“县域经济”向“都市区经济”转型的意义与构想

文/黄勇 董波 陈文杰

（第一作者为浙江省发改委副主任、浙江省发展规划研究院院长）

浙江需要在区域发展战略中，从原来的“县域经济”为主体，转型为以中心城市为核心，联接广大外围地区，形成区域内职住布局合理、通勤率较高、要素流动比较自由、产业关联度较强、公共资源配置相对均衡且有效共享，具有较强一体化倾向的“都市区经济”

县域经济，为浙江经济起飞作出了巨大的历史性贡献。改革开放之初，浙江率先放手发展乡镇企业，原本耕地不足的浙江农民，在致富冲动驱使下纷纷“泥腿子上岸”、创业办厂。但受限于城乡壁垒，只能走“离土不离乡，进厂不进城”的农村工业化道路，呈现“村村点火、户户冒烟”的分散布局，由此构成了浙江县域经济的初始形态。随后浙江省政府因势利导，对县级政府大胆放权，实施“省管县”财政体制和四轮“强县扩权”，使得浙江县域经济迅速壮大。截至2012年，浙江地区生产总值达到3.46万亿元，其中县域经济总量占了2/3；在全国百强县中，浙江数量位居首席。

然而，随着经济社会发展进入新阶段，县域经济的先天局限性逐步显现。要进一步提升区域经济的竞争力，必须突破“县域经济”的小格局，拓展以中心城市为龙头的“都市区经济”大布局，以更大的空间尺度来整合优化配置资源。也就是说，浙江需要当机立断，作出从“县域经济”向“都市区经济”转型的重大战略决策。

为什么要转型？

当前县域经济的局限性，主要表现为资源整合能力有限、行政分割造成资源浪费严重，以及中心城市创新要素和公共资源共享性较差等方面，使得浙江原本有限的资源要素未能实现优化配置，在一定程度上削弱了自身的区域竞争力。

一是“县域经济”资源整合能力有限。县域经济是以县级行政区划为边界的经济。县级行政主体在整合县域资源，集中力量引进大项目、培育大企业时，往往会受制于自身资源禀赋条件的局限，如建设用地有限、人才和技术等创新要素不足等，导致县域内企业和产业起点较低、规模偏小、技术含量不高。这也使得浙江经济发展至今仍停留在以小见长、以量取胜的“小狗经济”、“狼群经济”层面，较难引进和产生行业领军式的龙头大企业，在更高层级的区域竞争中显得相形见绌。

二是“县域经济”资源浪费比较严重。在县域经济发展早期，因企业就地办厂、分散布局，导致土地浪费和环境污染较为严重。在随后的规划建设中，由于县域经济行政分割碎片化，重复建设依然突出，资源浪费比较严重。在产业布局上，由于缺乏跨区域的产业链式延伸和各个环节的分工合作，导致县与县之间同类产业区块并存，过度竞争严重，无法很好地实现优势互补、协同发展。

三是“县域经济”资源共享性较差。在区域发展格局中，中心城市往往是重要的增长极，发挥着集聚和辐射高端创新要素、共享公共服务资源等作用。然而由于县域经济相对独立的发展模式，与大城市联系不够紧密，导致中心城市的辐射效应难以向县域渗透。一方面，周边县域企业利用中心城市的技术、人才、信息等创新要素比较困难，不利于创新发展和转型升级，周边县域居民分享中心城市的教育、文化、卫生等公共服务资源也十分困难；另一方面，中心城市的产业、人口压力也难以向周边县域疏解，使得人口膨胀、交通拥堵和环境恶化等成为大城市无法根治的“顽疾”。

图/金川

综上所述，浙江经济发展至今，无论是提升企业竞争力、加快产业转型升级，还是优化空间布局、促进区域协调发展，都需要突破县域行政区划的限制，从更宽视野、更广范围来整合优化资源配置。这就需要浙江在区域发展战略中，从原来的“县域经济”为主体，转型为以中心城市为核心，联接广大外围地区，形成区域内职住布局合理、通勤率较高、要素流动比较自由、产业关联度较强、公共资源配置相对均衡且有效共享，具有较强一体化倾向的“都市区经济”。

怎样进行转型？

从“县域经济”向“都市区经济”转型，不只是经济地理空间的简单拓展，更涉及到区域内空间布局、城乡结构、资源调配、产业形态、管理方法等一系列的转型升级。

（一）以都市区形态组织优化国土空间布局

所谓都市区，由中心城市和周边经济联系紧密且通勤率较高的区域组成。从国际经验看，都市区可大可小，其范围不受行政区划的局限，主要取决于中心城市的辐射范围。城市化水平较高的地区，大大小小的都市区可以覆盖全域。都市区之间的边界往往是渐进的、模糊的、重叠的。从浙江情况来看，围绕杭州、宁波、温州和金华—义乌等中心城市构建都市区已基本形成共识，在这四大都市区以外，仍然存在范围规模相对较小的都市区，比如台州都市区、绍兴都市区、嘉兴都市区等等。规模较小的都市区，其一定范围有可能被规模较大的都市区所覆盖，但不影响其独立存在。

