无边界组织理论视野下高校管理机构“大部制”改革的思考＊

杨道远

（武汉交通职业学院，湖北 武汉 430065）

随着高等教育改革的不断深入，尽管高校管理的行政色彩随着高校机构改革有所淡化，但高校按照行政机关运作的模式并没有得到根本的转变。作为政府主导型发展的高校实施管理机构的“大部制”改革，是政府“大部制”改革的拓展和延伸，对推进高校科学管理具有重要的现实意义。

一、新形势下高校管理机构存在的问题

（一）管理机构臃肿，工作效率低下［1］

尽管高校内部管理组织结构不断进行改革和优化，但高校自身行政运作模式并没有根本改变，部分高校的管理职能越分越细，行政机构的设置甚至越来越多。登录一些高校的网站即可发现，当前我国高校的行政管理机构少则二十几个，多的三四十个，学校的行政管理机构数量和行政人员人数往往多于教学机构数量和教学人员人数，机构设置重叠、部门职责不清、管理效率低下的现象还较为普遍。

（二）学校多头指挥，二级院系疲于应付

高校管理机构在一定程度上是代表学校下达文件或工作要求，由于经常在学校层面没有有效地沟通协调，容易造成管理机构之间的工作安排缺乏整体性和计划性。二级院系虽然是一个相对独立运行的单位，但二级院系不可能像学校那样设置种类齐全的管理部门，学校各个管理部门的文件、工作要求都到达二级院系办公室或几个有限的行政管理人员身上，容易造成二级院系工作忙乱和无序，只能疲于应付，难以追求工作质量。［2］

（三）管理职能交叉，工作协调困难

由于管理部门之间分工过于细化，通常一项工作涉及多个管理部门，个别管理部门因职责所限或因不愿承担相应的责任而使一些客观存在的问题得不到及时解决。在当前的情况下，需管理部门之间协同才能解决的问题往往只能通过上一级领导进行协调。如果不同的部门由不同的领导分管，协调的难度更大，有的问题的解决甚至通过召开校长办公会、党委会来协调。［3］

二、高校管理机构实行“大部制”改革面临的问题分析

“大部制”是指在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理。这种部门设置一方面可以最大限度地避免职能交叉、政出多门、多头管理和权限冲突；另一方面也可以减少协调难度，从而降低行政成本，提高行政效率。［4］因此，“大部制”是在 新 的历史条件下我国行政管理体制改革的一个新举措，对于更新行政管理理念，建立公共服务型政府具有重要的意义。将“大部制”概念移植到高校管理中来，对于推进高校科学管理，改革高校内部权力配置，真正建立服务型行政管理机构具有重要的参考价值。

高校管理机构实行“大部制”改革主要面临以下三个方面的问题：

一是担心“一放就乱”。实行“大部制”改革是高校管理重心下移、管理权力下放的必然要求。在高校管理体制、运行机制改革的实践中，常常出现“一放就乱、一收就死”的现象。美国加州大学教授伯顿·R·克拉克曾评析说，高等教育系统往往“不是因为权力过度分散和宏观失控而使整个系统陷入四分五裂的境地，就是因为过分强调秩序和组织的统一而导致权力的垄断，两者必居其一。不过，如果能够选择的话，前者的危害比较小，后者的危害则要大得多”。［5］高校学术导向的本质，要求高校应该主动更新管理理念，通过“大部制”改革建立科学的管理运行机制的同时，进一步落实二级院系应有的自主权，进而从整体提高高校教育创新和社会服务能力。

二是担心出现“管理盲区”。传统的学校管理机构是实行大而全的设置，宁愿工作不饱满，也要避免出现“管理盲区”。北京大学教授张维迎认为：大学的行政管理机构是知识传播与创造的衍生工具，是派生出来的而非原始的需求。［6］管理机构及职能的设计应以有利知识传播与创造为目的，高校内部管理体制改革不能仅仅停留在机构的精简和管理干部的选聘上，而应从高校作为学术性组织的本质和要求出发，改革内部管理组织体系，进一步提升学术权力地位。［7］从这一认识来看，“大部制”是将那些职能相近、业务范围趋同的管理职能进行重新划分和安排，一部分由重组后的部门执行，一部分划归二级院系执行，这种安排不但不会导致管理职能的缺失，还能为提高高校的创新和服务能力创造更加有利的环境。

三是担心富余人员难以安排。实行“大部制”要对管理部门进行撤并重组，必将产生富余人员如何安排的问题。根据教育部《高等学校职员制度暂行规定》和高等学校岗位设置相关政策的要求，高校管理岗位一般应控制在学校编制总数的15%～20%，从目前高校人员现状来看，管理人员富余问题不管是否实行“大部制”都是要面对的。改革的初期可以给予富余人员适当的工作安排，随着现有人员的自然退休，管理人员的数量将逐渐达到合理的比例。

