城市社区自治的现实困境与制度选择——以杭州市下沙WHY小区业主委员会自治制度为例

龚上华徐晓霞

城市社区自治的现实困境与制度选择
——以杭州市下沙WHY小区业主委员会自治制度为例

龚上华＊徐晓霞＊＊

借鉴国外先进的居民自治经验，探讨国内各地典型的业主委员会自治制度的理论和实践，提出业主委员会自治制度运作存在的问题及原因，通过实证研究的方式进行比对，从而探讨社区业主委员会的发展与城市社区自治推进的一般经验，以期得到推广应用。 [基金项目]杭州师范大学城市学专项课题经费资助

城市社区 业主委员会 社区自治 困境 制度

一、社区自治与和谐社区构建

社区是社会的细胞，和谐社区是创建和谐社会的基石，更是社会可持续发展的前提和助力。只有每一个社区都和谐，才有可能实现整个社会的和谐。如果“细胞”不和谐，就会出现各种各样的矛盾和问题。从这个意义上讲，构建和谐社会，必须从“微观民主”做起，把社区自治作为构建和谐社区的重要切入点。一个基于房屋产权的新兴社区自治组织——业主委员会的出现，在构建和谐社区中发挥着越来越重要的作用。

自1991年中国第一家业委会在深圳成立至今已有20多年的历史，在这20年的时间里，经济的发展为人们关注和保护物权提供了物质基础，而以《中华人民共和国物权法》为代表的相关法律的出台更为维护广大业主的合法权益提供了法律上的保证。物质上和法律上的双重保障引发了成立业主委员会的热潮。

二、业主委员会自治制度理论与实践借鉴

（一）业主委员会自治制度的一般理论分析

我国的城市社区业主委员会是伴随着我国房屋产权制度改革，房地产市场逐步形成以后而新兴出现的，它的出现既是我国经济体制和社会结构双重转型过程中城市社区发展变化的客观反映，也是社区自治进程的客观要求。

所谓业主委员会是指在物业管理区域内代表全体业主对物业实施自治管理的组织。它是依法成立的群众性自治组织，依据法律、法规、具有作为诉讼当事人的资格。业主委员会作为一种新型的组织形态，在社区内的地位、职能及扮演的角色对社区里的居民、居民委员会乃至整体社会结构的变革都将产生深远影响。

业主委员会的主要任务是：及时了解业主、物业使用人的意见和建议，监督和协调物业管理服务企业履行物业服务合同，教育和督促业主遵守管理规约，协助物业服务企业及时缴纳服务费等。业主委员会的职责可以阐述为:（1）选举、撤换业主委员会委员，审议通过业主大会议事规则及管理规约，决定选聘、解聘物业服务企业或其他管理人。（2）依法决定物业专项维修资金筹集、使用、管理事项。（3）业主大会还可根据管理规约的约定，对违反管理规约的业主进行告诫，并在小区内公示告诫内容；决定物业管理区域内涉及业主利益的其他物业管理事项。

（二）社区组织体制中居民自治的国际经验借鉴

20世纪50年代后，在联合国的倡导下，世界各国尤其是一些发达国家开始介入并转向社区建设与管理模式的研究领域。同时，在这些国家努力推进城市社区建设的进程中，根据各国国情、文化传统、生活习惯的不同，逐步形成了各具特色的社区管理模式。有以印度、澳大利亚为代表的“整体模式”，有以以色列、缅甸为代表的“代理模式”，有以新加坡为代表的“政府主导模式”，有以日本为代表的“混合模式”，其中比较典型的是以美国为代表的“分散模式”。20世纪90年代初，社区管理又成为克林顿实现“重塑政府”、“复兴美国”的重要手段之一。“社区自治模式”成为美国政府治理社区的典型代表模式。

美国的城市社区治理体制是一种以社区委员会为核心，议行分离，公民有广泛参与机会的公民自治模式。在美国，成立的“社区协会”就是一种完全没有行政概念的居民自治形式。其宗旨是为了维护房主的房产价值，提高居民的生活质量、保护社区的生态环境和维护小区安全等。社区协会由居民民主选举董事会，并制定社区管理章程，定期举行会议。“社区是民主的聚集地，因为这里可以让每一个人都能参与到公共讨论之中”。[1]C. Lasch.The Revolt of the Elites and the Betrayal of Democracy[M].W. W. Norton， 1996:171.美国的社区自治模式强调了社区及社区居民的自我依赖、自我完善、自我管理和自我发展的能力，使社区成为居民共同的精神家园。