以都市区形态组织优化国土空间布局，可以施展的舞台相对较大，产业和人口可以在整个都市区范围内得到合理配置。比如，通过培育中心城市周边的卫星城作为次级增长中心，可以部分疏解中心城市的承载压力。有的规划建设成为工业强镇，可以承接从中心城市转移出来的制造业和产业工人；有的打造成为“慢生活”宜居小城镇，通过便捷交通和良好环境来吸引大城市人口移居。至于中心城市本身，通过减负腾出空间资源侧重于发展高端服务业和高技术产业。这样可以相得益彰，既提升了区域整体竞争力和城市化水平，又可缓解乃至逐步根治中心城市的大城市病。

（二）进一步提升中心城市的集聚辐射能力

发展都市经济区，中心城市是关键。目前浙江的中心城市总体偏弱，这与之前县域经济强势发展不无关系，由此也形成了中心城市与周边县域“小马拉大车”的失衡格局。

因此，当前发展都市区经济，首要任务是提升中心城市功能。要化大力气优化中心城市发展环境，使之成为高端要素、高端产业的集聚高地。强化其在金融、教育和科技等方面的跨区域服务水平，大力发展高技术产业、现代服务业和总部经济，进一步提升中心城市产业层级，确立其在区域产业链中的高端地位。其次，要下决心消除行政区划壁垒，使中心城市的辐射影响力能比较顺畅地向周边区域渗透扩散。研究探索跨行政区域的联合协调机制，在不断提高市场化程度的基础上，尝试通过规划、合约等方式，促进生产要素在不同行政区之间的自由流动。

（三）加快构建便捷交通网络

如果都市区内没有完善的便捷交通网络，中心城市的产业和人口就不能顺利疏散到周边城镇，外围地区也难以共享到中心城市的创新要素和公共服务资源。因此，构建便捷交通网络是发展都市区经济的前提条件。近年来，浙江省交通基础设施建设规模快速扩张，全省性交通通道主骨架基本形成，中心城市交通枢纽地位明显提升，但中心城市内部各种运输方式之间的综合集成性还不强，都市区范围内交通网络的覆盖面不够广、时速不够快，直接影响到都市区交通的便捷性。

鉴此，都市区范围快速交通通道和中心城市的综合交通体系建设应摆上重要议事日程。从中心城市与周边区域的联系看，应在合理确定都市区规划边界的基础上，对规划区范围内的产业、人口和城镇布局作出前瞻性研究和统筹安排，然后考虑布局必要的快速交通联系方式。对于交通流量较大的沿线区域，可以规划建设轨道交通。从中心城市内部交通组织看，需要着重解决多种运输方式的换乘衔接和车辆停放问题，在大的交通枢纽更应实现“零距离换乘”。

（四）着力强化产业分工合作

相比县域经济，都市区经济的产业分工合作空间更大，产业链可以拉得更长、更完整，由此提高整个区域的产业综合竞争力。一方面，要推进中心城市与周边区域在产业链上的垂直分工。按照“研发在中心城市、制造在周边区域，孵化在中心城市、转化在周边区域”的分工大思路，充分发挥中心城市的高端要素集聚优势和周边区域的空间资源优势，通过市场主导、政府引导，在分工基础上增进合作。在中心城市逐步形成以服务经济为主的产业结构，在周边区域逐步建成一批工业强县、工业强镇和工业强区。

另一方面，要在周边区域逐步形成主导产业各具特色的横向分工。周边区域的每个县、每个镇，以及各类开发区，应当坚持错位发展，培育各自的支柱产业。上一级政府要加强引导和鼓励各地特色发展，对重复建设、盲目竞争行为加以必要的干预和限制。

（五）合理配置公共服务资源

一个区域之所以能称之谓都市区，主要是由中心城市的地位决定的，其中也包括中心城市的公共服务水平足以对周边区域形成强大的辐射影响力。从一定意义上说，中心城市的教育、医疗、文化等公共服务资源配置，会直接影响到都市区的存在和发展。因此，在都市区建设中，首先要强化中心城市公共服务资源的配置，有条件的城市，教育、医疗、文化等领域都要提高现代化、国际化水平，成为都市区吸引高端人才、打造宜居环境的“强磁场”。

其次，周边城镇也要满足居住人口基本的公共服务需求。尽管通过轨道交通等快速交通方式的建设，都市区内居民可以在一定程度上共享中心城市的公共服务资源，但一些基本公共服务，是每个宜居城镇的必备功能。只有具备优质基本公共服务资源，加之拥有中心城市无法比拟的生态环境，周边城镇才能承担起疏解中心城市人口压力的重任，才能给当地居民一个优于中心城市的居住环境。

第三，中心城市的公共服务资源要有效实现“功能下沉”。可以从环保执法、数字电视合作、医保联网结算、通信合作、公交一体化等民生服务做起，推动大城市优质公共服务资源向周边县城和中心镇延伸。当然，要从根本上探索建立都市区内公共服务共享机制，如引导省级医院以托管、集团化、共建等多种形式，借助“数字卫生”技术手段，深化与基层医院的全面合作；创新都市区办学体制，采取名校集团化、城乡中小学互助共同体等方式，促进优质教育资源均衡化布局。

