我国电网企业主辅业分离改革进展及问题分析

袁嘉怡，柳学信

(首都经济贸易大学工商管理学院，北京100070)

在电力体制改革的进程中，在“厂网分开”基本得以贯彻实施后，“主辅分离”也在积极地展开，整个电力行业呈现出了新的活力。但同时也遗留了许多有待解决的问题，其中最突出的是辅业庞杂、效率低下，许多辅业寄生于主业，造成辅业挤列主业成本，无法形成合理的价格机制。目前，电网的主营业务主要有输变电业务、配电、供电服务;辅业主要有电力线路的设计、施工、装备制造等业务。

2011年9月29日国家电网公司、中国南方电网有限责任公司与两家新集团签订了分离企业整体划转移交的协议，成立了中国电力建设集团有限公司和中国能源建设集团有限公司两家集勘测设计、施工和修建为一体的全业务经营集团。但此次主辅分离并不彻底，辅业中最核心、盈利最强的部分仍被保留，垄断格局仍然存在，所以进一步推行主辅分离改革是十分重要的。

一、推行电网企业主辅分离改革背景

(一)电网的技术经济特征

电力是国民经济的基础产业，而电网是电力系统的动脉。在一个地区内可能存在多个发电企业、多个供电企业，但电网企业只能有一个，这表明电网企业具有天然的垄断性。它的断性表现在2个方面，一是输电环节的自然垄断性，输电网具有一次性投资大，而运行成本相对较低的特点。随着输送电量的增加平均成本越来越小，这是一种典型的规模经济。正是由于这种规模经济，输电网经营企业成为了自然垄断的单位。二是配电环节的自然垄断性，其主要原因也来源于规模经济，同时还有一定范围经济的影响，这种范围经济主要来自与配电公司除经营配电业务外还可以经营煤气、供热等其他同样依赖于管、线的网络供应系统［1］。由于电网企业具有天然的垄断性，所以经营才能获得最大的社会经济效益。但垄断经营管理的体制性缺陷日益显著，如电网行业目前存在成本高、人员多、效率低等一系列问题，服务质量也有待进一步改进。因此，在实施了“厂网分开”的基础上，重组发电和电网企业，促进主业与辅业的分离、引入竞争，显得尤为重要。

(二)推行主辅分离改革原因

在中国特定的制度背景下，电网这一公用事业单位一直存在主营业务不突出，辅业依附主业的现象。主业与辅业二者之间一直存在界限不明、业务交叉、人员混岗、成本挤列等一系列问题，辅业企业与主业企业之间处于较为低级的纵向一体化阶段。推行电网行业主辅业的分离主要有以下3个原因:

1．合理的价格机制是引导电力投资和用户合理用电的核心，主辅不分不利于建立科学合理的价格机制

电网市场异于一般的商品市场，它具有自然垄断性的特点，电力改革后的电价仍然需要由市场和政府共同制定。从国外的电力市场改革效果来看，各个国家都对电价在电力发展中的作用非常重视，例如:以美国为首的几个国家为促进可再生能源的发展，近几年都采用了固定电价(FIT)制，并根据需要适时调整价格;德国在2010年起调整了太阳能发电的价格;南非为了促进电力投资和用户节能，自2011年起大幅提高电价［2］。由此可见，建立合理的电价机制是电力市场改革的核心，同时也是重难点。

我国的电价改革始终处于滞后状态，一直没有形成与现有体制相适应的价格机制，也没有形成能引导电力投资和用户合理用电的价格体系。目前，我国主辅分离不彻底严重阻碍了科学合理的价格机制的建立。电网公司如果只做输电一种业务，不涉及别的交易，收入只有过网费，则非常容易核算。而现在主辅不分，业务繁杂，不仅成本很难核算，也很可能会将电网主营业务利润转移到辅业中或者是辅业的盈亏进入到主业成本的核算中去。这都会造成主业成本核算不明确，很难清理电网的成本、形成有效合理的价格机制。所以，基于对我国电价改革深化研究的迫切需要，应加快主辅分离的步伐，建立科学合理的电价机制，为实现电力发展目标提供根本保障。

