县辖市体制改革与湖南城乡一体化建设

肖万春，肖向晶

（中共湖南省委党校 经济社会发展研究中心，湖南 长沙 410006）

新世纪以来，随着县域经济的发展，社会主义新农村建设、统筹城乡发展等重大战略的实施，湖南城乡一体化发展取得了巨大成绩，农村城镇化进入快速发展时期。党的“十八大”报告明确提出要以“科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能”[1]为总目标实现新型城镇化，因此，根据党中央的战略部署，以县域经济发展为主线、以中小城市发展为依托成为湖南城乡一体化发展的重要选择。县域经济发展壮大的过程，就是农村现代化、城镇化的过程。2012年湖南城镇化滞后全国5.87个百分点，农村人口众多，未来一个时期大量的农村人口需要转移到城镇，实现市民化。一般来说，农村人口市民化有两条基本路径：一是直接转移到大中城市，二是转移到中小城镇就地城镇化。湖南城镇化应把两者结合起来，走依托大中小城市群和小城镇协调发展的道路。世界上不少发达国家和地区长期以来一直实行县辖市体制，积累了可资借鉴的成功做法，近年来，国内学术界也有人呼吁推行县辖市体制[2]，为此，我们要结合省内城镇化的实际和国内外的经验，推进湖南省县辖市体制改革。

一 加快县辖市体制改革是推进城乡一体化建设的重要保障

湖南与沿海地区的差距主要不是城市经济发展的差距，而是县域经济发展的差距。湖南作为一个农业大省，有87个县（市），大部分县（市）是农业县。没有农业大县向经济强县的转变，就不可能实现农业大省向经济强省的转变。湖南城乡差异大，现有的镇的政区建制与管理体制已经不适应县域中心城镇经济社会发展、城镇规划与管理的需要，必须改革这种传统的县、镇行政区划体制，积极推行县辖市管理新体制，为湖南城乡一体化发展提供有力的体制保障。

（一）县辖市体制有利于促进城乡二元制向一元制的转型

城乡二元结构体制是制约我国经济社会可持续发展的重要因素，主要表现为城乡之间的户籍、资源配置、社会保障、福利等二元化。这一系列问题不但造成城乡断裂，甚至使城市本身的发展失去支撑和依托。虽然近年来湖南户籍等改革取得成效，实现了城乡居民登记制度，但附着在户籍上的社会保障、就业等社会福利制度的城乡二元化仍然比较严重[3]。湖南作为一个农业大省，农村人口多，大中城市产业经济规模很难吸纳农村转移人口，最大的制约因素是农村人口的市民化问题。实行县辖市体制有利于壮大县城和中小镇，使县城和中心镇发展为中小城市，从而有利于吸收农村转移人口，为城乡二元制向一元制的转型提供平台和载体。

（二）县辖市体制有利于提高县城和中心镇对农村的辐射力

县城和中心镇是最直接面对农村的行政区单位，县辖市制度的推行，有利于县城和中心镇扩大现有权力，统筹城乡资源配置，增强中心镇对农村的辐射带动功能。作为农业大省的湖南，县城和中心镇之所以对农村辐射力不强，大多是因为管理权力相对较弱，许多事需上级批准后才能实施，因此缺乏效率和创新能力，经济水平普遍不高。实行县辖市体制改革就是要“强镇扩权”，推进管理权限下放。加快中心镇行政机构改革，赋予县城和中心镇更多管理权力，从而有利于出台政策吸引外资注入，做大做强县镇的特色产业，提高县镇经济水平。县镇经济的发展又能为所辖农村的发展提供有利条件。

（三）县辖市体制有利于构建服务型政府促进城乡公共服务均衡发展

国家发展和改革委员会副主任胡祖才在介绍《国家基本公共服务体系“十二五”规划》有关情况的发布会上表示，我国基本公共服务无论从规模还是从质量都不能满足人民群众日益增长的需求，城乡区域差距明显，基层政府财力与事权不匹配等问题较为突出。由于湖南的农村人口众多，农村和城市公共服务差距尤为明显，这成了构建服务型政府最大的障碍。我们可借鉴美国等发达市场经济国家的经验，以县辖市体制促进城乡资源的均衡配置，实现城乡公共服务均衡发展。推行县辖市，加快转变政府职能，扩权强县强镇，提升县级政府统筹城乡公共服务的能力，打造服务型政府。