如何推动转型？

“都市区经济”是跨行政区划的区域经济，在我国还属新生事物。在促进“县域经济”向“都市区经济”转型过程中，肯定将面临认识、体制和经验等一系列的障碍。因此，对于如何推动转型，我们提出“三先”建议，即试点先行、规划先导和改革先为。

（一）试点先行

从“县域经济”向“都市区经济”转型，需要树立新理念、探索新范式、创建新体制、积累新经验，有一个认识过程和实践过程，不可能一蹴而就。比较有效的办法是确立一批试点先行先试，通过典型示范，来更好地带动全省都市区建设。在试点区域选择上，要尊重自愿原则。最好在都市区类型上体现多样性，既有跨市级行政区划的规模较大的都市区，也有跨县级行政区划的规模较小的都市区；既有中心城市“一枝独秀”的都市区，也有两个以上中心城市“平分秋色”的都市区；还可以有因某项优势资源而紧密关联的都市区。

从目前条件看，杭州都市区无疑可以作为全省试点的首选。杭州都市区建设从2007年开始已有实质性启动。杭州市十分重视，周边区域也积极呼应。试点工作需要确定都市区合理的边界，杭州都市区可将与杭州市区毗邻的临安、富阳、德清、安吉、海宁、桐乡、绍兴、诸暨等周边县域纳入，考虑到行政区划关系，也可将都市区范围延伸到桐庐、建德、淳安三县（市）。

试点工作可以分层次展开。省级层面先选1-2个试点，主要是跨市级行政区划的都市区，这个层面的试点省政府有关部门要直接参与。另外，市级层面也可开展若干跨县级行政区划的都市区建设的试点，省里参与指导。

（二）规划先导

都市区建设务必规划先导。把都市区作为一个整体，进行统筹谋划，整个都市区按规划蓝图建设，有序、科学、有机融合。规划的另一个作用是，各个方面还可以在规划编制过程中逐步达成共识，形成合力。

都市区规划体系可以考虑分三个层次。第一层次是全省都市区发展总体规划，用来勾画一定时期内全省都市区发展的整体架构，确定全省都市区经济社会发展的总体战略部署；第二层次是各个都市区区域规划，重点明确都市区的战略定位以及城镇体系、产业布局、基础设施网络、公共服务配置和农业、生态空间安排；第三层次是都市区专项规划，可在都市区区域规划基础上深化，比如都市区土地利用规划、城镇体系规划、交通网络规划等等；也可围绕都市区建设中需要重点突破的领域来做，比如都市区轨道交通规划、产城融合规划、城乡统筹规划、港口合作规划，等等。

为了提高规划的权威性和指导性，对于全省都市区发展总体规划、跨市级行政区划的都市区区域规划以及相关重点专项规划，应该由省级政府牵头组织编制并发布实施。

（三）改革先为

“都市区经济”与“县域经济”的本质区别在于，后者属于行政区经济，前者则是跳出了行政区划的樊篱、按市场联系来组织的经济。然而，在当前行政割据依然比较严重、市场化程度有待进一步提高的情况下，能否实现从“县域经济”向“都市区经济”的转型，取决于思想的革新、体制的革新。因此，改革先为是成功转型的关键。

一是探索都市区的行政管理体制创新。由于都市区经济是跨行政区划的经济，绕不开行政体制的束缚。因此，务必在行政管理体制上探出新路。我们不主张搞大规模的行政区划调整，弄得伤筋动骨。我们认为，最根本的是要推进市场化改革，为不同行政主体的自愿合作创造前提。作为起步，可建立都市区不同行政主体间的沟通协商机制，通过这个平台，组织编制规划，研究制订政策，协调实施项目。省级政府可以考虑从建设用地安排、专项资金补助等方面给予引导支持，必要的话也可直接参与其中。另外，借鉴国际经验，也可以根据某些特定的管理需求，划出一定的区域范围，探索设立非官方的专门的管理区域或机构，比如大气质量管理、废弃物管理、轨道交通管理和供水区、学区等等，上级政府要赋予这些社会组织一定的规划编制权和资源分配权。

二是探索都市区统一市场体系创新。围绕都市区内“人的流动”，积极稳妥地推进户籍制度改革、社会保障制度改革和农村产权制度改革，完善农村土地流转和征地补偿制度，尝试建立农业转移人口市民化的成本分担机制，促进形成都市区范围内常住人口的公共服务共享机制；围绕都市区内“要素的流动”，重点探索水权、排污权跨区域跨产业调剂交易和生态补偿机制建设，在政绩考核办法上作出有利于促进要素跨行政区划自由流动的调整，提高区域资源和环境容量的总体配置效率。

三是探索都市区内投融资体制创新。解决都市区建设中“钱从哪里来”的问题，可以考虑由有关成员交纳“会费”方式建立“都市区共同发展基金”，或者共同出资成立都市区建设投资公司，同时吸引社会资本参与投入。在“钱往哪里投”上，可以采取无偿、贴息、担保、股权投资等方式运作，重点用于都市区跨行政区划的重大项目建设。