此外，欧洲各国社区中也涌现了一批自治管理组织，如英国的社会服务委员会、农村社区委员会。这些志愿组织使居民直接参与社区事务，达到改进社区利益的目的。在爱尔兰有一场名为“此间的人民”运动。这场活动意在组织地区各利益团体及各个阶层，进而产生各行业代表以激发共同行为，以适应社区需要及增进社会福祉。

社区自治对日本居民生活的影响愈来愈大，町内会便是日本一种参与社区共同管理的全民性的组织形式，它按照非党派、非宗派的原则开展社区工作，活动经费由会员负担。在韩国，从1976年起全国各城市均规定每月25日召开社区居民班组会议，民主讨论社区各项事宜，不断提高居民的自主性和积极性。

由此可见，尽管各国自治活动的组织模式不尽相同，但居民自治无疑是社区发展的内在要求，借鉴国外社区自治的成功经验有助于我国和谐社区的发展。

三、杭州市下沙WHY小区业主委员会自治制度研究

本文选取杭州市下沙WHY小区作为个案研究，是由WHY小区重要的地理区位（卫星城区小区、高教园区小区、经济技术开发区小区）以及业委会的成功运作来决定的。杭州“一主三副”（一个主城指杭州老市区，三个副城是下沙城、临平城和江南城）的城市布局规划，使杭州的卫星城建设可依托主城与副城之间的空间，既与主城联系紧密，又可产生更大的“核辐射效应”。下沙城正是以杭州经济技术开发区和高教园区为骨干组成的综合性卫星新城。区域面积105平方公里，扩展面积为178平方公里，目前人口已达到40万人。目前工业园区、高教园区、出口加工区、科技园区已全面启动。下沙正逐步成长为杭州未来居住区域和城市副中心，在未来3－4年内，大学城也将成为另一个区域性的商业中心，大学城的集聚功能（初始的人群集聚——产业链的互动——区域中心的形成）正在快速地推动城市的发展。因此研究WHY小区成功运作无疑具有十分重要的代表性和辐射性，对其他小区业委会的建设也具有重要的指导意义。

下沙WHY小区位于下沙的核心地段，3、4号路交汇处，南临下沙管委会、高新技术开发区，北倚10平方公里大学城，整个社区深深沉浸在浓浓的文化氛围中。周边多条公交线路直达市中心，育英小学、东方医院、锦鳞公园、松下健身中心、体育馆、超市、银行等配套一应俱全。该小区总建筑面积约70000m2，由5幢高层、小高层围合而成。中心的位置、轩昂的建筑、优秀的品质使WHY成为都市新城里的标志性社区。

2006年3月26日上午，开发区白杨街道大北社区WHY小区召开首届业主大会，以175名小区业主直选的方式，通过无记名投票，选举产生7名业委会委员当选WHY小区首届业主委员会委员。业委会委员大部分系下沙高教园区高校教职工。他们文化程度高，对物业管理的关心和参与意识强，对WHY及周边环境熟悉，能有效开展工作。业委会的成立标志着社区、业主和物业公司之间又多了一个新的沟通与交流的平台，为理顺物业公司与业主的关系，建设和谐小区迈出了成功的一步。

WHY业主委员会重点强调以下工作问题：第一，业委会是业主大会的执行机构，一切权力来自业主大会即全体业主，其法律的权力是有限的，主要是起到协调和沟通的作用，特别是沟通和协调业主与开发商、业主与物业公司之间的关系，促进物管公司实现应达到的服务品质和开发商应移交的各项物业设施，组织维护业主的合法权益。第二，尽管业主委员会的成立并不能解决所有问题，但业委会全体成员必将尽最大努力，勤勤恳恳开展工作，踏踏实实履行职责，督促开发商尽快移交各项物业设施，促进物业公司不断提升服务品质，组织维护广大业主的合法权益，在绿化面积、热水开户费等关系业主切身利益的重大问题上为业主讨回一个公道。第三，开发商积极响应业主的主张，完善配套设施，提升小区品质，帮助小区居民生活得更好。物业公司虚心听取业主意见，主动接受业主监督，不断提高服务质量和水平，搭建良好的沟通平台。

