农村金融改革重在深化、搞活——当前农村金融改革形势与对策建议

文/鲍杭生

要把引导金融支持“三农”发展作为保障和改善农村民生的切入点和着力点，围绕突破城乡金融二元结构，加快金融产品和服务方式创新，做大农村金融规模，做优农村金融结构，做足农村金融特色

面临的形势

这些年来，各地各相关部门和银行业机构围绕建立富有生机活力的现代农村金融制度，切实加大农村金融改革力度，一个银行业金融机构、非银行业金融机构以及其他组织共同组成的多层次、广覆盖，功能互补、相互协作、适度竞争的农村金融服务体系正在形成，农村金融服务“三农”的作用日益增强，农村金融借贷能力不断增强。浙江省作为农村改革走在全国前列的省份，农村金融改革更是快速推进。一是抵押贷款担保方式不断创新。作为全国农村金融改革试点的丽水市，先后创新出农房、茶园、石雕抵押贷款及香菇仓单质押贷款等支农信贷产品。全市累计已发放林权抵押贷款金额30多亿元，贷款余额20多亿元。二是农村信用体系建设快速推进。丽水市已成为全国第一个所有行政村完成农户信用等级评价的地级市，并在全国率先建立市、县两级农户信用信息数据库。三是现代农村金融服务体系加快完善。各地涌现了一大批村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织。四是在涉农企业直接融资方面，先后推出支持农业产业化发展的结构化中期票据和短期融资券等创新产品；针对涉农中小企业盈利能力不强、资信评级较低的特点，利用集合授信、打包发行等方式，推进涉农中小企业发行集合票据；探索研究涉农资产支持票据等适合涉农企业的新型债务融资工具。五是利用微贷管理等技术，有效扩大小额信用贷款和联保贷款的覆盖面，在农村实现了“银行卡助农取款服务”。

但同时也必须看到，当前农村金融改革发展也存在很多突出矛盾与问题，主要表现在：农村金融体系与结构、供给数量和质量等与当前统筹城乡发展面临的新形势仍不适应。一是农村金融借贷依旧困难。目前的农村金融资金供给并没有显著增加，从存贷方面来讲甚至出现了负增长。数据显示：现浙江省每年的农业贷款余额和乡镇企业贷款余额分别只占全省金融贷款总额的3%和4%左右。杭州市调查由于县及县以下邮政储蓄银行分支机构吸收存款较多、存贷差比例较大，每年都有上百亿元的农村储蓄资金流向城市。

二是农村金融组织体系依然不够完善。农业银行虽然在“三农事业部制”改革上取得突破，但大多仅限于经济强镇和县城，有的县设有农行网点的乡镇不到1/3。新型农村金融组织刚刚起步，短期内尚不能起到激活农村金融市场的作用。在民营经济发展中，承担着70%以上融资任务的民间金融却存在着市场极不规范、风险过高等问题。

三是农村金融生态仍不健全。比如在农信社方面，目前没有专门的农村合作金融法律，而在迅猛发展的小额贷款公司方面，仅有的参考是中国人民银行和银监会联合发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》文件。由于缺少相关的法律法规，抵押担保物评估困难以及操作困难，担保期限受到限制。同时随着农业保险规模的不断扩大，共保体经营风险越来越大，而风险补偿转移机制尚未有效建立，目前财政对农业贷款的风险补偿仅限于地方法人性金融机构。

若干建议

李克强总理在最近的国务院常务会议上指出，要“创新农村金融服务，建立农业信贷投入稳定增长机制，鼓励引入多元化资金，规范发展多种形式的农村金融组织。完善涉农贷款抵押担保、农业保险等机制。探索加强农村金融监管的有效办法”，为深化农村金融改革指明了方向。根据各地实践，要把引导金融支持“三农”发展作为保障和改善农村民生的切入点和着力点，围绕突破城乡金融二元结构，加快金融产品和服务方式创新，做大农村金融规模，做优农村金融结构，做足农村金融特色，努力形成金融业与农村经济发展、农村经营主体成长良性互动的基本格局。

——切实把握农村金融改革的基本原则。一是要城乡统筹。就是要切实扭转长期以来金融资源配置“重工轻农、重城轻乡”的现状，把城市与农村作为一个整体来公平对待，引导更多的城市金融资源流向农村。二是要政府推动。就是要坚持把农村金融的市场化改革与政府的宏观调控有机结合，着力通过政府的财政支持等政策，不断引导商业性金融以及社会资金更多地投到“三农”领域。三是要分类指导。就是要根据农村金融不同的服务地区、对象和产业，提供相应的金融产品和服务，实现农村金融与地方经济的有效对接与良性互动。四是要多元发展。就是要在切实放宽准入门槛，在积极引导现有涉农金融机构向农村延伸职能的同时，积极鼓励民间资本进入农村金融领域，大力发展多种形式的新型农村金融组织，引导民间金融成长为农村金融市场重要竞争主体。五是要在严格风险监控的条件下推进农村金融创新。