2．部分辅业长期依附主业，造成辅业单位缺乏竞争、发展缓慢

主辅分离改革组建的两大辅业集团在行业内同样处于垄断地位，这与电力体制改革“引入竞争、打破垄断”的目标是有出入的。如果电力主辅业分离改革仅仅是将电网垄断辅业转变为新建辅业集团继续垄断，这样的改革意义并不太大。电网辅业主营业务包括火(电)施工、建设、维护等业务，过去很长一段时间我国电力建设行业的集中都低，竞争激烈，经济效益低下。所以上述辅业长期挂靠在电网旗下，其目的大都是为了能顺利拿下电网建设项目。这既不利于形成有效的竞争，也容易造成这些辅业单位的懈怠，使项目质量无法达到新的高度，同时也限制了辅业单位自身的进一步发展。已被剥离的设计、施工企业多为电网企业附属单位，与电网公司并没有财务、资产上的直接关系，电网企业希望甩掉包袱，剥离这部分资产。与其相对的，电网对送变电企业、装备制造企业丝毫不让，为的就是加速输电线路的建设、扩张电气装备制造领域，若不加以控制，很容易形成更大的垄断。为了保证中国电力市场改革的有效开展，也为了辅业单位自身的良好发展，应该加速对辅业行业中施工、建设、维护等产业的分离，引入竞争，促使辅业单位提高自身竞争力，适应市场的需要。

3．国内外电力企业的经营状况比较分析

从表1中可以看出，国家电网公司在2012年世界500强排名中上榜的电力企业里名列第一，主营业务收入高达259 141．8百万美元，远远高于其他国家电力企业的营业收入，其资产总额也以351 380．8百万美元位居第一。高额的营业收入和巨大资产总额很大一方面原因是其涉猎的业务十分广泛，国家电网公司和中国南方电网有限责任公司不仅经营电力的输配售业务，同时还经营着大量的辅业业务，因此拥有着庞大的资产群。由于其资产总额的巨大，营业收入也相应的位居榜首。但对于净利率而言，国家电网公司和中国南方有限责任公司分别为2．2%和1．2%，均低于国外的几家电力公司。所以，要保持或提高营业净利率，光提高营业收入是不行的，还必须相应的增加净利润。同时，比较资产收益率时发现，国家电网公司和中国南方电网有限责任公司的资产收益率分别为1．6%和0．9%，也都处于下游水平。这两个指标都说明我国电力企业的盈利能力不强。因此，通过促进主辅业的分离，将优势资源集中到主业的经营上，也可以避免辅业部门盈亏对主业利润核算造成影响。同时，利用剥离辅业资产筹集的资金可以进一步扩大海外市场，提高公司的盈利能力，保障公司的可持续发展。

二、改革进展及面临的难题

我国2002年出台电力体制改革方案，明确了“厂网分开、主辅分离、输配分开、竞价上网”四大改革任务。2002年底实施厂网分开时，将原国家

表1 国内外主要电力企业经营情况

电力公司的资产拆分为电网资产和发电资产及辅业资产，并相应划分给9大公司，这一次分离，仅实现了中央层面的主辅分离，而原国家电力公司系统内网省层面的辅业仍保留在电网企业［3］。2011年9月29日，中国电力建设集团有限公司、中国能源建设集团有限公司成立，两集团均定位为集勘测设计、施工和修建为一体的全业务经营集团。重组后的电网企业业务经营分配情况如图1所示。然而，这次电网企业的主辅业分离并没有真正削弱两家电网公司的垄断地位，也没有实现电力体制改革的根本任务。电力体制改革的目的是打破垄断、引入竞争、提高效率，但按照现在的主辅分离的状况来看，电网的垄断格局仍然存在。分离出去辅业并非是辅业中最核心、盈利最强的部分，所以主辅业分离要解决的核心问题是实现真正意义上的主业与辅业的分离，将电网企业辅业中遗留的装备制造、三产等企业进一步分离，清理电网运行成本，形成合理的价格机制。