（四）县辖市体制有利于产业与城市融合促进农业现代化

实行县辖市体制有利于推动新型工业化、农业现代化、新型城镇化、信息化的同步协调发展，推动产业与城市融合发展。这是因为将原有的工商业较发达的县城或中心镇改制为县辖市，以独立的行政模式来运行，必将为工商业发展提供更加有利的政策优惠，吸引更多的资本投资农业以及相关产业，形成新型农业产业群，推动农业现代化。同时本地产业的飞速发展必将吸引大批聚集于沿海地区的外出务工人员回乡创业，促进大批农民工本地就业，解决农民工外出务工带来的一系列问题，这也是成本最低的城镇化之路。

二 湖南加快县辖市体制改革面临的机遇与挑战

县辖市体制改革是一个关系到湖南未来县域经济发展的大问题，必须强有力推进。湖南省县辖市体制改革既要积极，又要稳妥，关键是要善于抢抓机遇，积极应对挑战。

（一）湖南加快县辖市体制改革面临的机遇

1.国际产业转移的机遇。为了应对国际金融危机的影响,国际科技与产业转移呈现出新的发展趋势,全球经济结构进入到一个新的调整时期，正在掀起以新能源、新材料、生物技术、信息技术创新为代表的新一轮科技革命，推动新一轮产业结构大调整、大变革，世界掀起了新一轮产业升级转移的新浪潮。湖南应切实把握住国外的产业转移战略机遇，发展壮大县域经济。实行县辖市体制改革有利于吸引外资企业进驻具有资源优势的县城和中心镇，通过提升式承接产业转移壮大县城和中心镇，带动县域经济跨越发展。

2.中央和省委决策有力的机遇。在国家层面，1994年3月，国务院正式提出“适当控制大城市人口增长过快的势头，发展大城市的卫星城，积极发展中小城市，大力发展小城镇”的战略决策。党的十五届三中全会审议通过的《中共中央关于农业和农村工作若干问题的决定》中强调要把发展小城镇作为“带动农村经济和社会发展的一个大战略”，有力地促进了我国小城镇的发展。2008年10月，党的十七届三中全会进一步提出：“坚持走中国特色城镇化道路，发挥好大中城市对农村的辐射带动作用，依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限，促进大中小城市和小城镇协调发展，形成城镇化和新农村建设互促共进机制。”发展和建设各级各类小城镇已经成为中国特色新型城镇化不可动摇的基石，小城镇的不断发展壮大也为县辖市体制改革提供了必要的基础性条件。在地方层面，湖南省委、省政府高度重视依托新型城镇化推动县域经济发展，出台了一系列政策措施，2012年省委省政府出台《关于加快新型城镇化推进城乡一体化的意见》，明确提出：“具有一定发展基础和条件的县城，要根据区位条件、资源状况、发展基础和环境容量，加快形成城区人口过20万的城市；发展相对滞后的县，要突出抓好县城基础设施建设，把县城逐步发展成为人口规模过10万的城市。力争经过5年努力，全省有40个左右的县、市城区人口达20万以上。全省重点支持发展100个中心镇。到2015年，每个中心镇镇区人口达到3万以上，并建成高品质、特色型的生态宜居精品城镇。”这一系列的政策措施，为湖南省县辖市体制改革提供了政策支撑。

3.湖南的县城和中心镇发展有基础。近年来，随着城镇化的推进，县城和中心镇快速发展，有的县城和中心镇已有一定规模，在体制上探索了放权强镇的办法。从县城来看，2010年底，全省县城与县级市的建成区面积达1 087.7平方公里，较2005年增加170.89平方公里，平均每个县市城建成区面积达到12.36平方公里，有些县城的建成区面积已经超过了一般小城市的标准。耒阳市由1986年建市初的7平方公里发展到现在的39.3平方公里，成为全省规模最大的县级城市。宁乡县城由2005年的17.8平方公里扩展到33平方公里，提质改造的力度也很大。从中心镇来看，2004年，国家建设部会同国家发改委、民政部、国土资源部等部门确定了1 887个重点中心镇，湖南98个镇入围，其中64个镇为县城，非县城中心镇34个。中心镇的基础设施明显改善，大多数中心镇实现了村村通电、通邮和通电话，通公路村的比重达到98%以上。既有的县城和中心镇对放权强镇制度的探索，为湖南推进县辖市体制改革提供了条件，打下了基础。