高校管理机构改革的最大特点是厘清高校管理部门的职责，转变管理的职能，逐步实现管理机构的有机统一，同政府的“大部制”改革一样，高校管理机构“大部制”改革也是一个渐进的过程。参考国外高校行政组织体系的设置办法并结合我国高校管理体制的实际情况，“大部制”设置应当体现高校功能的几大工作门类，即教学组织管理、学生管理及服务、科学研究、行政支持、后勤服务和政治保障等六大门类。从我国高校目前实际运行模式来看，除了行政支持包含的内容跨度较大，功能难以一时整合外，其他五大工作门类都有内部功能整合的可行性，所以，这五大门类的工作领域应是“大部制”改革首先涉及的对象。行政支持涉及的干部、人事、财务、监管等也应随着事业发展的要求，科学把握管理与服务的重心，进一步厘清职责，为将来进行功能整合创造条件。

近几年来，武汉大学、山东大学、北京师范大学等高校都在“大部制”改革方面进行了不同程度的实践并取得了积极的效果，随着高等教育改革的不断深入，实行“大部制”将成为高校机构改革的必然方向。

三、无边界组织理论对高校管理机构“大部制”改革的启示

无边界组织是原通用电气（GE）的董事长兼CE0杰克·韦尔奇受生物学的启发而首创的一个概念。无边界组织也就是一种有机组织，单个有机组织在更大的有机组织中，就像动物的细胞核与细胞体、细胞与器官组织、器官与动物体之间的关系一样，虽然之间存在各种隔膜使之具有外形或界定，但这些隔膜并不妨碍物质的流动，否则必然导致机体组织和动物本身的死亡。杰克·韦尔奇提出对于企业而言，各种界限和壁垒会阻碍信息的自由流动，同时为组织内的决策、思想、人员等连续流动设置障碍，应该打破组织部门之间的边界障碍，让信息、资源能够快速在企业内部流动，从而使企业组织更加高效运行。［8］

无边界组织理论指出，企业不应预先设定组织机构边界，要根据工作需要理顺管理的各项职能之间的关系，打破条块分割的格局，保持合适的管理跨度，增强管理系统自身的活力和适应能力，有效解决管理机构权责不清、职能交叉、政出多门的问题，提高组织的管理效能。［9］无边界组织理论对于有效实施“大部制”改革具有重要的参考价值，按照这一理念，高校管理机构实施“大部制”应具有以下特征：

（一）高校“大部制”的管理机构内部并非是没有边界，而是消除边界的刚性

无边界组织理论强调组织边界的柔性，柔性的边界既能区分大部门内承担不同任务的团队或成员，工作信息及资源又能够在部门内部便捷流动，促进各项工作任务在部门内顺利展开和完成，从而使大部门发挥的整体功能大大超过原先各个细分职能部门的功能。［10］

（二）高校“大部制”强调的是反应速度、工作弹性、功能整合及机制创新

无边界组织强调组织自身的活力和适应能力，功能整合后的高校管理部门能够根据环境的变化快速做出反应，部门员工要经常变换工作或岗位，并根据需要不断学习新的工作技能，强调工作流程而不仅仅是专业化，培养组织内的合作氛围，克服传统工作思维定势，鼓励机制创新。［11］

（三）“大部制”改革要消除传统的科层式管理，减少管理层次形成扁平化组织

无边界组织强调工作团队，实施“大部制”的高校组织管理机构可以根据特定的目的将原有职能以特定的方式重新组合，形成多功能工作团队。在大部门中，某一工作团队的“忙季”可能正是其他工作团队的“淡季”，团队成员可以根据工作需要相互补充，这一方面实现了个人工作量的满负荷，同时加强了工作团队之间的交融和沟通。［12］

四、高校管理机构有效实施“大部制”应注意的事项

高校管理机构实施“大部制”不是目的而是一种手段，是通过管理机构的“大部制”改革，建立具有张力和活力的权力结构，［13］提高工作效率和治理绩效。机构的合并分立只是改革的表象，学校与二级院系职能的划分，科学界定大部制模式下管理部门的服务职能，大部门内建立有效的沟通协作机制才是“大部制”改革成否的关键。

（一）理顺学校与二级院系的关系，合理的重心下移是实施“大部制”的前提

创新的活力在基层，在高校传统管理模式下，基层单位缺乏创新的土壤，赋予二级院系一定的管理职能，能够充分发挥二级院系的积极性，所以，理顺学校与二级院系的关系，合理的管理重心下移是实施“大部制”的前提。高校的管理重心下移之后，学校成为决策中心，二级院系（部）变成管理中心，系（教研室）是质量中心。学校在管理过程中，将更多的权力下放给二级院系，学校立足于宏观调控、协调和监督，主要是制定发展目标、体制机制创新、考核与监督。