业主委员会成立以来，为社区居民解决了许多民生事务，发挥了积极的作用。首先，根据相关法规规定，向杭州经济开发区房管局申请办理业主委员会登记备案手续，并到社区办理业委会公章刻印手续。同时，完成《业主公约》和《议事规则》等文件的书面表决工作。其次，督促开发商在近期内尽快移交各项物业设施，包括物业办公用房、商业用房、活动场地及相应的规划与建设文档，要求开发商进一步完善物业配套设施，尤其是督促开发商拆除非法营建的大楼，按照规划复建WHY大门，以及协调业主与开发商解决热水开户费问题起到了重要作用。再次，督促物业公司完善物业管理、改善服务态度、提升服务品质，广泛征求业主对物业的意见和建议，据此整理并制订物业整改意见，要求物业公司限期整改，并根据整改效果决定前期物业费交纳问题。此外，业主委员会还对小区绿化、安全、出租户管理、会馆、地下车库等问题进行了深入探讨，并将出现的问题与开发商及物业公司进行对话，协商解决安全、绿化、车位、热水供应等当前影响小区生活品质的最突出的矛盾和问题。

业主委员会成立以来，为协调小区业主与开发商、小区业主与物业公司、社区居民与基层治理机构（包括社区、街道与开发区管委会）之间的关系，表达民众诉求，缓和社会矛盾发挥了积极的作用。公民参与并不是简单的个体互动，要使这种社会力量持续有序地发挥作用，就必须使公民组织化。公民必须有组织、有秩序地参与社会问题的解决；否则，无序化的社会参与反而会对社会秩序构成威胁。[1]郑杭生、杨敏“.中国经验”的亮丽篇章[M].北京：中国人民大学出版社，2010:168-169.因此，通过业主委员会形式与正式组织建立协作关系，从而使公民个人、团体和其他社会组织都有能力、有渠道参与到城市治理中来，形成一个政府、市场和公民社会的合作治理网络。

业委会制度运作至今，能取得这么大的成果，有几点基本经验值得总结：

一是业委会制度的成功运作得益于社区、街道和开发区房管科等基层党委和政府的大力支持。一方面，业委会从业主大会召开、业委会成立大会召开、业委会换届以及与开发商进行大门复建交涉、热水费开户问题交涉、地下车库归属等事关小区发展的重大事项均主动与社区、街道和开发区管委会进行及时沟通并得到他们的大力支持和帮助。另一方面，社区、街道和开发区房管科也非常主动地对小区建设进行了专业指导和大力支持。由于小区业委会运作良好，WHY小区还被树立为开发区城市社区自治的典范，其成功经验在开发区得到大力推广，业委会主任还被纳入杭州市社区自治评审的专家库。

二是业委会制度的成功运作得益于业主的个人素养以及大力支持。如前所述，由于下沙WHY小区地处高教园区及经济开发区的先天优势，且属于开发区较早开盘和入住的小区，且开发商售楼的导向作用，小区业主来源分别为来自下沙高教园区各高校教师，占业主总数1/3；来自经济技术开发区各企事业单位的职工，占业主总数1/3；还有来自社会上其他人员，占1/3（其中大部分来自温州企业家集团）。居于这样的业主构成，业主的个人素养均很高，且具有较强的民主意识和参与意识。事实证明，由于业主的个人素养以及大力支持，首届业主大会以及随后的业委会换届、与开发商和物业公司的多次交涉维权，都取得了令人满意的结果。

三是业委会制度的成功运作得益于业委会成员的公益心和专业素养。与一般小区业委会成员大部分是退休或下岗的业主，他们大多年龄偏大，精力有限，没有接受过物业管理专业培训，对什么是物业管理以及怎样进行物业管理知之甚少，从而造成业委会成员专业素质差，观念落后的现状相比，下沙WHY小区业委会形成了一支学历层次高、专业素养高、职称高且公益心强的队伍。以第一届业委会构成来看，7人中，来自高校在职教职工为6人，占85.7%，1人为退休人员，但也是教育局退休职工；有高级职称人员4人，其余3人为中级职称；来自管理岗位的以及实际从事过管理工作的有4位。从专业来看，分别为从事法律、企业管理、公共管理、后勤管理等专业人才。由于第一届业委会的高素质，取得许多重大的成果也就顺理成章。在第二届业委会的换届后，特别吸纳了两位下沙从事酒店管理的私营企业家加盟，进一步充实了业委会的代表性以及专业性。