图1 我国电网企业经营业务框图

主辅范围之争也是阻碍改革的一大难题。目前在电网主辅业分离改革进程中，由于一些传统上与电网主业关系较为紧密、身份稍微特殊的行业被划入辅业范围(如电站设计建设、电力装备制造等)，这增大了分离的难度。在历经2008年抗冰保电后，可以看出设备企业对电网的建设和维护十分重要，考虑到电力应急和安全，设备企业就很难作为辅业剥离。国家电网曾将辅业单位区分为两类:一类是技术性和专业性很强，直接服务于主业的，如送变电企业和电网的设计;另一类是技术性和专业性相对较弱，易于在一般市场中获得相应服务的，如电力修造企业［4］。针对第一类，可考虑暂时留在电网中，辅助主业完成供电的基本职能，以保证电力系统运行的可靠性及电能质量;而第二类，应加大力度尽早将其从电网主业中剥离出去。

三、国外电力企业对待辅业资产的相关政策

表2列举了国外几家电力企业的经营业务范围。意大利在最初很长一段时间是国有垄断经营的发、输、配电一体化经营的企业。1999年通过电力市场自由化法案，将意大利国内电网所有权和经营权分离，在意大利电力公司内部成立了电网公司(TERNA)，负责高压输电网的建设和运行。随着国内电力市场化改革的影响，其发电业务规模逐渐缩减，为了应对公司核心业务范围和规模的缩减问题，公司开始探索多元发展方式，先后投资房地产、水务和通信等非核心领域(意大利国家电力公司 www．enel．com)。2002年以后，意大利电力公司逐步退出上述非核心领域，重新聚焦核心业务——能源电力行业，定位于成为一体化经营的电力和天然气生产、供应集团。

表2 电力企业经营业务范围

法国电力公司的国内业务分为管制业务和非管制业务两种。管制业务涉及输电和配电业务;非管制业务涉及发电、供电、供气、工程销售和咨询服务。在经过一系列的业务重组后，法国电力公司先后将输电资产和配电资产进行剥离，分别成立了“法国电网公司”和“法国配网公司”，实现了财务、人事和业务的独立运行。由此可见，法国电力公司中无论是管制业务还是非管制业务，均不涉及与电力无关的三产或金融等业务。

英国国家电网公司将其发展战略定为“更专注、更统一、更规范”。其中“更专注”这一点就规定了公司发展领域将更加专业化，在大规模资产密集型业务的基础上，建立起清晰的商业模式，专注于英国、美国的电力和天然气输配业务(英国国家电网www．nationalgrid．com)。对发电等其他业务和资产，采用灵活的态度，充分考虑其是否与主营业务相配套。由此看出，英国国家电网公司的特点之一就是明确地将业务发展重点放在了英国和美国的电力及天然气输配业务上。围绕这一发展战略，英国国家电网公司在美国进行了多次并购，扩大了配电和天然气业务的市场占有率;在英国和澳大利亚等地出售了通信等非重点业务(英国电力和天然:气监管委员会http://www．ofgem．gov．uk/)。通过一系列的业务并购和业务剥离，英国国家电网公司将优势资源逐步集中到重点业务上，有效地提高了公司的市场地位，保障了公司的可持续发展。

通过与几家国外电力公司的对比可以看出，除了法国电力公司和美国艾塞龙采用的是电力发输配售一体化经营，我国国家电网、南方电网与意大利、英国的两家公司均仅经营发输配售的某一个或某几个环节。从经营范围来看，国外的电力企业普遍的以电力和天然气业务作为其主要业务，而我国的电力企业主要围绕电力经营，很少或根本不涉及天然气业务;同时，国外电力公司除了主营业务之外很少涉及其他业务，即便涉及也大都是与能源相关的产业，而我国电力企业在经营其主营业务的过程中，还大量涉及其他产业，并且与其经营的主营业务关联甚少。所以我国在主辅分离的过程中，将与主业相关性较差的产业剥离出去，通过出售非核心业务筹集资金满足投资的需求，同时也可以拓展海外市场，提高市场地位。