要明确划分学校与二级院系的管理权限，学校不直接干涉本应属于二级院系的管理事务，通常采取目标责任制管理形式。划分权限并不是学校不管，学校主要行使重要事项的决策权和审定权，目的在于有效监督，最终实现学校整体发展目标。二级院系是拥有一定权力和职责的实体，负责教学、科研和行政管理，其主要职能是教学管理、专业建设、科研管理、人事管理、经费管理、学生管理等。

（二）合理规划功能与部门，明确管理部门服务内容是有效实施“大部制”基础

高校管理机构“大部制”改革的核心就是通过管理职能的重整、优化和组合，减少原来各个小部门之间的壁垒，更好地完成高校管理的各项职能。部门的优化组合，既要考虑到部门功能的综合性，还要考虑到具体工作的专业性和独立性，要对各项工作进行科学的定性分析，对各项任务仔细分解，对不同的职位进行细致的剖析。重组后的部门设置既要科学合理，还要切实可行。

推进科学管理，必须改变长期以来行政管理系统形成的官本位作风，真正树立“管理就是服务”理念。管理部门的服务工作具体包括以下内容：一是基础事务服务。这是管理部门最基本的职责，但又最直接体现大部门的工作水平。基础事务服务具有常规化、流程化的显著特点，按既定的操作规程提供高效的服务。二是技术服务。大部门应该利用功能整合的优势，加强对技术性服务项目的研究，努力提供更专业的技术服务，如提供更加科学有效的教学管理、学生管理等系统软件等。三是政策信息服务。管理部门应充分掌握内外有关政策、信息，在充分消化、吸收和整合的基础上及时传递给二级院系或其他基层单位。四是沟通协调。资源的有限性和信息的不对称决定了工作冲突不可避免，管理部门应及时有效地协调解决问题；五是评估决策服务。管理部门应对有关工作的运行状况进行评估，为学校领导决策提供有价值的参考信息。［14］

（三）建立良好的内部协调机制，培养专业化团队是有效实施“大部制”的关键

由于大部门集合了多个原来的传统部门，管理事务复杂多样，员工队伍庞大，如果大部门内部仍然壁垒分明、貌合神离，那么不仅不能达到“大部制”的初衷，甚至会出现背道而驰的局面，所以大部门内部运行模式如何设置直接决定“大部制”的成败。建立学习型组织、组建多功能工作团队是“大部制”的一种有效管理模式。

学习型组织是美国学者彼得·圣吉在《第五项修炼》一书中提出的管理观念，该观念认为企业面临剧烈变化的外在环境，组织应力求精简、扁平化、弹性因应、终生学习、不断自我组织再造，以维持竞争力。学习型组织不存在单一的模型，它是关于组织的概念和员工作用的一种全新的态度或理念。在学习型组织中，根据管理工作需要组建多功能工作团队，团队的每个成员都要参与识别和解决问题，使团队能够进行不断的尝试，改善和提高它的能力，学习型组织的基本价值在于解决问题。［15］借鉴这一理论，大部门应倡导工作团队及全体成员在工作中学习，学习成为工作的重要组成部分。工作团队及其成员既要专业化，又要了解相关知识，熟悉相关业务，能够根据需要迅速适应新的工作要求。

［1］［7］陈亚玲.以大部制改革为契机 推进高校科学管理［J］.南京理工大学学报（社会科学版），2008，（4）：106－108.

［2］［3］［12］［14］杨练武，吕一军.高校职能部门实行“大部制”探析［J］.教育发展研究，2010，（23）：11－14.

［4］［9］［10］［11］罗章，张超强.无边界组织理论视角下大部制机构之理性分析［EB／OL］.（2010－06－08）［2013－01－02］.http：／／www.chinareform.org.cn／gov／system／Forward／201006／t20100608＿24956.htm.

［5］转引自陈亚玲.以大部制改革为契机 推进高校科学管理［J］.南京理工大学学报（社会科学版），2008，（4）：106－108.

［6］张维迎.大学的逻辑（第三版）［M］.北京：北京大学出版社，2012：4.

［8］赵雪章.杰克·韦尔奇管理思想全集［M］.北京：中国长安出版社，2006：143.

［13］武蓓.“大部制”视角下高校内部治理结构问题审视［J］.江苏教育学院学报（社会科学），2010，（3）：53－56.

［15］彼得·圣吉.第五项修炼［M］.北京：中信出版社，2009.