究》中最早引入我国，但到目前，关于土地发展权的研究还处在起步阶段，因此，在我国土地管理制度有待改进的情况下，西方的土地发展权制度有借鉴价值。

西方的土地发展权归属模式

土地发展权通常可以有狭义和广义之分，狭义基本等同农地发展权，广义的土地发展权不仅包括农地发展权，还包括建设用地发展权和未利用土地发展权两大类，本文将从狭义上研究土地发展权。

土地发展权是西方管理思想中一个体现管理理念的较为具体的制度，它最早产生于20世纪30-50年代的英国，随着美法等国对发展权归属问题界定的差异，英国成为土地发展权“涨价归公”模式的代表。1947年英国颁布了《城乡规划法》，在该法中采纳了《阿斯瓦特报告》中提出的土地发展权思想，将一切私有土地的土地发展权归国家，实行“土地发展权国有化”，若土地有用途变更时，须首先符合国家计划许可，同时在开发前向国家缴纳土地开发税。因所有权和发展权是可以独立行使的两项土地权，因此，这种规定不影响土地所有权原来基本归私人所有的性质，标志着土地发展权制度正式诞生。

土地发展权“涨价归私”模式以美国为代表。20世纪60年代末在美国原有的分区管制制度基础上建立的土地发展权移转制度（Transfer of Development Right，简称TDR）和土地发展权征购制度（Purchase of Development Right，简称PDR）实质是一种土地发展权“涨价归私”制度，解决了土地发展权归私人所有情况下国家财政能力难以承担完全购买私人土地发展权的难题，让土地发展权受让人到用途受限制土地的所有人那里购买本土地的发展权，在这个过程中强调土地所有人参与性、自愿性和谈判权、决定权，能更好的保护耕地维护土地私人利益，在城市化对土地强势需求态势下制度更具调节性。

土地发展权“兼顾归公归私”模式以法国为代表。法国在20世纪70年代颁布《改革土地政策的法律》中创立了类似于土地发展权的“法定密度极限”制度和土地干预区制度，兼顾了土地发展权涨价归公与归私两种归属关系。“法定密度极限”制度使制定建筑面积与占地面积之比即容积率的上限权利归国家所有，在规定限度内建筑开发权可由农业土地所有者自主处理，超过上限的建筑权则归国家；土地干预区制度赋予了国家在土地开发中事先干预农业用地转为城市用地的社会关系和土地所有者出售土地时国家优先购买的权利，考虑了公私利益需求，成为“涨价归私”模式与“涨价归公”模式的兼顾版。

虽因国情的差异英美法三个国家对本国土地发展权的核心问题—权利归属—界定相异，但都形成于人口增长对粮食需求增加、城市化对建设用地需求增强的背景下，目的都是为了规范土地使用，尤其土地用途变更过程的增值价值归属问题，通过设置本制度均健全了本国的土地管理制度，调节了国家土地市场交易行为。但另一方面，三种制度还存在着先后顺序，具有一定的借鉴、发展、使制度更适应本国需要的特性。

此制度良好效果的彰显促使更多的国家引用，如德国、意大利、日本、韩国等相继建立了土地发展权制度。1992年我国的原国家土地管理局编制的《各国土地制度研究》中引入土地发展权概念，但从我国现行的相关法律制度来看，土地发展权管理思想在特定法律条文中虽有一些体现，但总体看未得到肯定和较好的利用，更谈不上从法律上明文界定土地发展权归属问题了。

我国的土地发展权归属争论

关于土地发展权制度述要显示出发达国家土地发展权权利归属大致可分为单一主体论和二元主体论，单一主体论又可分为单一归公论和单一归私论两种，目前，关于土地发展权的归属问题已成为我国学术界研究的热点之一，学者们的研究主张大致如下：

王永莉（2007）持“二元主体论”，认为“国家作为国有土地发展权的权利主体，同时农民作为集体土地发展权的权利主体，这样均衡设立的土地发展权，国家和个人都从中分享了土地增值收益，同时不改变中国现行的两种土地所有制形式，大大节约制度变迁的成本，在一定程度上能够兼顾效率和公平”；于华江和杨飞（2011）认为“我国土地发展权应归属于国家、农民集体和农民共同所有”。汪振江（2008）认为，“土地发展收益并非因土地使用者的投资和劳动而形成，而是与政府管制相联系的建设用地稀缺性增值以及城市建设投资外部性增值。在这种土地增值收益中，来源于城市建设投资外部性引起的建设用地资本增值部分，应归城市建设投资者分享；来源于土地用途管制下的城市用地稀缺性增值部分，则应该由农业经营者集体分享”。

张友安和陈莹（2005）赞成土地发展权归国家所有，认为国家是土地发展权配置与流转管理的主体；洪琳（2009）主张权利主体应为中央政府，明确土地发展收益为国家所有。杨明洪和刘永湘（2004）、郭熙保和王万（2006）认为农民集体应该作为土地发展权的主体。