四、业主委员会发展的现实困境

大量业委会的出现将是我国居民从传统的“房客”向自治的“业主”转变的必然趋势。虽然有关法规对业委会的地位、作用、运行程序都作了一些规定，但是，由于种种原因，业委会在实际操作中困难重重，面对一些无法回避的困境。

（一）社区自治性与政府行政化的博弈

社区是“特定地域内人们生活的共同体”而非“国家行政机构”，社区的本质特征是“居民自治”。但我们经常看到，作为适应社会发展潮流和充分维护社区业主利益的新生居民自治组织——业主委员会，在其组织活动过程中也同样遇到了行政力量的牵制。政府对社区事务过多的干涉，导致业委会无法正常发挥作用。例如深圳景洲大厦在全国《物业管理条例》颁布后首开先例，绕开行政主管部门，举行业主大会，完全由业主自主投票表决选聘物业管理公司。选聘投票结果：投票数超过法定三分之二，深圳市金风帆物业管理公司获景洲大厦物业管理权。但是2003年12月31日，该大厦业主委员会主任邹家健被深圳住宅主管部门免职，成为全国第一个被地方政府住宅主管部门直接用行政红头文件罢免的业委会主任。

（二）业主委员会法律地位不明确，业主委员会维权力不从心

依据现行法律，作为业主权利组织的业主委员会既不是独立的法人实体，也不具社团组织的地位，更不能单独设财务，无名无分使业主委员会行使权利不可避免地要面对重重阻碍，在日渐增多的房地产纠纷中，“业主委员”作为广大业主的维权代表，能否以“原告”的身份坐在法庭上，法院对此认识不一：有的法院认为，以“业主委员”的名义提起诉讼有违法律规定，但有的则允许代表起诉。虽然2006年新版《浙江省物业管理条例》第一次明确业主委员会有了诉讼权，第一次确立了业主委员会的诉讼主体资格，但在实际操作中如2007年上半年曾引起浙江卫视、杭州台关注的下沙WHY 小区100多位业主与浙江昌地房地产开发公司的热水、纯净水开户费诉讼也是杭州市首例与开发商之间关于热水费使用的诉讼，业委会并非诉讼主体，但所有业主均找到业委会，需要业委会来承担，因此，客观上造成了业委会在协调业主维权过程中陷入了繁重的事务中。

（三）业主委员会成长不足，难以作为

作为我国城市的新生事物，业主委员会也仅仅经历了20年左右的发展，很多方面还处在刚起步阶段。目前大多业主委员会的业务处理水平都处于低级阶段，所处理的社区事务大都是日常琐碎之事，如环境卫生、水电管理、宣传教育、防盗防火、娱乐健身、邻里矛盾等等。真正关涉社区发展规划、基本建设、功能扩展等重大问题时，一般都没有普通业主的发言权。业主们往往在社区中处于“弱势群体”，处于一种很微妙的困境之中。有人形象地把当前的物业管理状态概括成三句话，即:业主维权呼声强烈；物业公司叫苦连天；地方政府左右为难。

（四）业主委员会经费筹集困难，业委会成员缺乏利益保障

业主委员会的活动经费筹集困难，成为业主委员会开展工作过程中的一大难题。经费问题关系到业主委员会的稳定性和工作的有效性。如果期望业主委员会的委员们一直都是长期、无偿地为大家服务，几乎是不可能的。一个稳定有效的业主委员会机制应当建立在合理的利益平衡的基础上，而不是建立在对业主委员会委员的道德企盼上。从下沙WHY连续三届业委会运作来看，虽然大家非常辛苦，而且尽职尽责，努力工作，对付繁琐而又劳心的小区管理来说，费时费力，完全是靠着一颗公益心在支撑。但在实际生活中，业主委员会因拿津贴引来众多的质疑，成员缺乏有效的利益保障，不仅会降低服务质量，而且不利于业委会工作的有效开展。可见，如何保持一支训练有素、公益心强、稳定性强的业委会队伍是城市社区自治的重要关注点。

五、城市社区自治推进下业主委员会发展的对策选择

在城市基层社区自治的推进过程中，业主委员会扮演着重要的和不可替代的角色。真正实现城市社区自治，离不开社区业主委员会的发展和成熟，离不开业主委员会规范而有序的运作，也离不开业主委员会代表全体私人业主协调一致的工作。要完善业主委员会自治制度，推进城市社区自治，面对这些困境，我们可以从社区内外，从法规的完善和实际工作技巧的改进等角度努力，以提高业主委员会的自治能力、维权能力。具体说来有以下几点：