四、电网企业主辅业分离改革建议

从目前两大电网对辅业的剥离来看，主要是清理了一些盈利能力较弱的资产，但对于庞大的金融资产以及盈利能力极强的产业，电网企业目前还并没有剥离的计划。为提高电网的核心竞争力，促使合理的输配电价机制的形成，增强公司的可持续发展能力，进一步推行主辅业分离改革十分重要。

(一)以市场为主，以行政办法为辅

主辅分离的工作之所以进展得十分缓慢，其主要原因是政策性强、涉及面广、问题错综复杂。解决这一问题切实可行的方案就是以市场的办法为主，辅以行政的办法。主辅部分，关联企业享受一部分主业的利润，就会使主业成本增加，通过市场竞争，如竞价上网迫使企业提高管理水平，自然会把这部分关联企业分开。辅业分离多少，可以分哪些，应该由市场来解决，用行政“一刀切”的办法甩给社会，必然会带来很多问题。当然，当市场失灵时，动用行政的办法也是必不可少的。在使用行政办法时应注意两方面的问题:首先，要采取有效的措施保证辅业单位能够得到持续的生存和发展，避免辅业剥离出去后辅业单位破产倒闭的现象出现。其次，要采取积极的政策处理辅业单位的产权关系、劳动关系，防止大规模失业的出现，让分离后的辅业单位轻装上阵。

(二)引入竞拍，鼓励中小企业成为分离辅业资产的受让人

对于分离出的辅业单位，可以引入竞争，允许不同规模的企业竞拍剥离出的辅业资产。欧盟委员会和美国FTC指出，能否找到合意的受让人是一项资产剥离成功与否的关键【6】。如果将剥离出的辅业全部给大企业，就很有可能培养出新的市场支配力量，产生新的垄断。因此，在实施辅业剥离的过程中，应该鼓励中小企业积极参与竞拍。加大政府对中小型企业的投资，使中小企业有足够的资本去参与辅业资产的竞拍。尽力降低中小企业的经营风险，吸引他们参与拍卖而不是只局限在大企业中，使中小企业参与市场竞争，以恢复有效的竞争格局。

(三)出台相关政策，完善法律规则，培养专业人才

中国的主辅业分离改革框架刚刚建立不久，相对于欧美国家丰富的改革经验来说，主辅业分离在中国仍是一个比较新的领域。很少有人接受过主辅业分离知识的专门培训，既具备扎实的经济学基础又熟知主辅分离改革实践的专业人士少之又少。尤其当辅业资产的剥离涉及到十分专业的领域时，电网企业很有可能无法单独胜任，专业人士的缺乏将会直接影响主辅业分离的实施效果。因此，培养一批具有多种专业背景的人才已成为我国顺利实施电网企业主辅业分离的需要。

(四)借鉴日美欧经验，加强国际交流

在电力全球化和电力市场化改革的潮流面前，日美欧等国都结合自身国情制定了符合本国需要的电力市场化改革目标。总体来说，日美欧电力市场化改革中的目标都包括了通过打破垄断和引入竞争机制，促进电力工业提高效率、降低电价，使公众从中获益。日本近年来在发电、售电环节允许其他电力企业加入，逐步引入竞争机制，推进市场自由化;英国分解垂直一体化、推进私有化、开放供电市场。由于各国电力体制改革基础不同，显然不存在一个普遍适用模式，但这些推行电力市场改革的先行国家的成功经验是值得我们借鉴的。我国在实施主辅分离的过程中，可以学习他国打破垄断、引入竞争方面的经验，结合自身情况逐步推行主辅分离改革。

［1］唐昭霞．中国电力市场结构规制改革研究［M］．成都:西南财经大学出版社，2011．

［2］国网能源研究院．国外电力市场化改革分析报告［M］．北京:中国电力出版社，2011．

［3］本书编委会主编．中国电力企业改革创新管理实务［M］．北京:经济日报出版社，2012．

［4］井志忠．从垄断到竞争:日美欧电力市场化改革的比较研究［M］．北京:商务印书馆，2009．

［5］国网能源研究院．世界500强电力企业比较分析报告［M］．北京:中国电力出版社，2010．

［6］白雪，林平，臧旭恒．横向合并控制中的资产剥离问题［J］．中国工业经济，2012，(1):90-100．