——深化农村金融机构改革。农村合作金融机构方面，需要继续推进产权制度改革，在坚持法人体制不变的情况下，继续综合运用市场资本参与、政策扶持和监管约束等办法引导农村信用社不断完善法人治理结构，支持部分完成股份制的农村金融合作机构上市。农村政策性银行方面，要通过国家注资、解决政策性财务挂账、分账管理和分类核算等措施，进一步增强其政策性职能，着力形成在较大规模的开发性金融领域由农发行牵头与商业银行展开合作，小规模开发领域由农发行与农村新型金融机构提供支持的格局。培育新型农村金融组织方面，充分发挥小贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等农村新型金融组织决策独立性强、经营灵活性大的特点，积极拓展贷款新品种和经营新模式，拓宽农村资金来源，与传统金融机构一起为“三农”提供更丰富的支持。

——推进农村金融服务体系和产品创新。全面完善农村担保机制，扩大抵押物范围，构建广覆盖的信用服务体系。一是通过立法保障、政策性文件等方式扩展抵押担保物的范围，大力拓展各类大型农机具抵押、动产质押、仓单和应收账款质押等新型信贷业务，加快推进土地承包经营权以及农房抵押的改革。同时加快推进农村担保机构和土地评估产权交易市场的建立。二是加快农村信用体系建设。推广丽水市信用体系建设经验，为农户建立准确的信用档案，同时加强各地区之间的信息共享，加快推进信用系统的建立。三是加快新型金融产品覆盖面。探索信用农户授信与银行卡相结合的小额信贷产品，全面提升“丰收卡”服务功能。深化“便农支付工程”，打通金融服务“最后一公里”。支持金融机构运用国内外先进的小额信贷技术，创新支农贷款方式。

——积极探索新型融资模式。一是根据农业生产组织和农业资金需求的特点，充分利用农业产业链上农户、合作社、销售企业等经营主体的业务联系和信用关系，开展促进农业产业化经营的新型信贷模式。二是加快农信联社“助农保”业务的推广与创新。鼓励金融机构创新批量担保、组合担保等模式开拓农村金融服务。三是开展多元化的合作金融业务，使之发展成为具有信用征集、借贷、银行卡等多种功能的新型农村合作金融平台。四是探索农民专业合作社、农业龙头企业跨地域经营的金融服务方式。

——着力完善农村保险市场体系。一是政策性农渔业保险，要在科学设计和风险精确厘定的基础上，稳健开发新的保险产品。特别是要加快建立起在突发灾害发生的情况下的农业风险准备金。鼓励引导商业保险公司开拓农业保险市场。二是政策性农房保险，在现有政策性农房保险的基础上，积极探索采取商业性附加保险等手段，实现政策性保险和商业性保险的互补结合，着力扩大农房保障范围、提升保障程度。三是民生保险，开发涉农财产和人身保险产品。探索各级政法部门与人保公司共建基层治安防范与财产损失补偿相结合的保险机制。

——完善农村金融发展支撑体系。政府需要做到以下三点，一是加大对涉农金融机构的税收利息等扶持力度，对农村金融机构和涉农业务实行税收的减免、利息的补贴和风险的补偿等政策。适度增强地方政府对涉农金融机构的自主权。二是加大对涉农金融机构的财政扶持力度，适度扩大农业风险补偿标准以及补偿资金的总量，并对向农村延伸的金融机构提供政策优惠，增加欠发达地区支农再贷款额度。三是创新财政支农资金管理体制和运行机制。合理界定财政支农资金范围，优化配置支农资金，提高资金使用效率。

——完善农村金融法律法规。农村合作金融方面，通过立法明确农村合作金融机构的市场定位和管理体制，界定机构同省政府、监管机构之间的法律关系，规范各自的权利、义务和职责范围。小额贷款公司方面，通过立法来明确小额贷款公司的市场定位以及管理方式，界定小额贷款公司的服务范围、准入机制以及监管机构的设立和管理方式。农村担保抵押方面，通过立法为农村抵押担保提供法律的依据，为农民将手中的物品变成银行的抵押物提供法律支持。