（二）湖南加快县辖市体制改革面临的挑战

湖南推进县辖市体制改革既面临历史性机遇，也面临着重大挑战，主要体现在观念、相关制度法律配套改革、市的地域范围划分和职权划分等方面。

1.观念上存在一些片面的甚至错误的认识。实行县辖市体制改革首要问题是要解放思想，转变观念。敢于创新思想认识是改革成功的首要条件。当前，湖南推行县辖市体制改革，主要面临以下认识障碍：一是认为湖南还不具备县辖市改革的经济条件。一部分人的观念保守，认为县辖市体制改革只适合沿海城市等经济发达地区。二是认为实施县辖市体制改革，不一定能给湖南带来新的发展，甚至有可能还会引起社会的不稳定。三是认为县辖市体制改革强调基层扩权，促使各地各自为政，将会直接影响资源的整体优化配置。这些观念和担心不破除，必将严重制约湖南省县辖市体制的改革创新。

2.相关制度法律配套改革滞后。县辖市体制改革是一场涉及全省的行政体制改革，需要配套的法律法规支撑。改革的相关制度需要通过法律进行规制，以保证改革的合法性。首先，要对县辖市的用地计划指标提供明确的法律法规支撑。其次，对县辖市的财政分配确定具有法律效应的分配额度。再次，对县辖市的权限和项目招标明确法律界限。最后，对县辖市的人事管理制定明晰的法律规章。通过上述相关法律制度的配套建设，做到有法可依。

3.市的地域范围划分标准不明确。县辖市的设立一定会使城市的规模不断扩张，而城市扩张的地域划分与目前“小产权房”有着类似的矛盾[4]。如何使繁华的地段划入城市后，城市周边乡镇依托城市能够快速发展而不致被边缘化成为主要问题。如果没有确定的划界或划界不科学，最终会导致因盲目并乡镇而使市域管辖范围过大，行政效率降低。

4.市的职权划分不明晰。县辖市的设立在权力分配上就是下放权限，扩大县镇行政部门的权力，即把职能机构的权力以授权的方式下放到驻镇的派出机构，而不是给镇政府。现在县是可以管理县治所在的镇的，但设立县辖市后，县与县辖市之间的关系就存在职权交叉的问题，如果职权区分不明的话，易造成互相推诿、权责不清的情况。

三 湖南加快县辖市体制改革的基本思路与对策建议

推进县辖市体制改革是一个较长的过程，既不能盲目行事，也不能借口不具备条件反对实施，必须立足实际，明确思路，采取切实有效的措施创新推进。

（一）湖南加快县辖市体制改革的基本思路

1.指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以“两型”为引领，以“四化”为途径，遵循新型城镇化发展规律，按照国家经济社会发展战略，立足湖南实际，既不搞大跃进，也不搞一刀切，根据各县域的经济水平、空间格局、城镇体系布局、交通网络系统和未来发展前景等条件，选择县以下个别规模较大、条件优越的县城或中心镇进行试点，取得经验后在全省逐步推广。

2.基本原则。一是坚持循序渐进的原则。在进行县辖市体制改革过程中，既要注重改革的力度也要注重群众可接受的程度，考虑发展的稳定性。改革是动力，发展是目的，稳定是前提，因此循序渐进原则是必不可少的。湖南省县辖市体制改革，必须分市州域试点分类进行，在试点的基础上，逐步在全省各县域有序推进。二是坚持统筹城乡的原则。实行县辖市体制改革的目的就是要加速城乡一体化发展。县辖市体制改革，必须坚持有利于城乡一体化发展的原则，推动城市生产要素向农村流动，构建城乡一体化的基础设施体系，促进公共服务向农村延伸，加快新农村建设，实现城乡融合。三是坚持以人为本的原则。每一项体制改革都涉及到各种利益的调整。县辖市体制改革，涉及到县与乡镇、乡镇与村、政府与居民等方方面面的利益。推进县辖市体制改革，必须坚持以人为本的基本原则，以提升城乡居民生活质量和幸福指数、促进人的全面发展为县辖市体制改革的出发点和归宿，充分发挥广大人民群众参与县辖市体制改革的积极性和创造性。四是坚持“两型”引领的原则。湖南推进县辖市体制改革，必须按照“资源节约型、环境友好型社会”建设的要求，更加注重改革的统筹性，更加注重资源节约的体制机制建设，更加注重环境保护的体制机制建设，统筹制定改革规划，科学确定城镇功能分区，全面实施城镇环境综合整治工程，实现城镇集约节约发展。