王海鸿和杜茎深（2007）主张土地发展权归农民，认为权利归国家和集体会使“农民享受不到土地增值收益，只能鼓励农民行为的短期化和机会主义倾向”，归农民所有“在一定程度上扩大了农民对集体土地的处分权能，能够真正起到对权利人行为的正向激励作用，鼓励农民向土地投资。”黄祖辉和汪晖（2002）也认为“非公共利益性质的征地行为无偿剥夺农民的土地发展权是毫无道理的”；刘国臻（2007）认为土地发展权归原土地所有权人所有的制度设计，在使广大农民拥有土地发展权的同时，也激励广大农民更加珍惜土地，特别是耕地。

我国建立土地发展权私有模式的价值分析

学者们已有的研究成果遵循了国际研究范式，形成了单一主体论和二元主体论，其中单一主体论又存在单一归公论和单一归私论两种模式，已有的成果在不同程度上对本研究均具有很好的启迪作用。从我国所涉及的土地发展权可能的主体来看，就是国家、农民集体、农民个体三种，根据我国国情，本文认为，土地发展权不宜归公而宜归私。在现有的集体所有制基础上，将经营权和发展权统一归土地承包者所有，这样能带来很多的益处的同时也规避一些不足。

（一）完善土地法律体系并约束土地侵权行为，维护农户土地利益

我国农地实行集体所有制，基本遵循所有权与经营权两权分离模式分配农地权利，从目前运行情况分析，这种模式存在一定的问题，尽管施行之初曾发挥了很大的政策效应，但现在已经不完全适应发展的要求，造成了农村利益流失、农民权利受损、农业发展滞后，也成为了“三农”问题突出的一个重要原因，这和土地法律体系不完善，农地经营者在享有土地承包经营权，获取土地农业经营收益和受限制的处置权有关，土地发展权缺失或者土地发展权实际上在国家严格土地使用管制基础上被代表国家行使日常管理职能的各级政府实际持有，因此，农地流转时形成的高额增值价值自然被各级政府控制，成为地方政府重要的土地财政来源，做出巨大牺牲的农民无缘增值价值分配，失地农民很大一部分成为了无地、无工作、无社保的“三无人员”，要想改变失地过程中“三农”演变为“三无”就需要健全土地权利结构，赋予农地实际经营者土地发展权，只有农民持有土地发展权才能在利益分配中享有发言权、表决权，维护土地利益。

（二）规避农户对承包地的机会主义行为，激励投资和管理热情

国家通过延长土地承包期来激励农民加大投资，珍惜土地，保护耕地，降低农户在土地经营上的短视行为和机会主义行为，但无论怎么延长也毕竟存在一个期限问题，当面临对土地进行投资的决断时，尤其涉及改善农地质量、建设生产基础设备等大量带有长远效应的投资行动时，难免要担心一个承包期到期后国家对土地政策会不会变动和如何变动的问题，但若获得土地发展权，无论多大的投资最终都至少能得到等值的增值价值回报，农民则可安心生产、放心投入。

（三）增强国家关于土地的宏观调控职能，降低地方政府“土地财政”依赖度

农户享有土地发展权并不影响土地集体所有制性质，发展权是一种可与土地所有权分割而独立存在的权利，在农村集体持有土地所有权、农民个体享受土地承包经营权和土地发展权运行模式下，能大大降低地方政府插手农地管理行为和对土地财政的依赖，如媒体曾报道多个省市集中推销地块，长春市甚至组团进京推销土地的行为；减少不论公共利益和非公共利益地方政府均凭借公共利益征地名义行使公权力侵犯农民土地权利的行为，这一点当然也有法律体系纵容政府行为在起作用，如我国《土地管理法》第二条第四款规定（王永莉，2007），国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用，即将公共利益需要作为合法征地的要件之一。但据该法第43条之规定，任何单位和个人建设需要土地都可以通过土地征收予以解决，可见，该法前后矛盾，将征地范围无限扩大了；促使政府更好的行使“看得见手”的宏观指导和调控社会运行的职能，规避政府既为裁判员又是运动员在执行社会公权力的尴尬行为，毕竟国家是作为政治组织存在的，而不是主要作为市场主体设立的，土地发展权作为一项财产权，不应由国家所有。

在市场经济条件下，国家的意思表达机制对市场信息反映迟钝，市场信息只有具体的市场主体才能迅速捕捉，做出反应（刘国臻，2007）。

结论

土地发展权制度是被西方发达国家实践证明有效用的土地管理制度，在我国城市化进程中为了能更好的执行最严格的土地保护制度，规范农地流转行为，不仅需要从法律体系上建立土地发展权制度，而且为了此制度能在我国土地管理中发挥更大的制度功效，应更多的考虑“涨价归私”模式，将土地发展权归属于土地经营者个人所有。

参考文献：

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2.于华江，杨飞.城乡一体化建设与农民土地发展权保护[J].中国农业大学学报（社会科学版），2011（2）

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作者简介：

刘乃安（1979年-），男，山东临沂人，吉林财经大学经济学院教师，研究方向：农业经济与政策。