（一）界定政府在社区中的权力范围

社会转型过程意味着社会分化和利益多元化，各种新的社会问题和社会需求纷纷涌现，要解决这些问题和满足这些需求，仅靠政府力量已经远远不够，需要有组织的不同社会力量共同参与和协调关系。作为一个自主治理的社区，它的内部怎样运行，是这个社区自身的问题，它和物业公司之间的矛盾和冲突是民事问题，如果有什么不可解决的矛盾，可以由双方以平等的身份诉诸裁判机关。社区中选举谁做居民委员会成员或业主委员会成员是居民或业主自己的事情。这些事情只是一个社区内部的事情，并没有形成对社区之外的更大的公共利益的影响，那么作为公权力的行政权力是不应当介入的，否则就是越权行政或者是违法行政。行政权力作为一种公共的强制性权力应当追求公共利益，应当处于公正的地位。只要没有违反公序良俗，没有造成对公共利益的不良影响，具有公共性的行政权力是不应当介入的，行政介入需要有一个度，就是社区中的活动是否建立在居民、业主资源的基础之上，更为重要的是这些活动是否影响了公共利益。这才是政府在社区的权力范围。

（二）确立业主委员会的法律地位

一直以来，中国物业管理实务中就存在着业主委员会法律地位不明、职责不清、运作不规范等问题，致使在物业管理法律关系中，物业管理公司处于强势地位，而业主自治及业委会成立运作等却举步维艰。在实际操作过程中集中表现为物业服务用房移交难、物业资料移交难、处罚实施难。破解业委会困境还需强有力的法律保障，比如有关立法部门需要对物业公司管理用房的所有权向业主移交的问题作出规定，同时能够赋予房管部门更快、更有效的处罚措施。根据外国物业管理中的成熟经验，由业主委员会出资聘请对物业管理方面有专长的律师作为业主委员会的法律顾问，能够有效地对物业管理合同的签订及履行进行审查和监督，促进物业管理企业依照合同约定、法律规定来尽职尽责地提供物业管理服务。尽管新版《浙江省物业管理条例》第17条规定:业主委员会在物业管理活动中为维护物业管理区域内业主共同权益的需要，经业主大会决定，可以以自己的名义依法提起诉讼，但要真正落到实处尚需大量的努力。

（三）推进业主委员会专业化程度

建立业主委员会责、权、利的协调机制，提高业主委员会的专业化程度才是发展社区自治组织的根本。业主委员会并非一个暂时性的公益组织，它必然随着实践的探索与制度的完善长期存在。从当前业主委员会的运作状况来看，要实现业主委员会专业化，建立专业化的业主委员会，提高业主委员会的服务能力，需要吸纳小区内有专业特长的业主加盟，以激发广大业主的主动参与意识。此外，还需要不断完善并坚持制度管理。坚持“以人为本”的理念，不断完善制度规范，做到工作公开、公正、公平，自觉接受相关部门及业主的监督。

（四）建立合理的活动经费筹集制度

业主委员会的活动经费由业主大会或业主代表大会决定，可以由业主支付，也可以在物业管理服务费的收益、其他收益或者物业维修基金的利息中列支。业主委员会活动经费的收支情况，需要由业主委员会按季向业主公布，接受全体业主的监督。为调动业主委员会成员的积极性，应确定业主委员会成员的薪酬标准，对于工作突出的，经业主大会同意应给予奖励，对于滥用职权的委员应按规定给予处罚，让业主委员会成员明白，在被赋予了权利的同时，也承担着相应的责任和义务。

综上所述，业主委员会作为我国公民社会中的一个新生事物，在发展的过程中面临着重重困难，我们不应对之求全责备，而应当通过各方面的努力来消除这些困难，积极探索业主委员会的良好组织形式，有效的行为方式，以提高他们的维权能力。随着我们国家对私有财产保护的日益重视和业主的努力，业主委员会必将在社区中发挥更加重要的作用。

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*龚上华，男，杭州师范大学政治经济学院政治学与行政管理系主任，副教授，硕士生导师。研究方向为政治社会学、公共政策。

**徐晓霞，女，杭州师范大学政治经济学院政治学与行政管理系硕士研究生。