3.步骤和主要目标。湖南省县辖市体制改革可分三个阶段逐步推进。第一阶段为探索试行阶段，争取至2014年前在环长株潭城市群选三个县，湘南及大湘西各选两个县进行试点，这些县所辖乡镇要按不同层级、不同经济水平、能反映整个湖南每个层级的城镇平均水平进行试点。这样有利于积累经验，找出规律。第二阶段为扩大试点范围阶段，大致在2015年开始扩大县辖市体制改革的试点范围，县辖市体制改革试点县在14个市州中至少各有一个县进入试点县，试点县达到全省县域总量的40%以上。进一步总结县辖市体制改革中的经验教训，为全面推进县辖市体制改革提供经验。第三阶段为全面推广阶段，至2020年，县辖市体制改革全面推进，实现县辖市体制改革的全省全覆盖。

（二）湖南加快县辖市体制改革的对策建议

1.进一步解放思想，营造好县辖市体制改革的环境。一是加强领导干部培训学习进一步解放思想。县辖市体制改革的推行一定会带来思想上的冲击，必须进一步解放思想，破除陈旧保守观念，敢于创新敢于实践。加强领导干部的培训，让各县镇领导干部理解县辖市体制改革的战略方针、政策措施等，深入把握县辖市体制改革的重要性和必要性。二是开展丰富多彩的宣传活动凝聚共识。着力加强县辖市体制改革政策宣传，运用电视、网络等媒体向社会宣传，让广大干部群众了解政策，明确湖南推进县辖市体制改革的必要性和可行性，给强镇松绑，为其发展注入新的活力，提高老百姓的福利水平，为广大干部群众积极参与县辖市体制改革营造良好的舆论环境。三是强化支持性县辖市改革政策意识，成立县辖市体制改革政策办公室，为县辖市体制改革提供政策支持和组织支持。

2.加快顶层设计，争取国家支持。一是制定县辖市设置标准。由于县辖市设置是一项涉及面很广的行政体制改革，需要国家法规政策的保障。在县辖市探索与试行阶段，省政府可以“试行办法”的形式出台相关政策，逐步积累经验，然后形成县辖市设置标准和改革方案。设置标准要有比较完善的指标体系，包括人口、经济、城市建设状况、基础设施、公共服务、社会保障等方面的指标，对地质地貌、特殊地区、特殊情况等，都要有明确规定，并以此作为设立县辖市的基本依据。二是制定具体县辖市改革专项方案。首先，明确改革专项方案的指导思想。以科学发展观为指导，坚持以经济建设为中心，坚持“四化两型”战略，适应新型城镇化发展要求，针对区域经济发展和交通布局、地理环境状况建立县辖市工作平台。其次，注重城市发展与社会经济发展相协调。坚持因地制宜，合理布局；坚持与各级城市发展相适应，与乡镇村发展相协调；坚持正确处理城市与区域的关系，制定县辖市的管理体制。再次，认真搞好专项改革规划分析评价。包括背景分析、设市情况分析、有关因素与条件评价，做好县辖市体制改革预测与规划等工作。三是争取国家政策支持。设立县辖市，需要国家政策、体制机制、人才物的支持与配合，可以说，国家政策支持是设立县辖市的首要条件。因此，湖南要有序推进县辖市体制改革，必须积极争取国家对县辖市体制改革的支持。首先，争取国家对县辖市用地的支持。把一定数量的用地计划指标让渡给县辖市自治管理，并对各个县辖市进行年终绩效考评，未达到基础目标的地区取消县辖市的资格。其次，争取国家财政政策的支持。鼓励县辖市自治创收，提高县辖市的政府和居民积极性。再次，争取国家对部分项目的支持。实行税收优惠，吸引企业落户投资，拉动县辖市经济发展。最后，争取国家对县辖市权力的支持。扩大县（市）派驻县辖市部门的权限，保持县辖市日常自治权。

3.分类试点，探索县辖市新模式，完善县辖市改革配套措施。一是开展县辖市设置试点。在选择县辖市设置试点时，既要考虑其综合经济实力，又要考虑它在一定区域中的辐射带动作用，突出地方特色。将设市工作与产业结构调整相结合、与工业园区及支柱产业发展相结合、与商贸物流业发展相结合，努力将县辖市打造成县域经济发展的重要载体和全县经济社会发展的龙头。近期，重点将综合经济实力较强、在地方经济发展中有较强影响和带动力的少数县城及重点镇改设市，培植具有示范作用的现代化新兴城市。中期即“十二五”末期，开始加快县辖市发展步伐，不断增加城市总数，以此推动县域经济发展，提升城镇化整体水平。远期，城市发展与经济社会发展相协调，县辖市设置形成常态，成为推动新型城镇化持续健康发展的重要推手。同时，大胆创新县辖市体制机制，探索市政府在主管城市规划、维护社会秩序、提供公共服务方面的路径；县辖市应该直接管理社区自治组织，以此增强城市发展的活力；将试点作为制定设市政策、推进县辖市发展的重要依据。二是探索县辖市的新模式。尝试实行县辖市制度，要与现有的县辖乡镇制度融合，形成完善的基层政区制度。要大力推行“城郊合治”、“适度切块”设市的新模式[4]。在今后的设市模式实践中，集合“城乡分治”的切块设市和“城乡合治”的整县设市两种模式的优点，摈弃两者的缺点，建立按照“城郊合治”的原则“适度切块”的模式设市，即“切块”的面积大一些，以确保城郊比例合理，给新“切”的市留有充分发展的地域空间。适度切块设市就是使县域中最发达、城镇化水平最高或者最有发展潜力的镇“切”出来设置为“市”，实行城市管理体制，集中发展非农经济，就从本质上区分了城市和乡村的不同概念，既符合城市的基本特征，反映了城镇化的真实水平，又避免了“虚假城镇化”现象。县辖市的“市”，其性质和基本要素应体现以下基本特征：县辖市的隶属关系不变，仍归属县领导，由县统筹；县辖市的空间范围适度，实行“城乡合一”，其范围大体为经过调整后的乡镇，主要是中心镇范围适度微调；县辖市不搞“一地两府”；县辖市专名不与“县”专名同名；县辖市的建成区人口积聚规模近期大致在8万人以上，镇域人口10万以上，人口密度每平方公里1 000人以上；县辖市是乡镇政区制度的发展，并非替代，乡镇建制仍然是县以下政区的主体；县辖市的“市”，其行政等级一般等同于乡镇，某些管理权限可根据县域经济全局发展规划的需要适当放宽，也可由一名副县长兼任县辖市市长；未来的县下政区将形成街区（县城）—居、市—居、镇—居、乡—村多模式并列，功能性质各异、合作分工、紧密联系、互为一体的新格局。三是完善县辖市改革配套措施。首先，要完善县辖市的就业保障措施。稳定经济发展，推进农村人口和生产要素向城市聚集，实现集约、高效发展。其次，要完善社会保障措施。建立科学的退出机制，解除进城农民的后顾之忧，使其在彻底退出农村生活及生产用地的同时保护生态环境不会被破坏。再次，要完善县辖市的政府职能改革。对政府的权力进行明确定位，确定政府自治权限以及县辖市政府的职责，对各地区的县辖市自治成效进行考评，形成良性竞争机制促进发展。最后，要完善县辖市的行政管理体制改革。各部门行业规划应兼顾县辖市发展需要，合理确定行政管理机构编制，不断提升公共管理与服务水平，推动经济发展，促进社会和谐。

总之，湖南面临人多地少、财力薄弱、城镇管理水平不高等现实问题，实行县辖市体制改革是破解新型城镇化建设中就业、财政、土地以及管理等问题的最佳方法，是“四化两型”建设的内在要求，是促进湖南城乡一体化的最佳途径。湖南在新的起点上，必须立足城乡一体化发展要求，分类逐步推进改革试点，加快推进县辖市体制改革，为实现“两个加快”、“两个率先”目标提供体制保障。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告 [M].北京：人民出版社，2012：23.

[2]蒋荣.中国大陆地区县辖市建制设置的可行性探讨[J].浙江海洋学院学报（人文科学版），2005（2）：118-123.

[3]肖万春.湖南加快城乡一体化建设的着力点[J].武陵学刊，2012（4）：46-53.

[4]贺曲夫，刘焱，孙继英.我国县下辖市的可行性探讨[J].热带地理,2010（2）：167-172.