欧盟食品溯源体系的制度建设与经验启示[1]

曾文革谭添

欧盟食品溯源体系的制度建设与经验启示[1]

曾文革＊谭添＊＊

欧盟食品溯源体系是一套比较先进的食品安全保障体系，它有完备的法律体系作支撑，有先进的制度设计理念，如以预防为主的理念、消费者利益至上理念和“农田到餐桌”的管理理念，也有权责明晰、配合一致的运行机制，形成了以专门机构统一监管和内部有效协调交流为特征的食品溯源体系。如今，我国食品安全保障建设正处于积极探索时期，食品溯源体系建设存在很大问题，恰好欧盟食品溯源体系的制度建设能在某些程度上为中国食品溯源体系建设的给予启示。

一、欧盟食品溯源体系的法律依据

食品溯源体系是指基于达到对食品溯源追踪的目的，由政府建立起来的，有法律规制的，有能覆盖食品生产、加工、运输、销售等整个食品产业链条的信息记录共享平台、标识标准化体系、识别传递系统和安全风险评价以及应急处理机制等保障制度的有机集合系统，它最终服务于消费者。它要求所有种类食品能从“农田到餐桌”进行信息溯源，实现信息公开透明，以便消费者获知相关信息。

欧盟食品溯源体系探索起步早，体系相对科学完善。它是在一系列恶性食品安全事件发生后，为了重振消费者信心而逐步建立起来的，包括欧盟共同体层面溯源体系和各成员国内部溯源体系两个层面。

欧盟颁布的众多食品安全法规见证了欧盟食品溯源体系的发展与完善。1997年，欧盟委员会公布了“绿皮书”，确立了欧盟食品法规一般原则，为欧盟食品安全立法指明了方向。2000年，欧盟发表的《食品安全白皮书》，将“农田到餐桌”的理念引入食品安全改革计划中，对欧盟食品溯源体系的建设作了初步规定，构建了欧盟食品溯源的法律框架。在白皮书框架下，2000年7月出台了EC1760/2000号法规，对活牛建立了其验证和注册体系，并规范统一了牛肉和牛肉制品的标签标识；2002年1月，欧盟又出台了EC178/2002号条例，规定从2005年开始在共同体内流通的所有食品都要能进行信息追溯，并为此建立了欧洲食品安全局。该法规确立了欧盟食品安全政策的一般原则：“从农场到餐桌”原则。至此，欧盟的食品安全溯源体系雏形已初步形成。近些年，欧盟食品溯源体系也在不断调整、日臻完善中。自2002年起，欧盟进行了大量的关于食品安全的立法或更新，如2004 年欧盟公布的EC178/2002号条例的4个补充法规，[1]包括EC852/2004号法规、EC 853/2004 号法规、EC 854/2004 号法规和EC 882/2004 号法规。被统称为“食品卫生系列措施”，它涵盖了HACCP体系、可追溯性、饲料和食品控制以及从第三国进口食品的官方控制等方面的内容，这四个补充法规从 2006 年1月1日起开始生效实施。至此，欧盟建立起了一个涵盖“农场到餐桌”整个食物链的，以“白皮书”为基础框架，EC178/2002法规为基本法，其他具体法律法规为补充的“伞形”法律体系。同时也标志着欧盟食品溯源体系的全面建立。

与欧盟“伞形”的食品溯源法律规制体系相呼应的是成员国内部的食品溯源法律规制体系，它们相互配合，高效运行，适时灵活，为欧盟地区的食品溯源体系提供了坚实的法律体系支撑。

二、欧盟食品溯源体系的设计理念与运行制度

（一）欧盟食品溯源体系的设计理念

1. 预防为主的理念

EC 178/2002号法规第7条规定：当风险管理者为了保护人类或动植物健康必须做出某项决定，而此时有关该风险的信息在某些方面并不充分或没有说服力，不足以进行综合的风险评估时，可以采取预防性原则。可以一面采取措施保护人类健康，一面搜集更多相关信息以便做出更科学的评估。但是，这些措施必须限定在一个合理期限内，且要求符合非歧视等一般原则。[2]Regulation (EC) No 178/2002 of the European Parliament and of the Council, Article 7, ChapterⅠ.欧盟食品溯源体系本身就是食品安全预防原则的体现，它更多体现出的是事前预防功能，而非事后追责。在欧盟食品溯源体系内部能体现预防性原则的制度主要是风险分析制度和预警机制。

2. 消费者权益为中心的理念

欧盟食品溯源体系建立的宗旨就是保护消费者利益，以白皮书为例，白皮书多处规定都体现出对消费者权益的保护，它主要从消费者的安全健康权和知情权来规定。安全健康权方面，白皮书第一章第一条规定，“欧盟食品政策必须以高水平食品标准为目标，并致力于保护、提高消费者的健康，保障健康必须一直放在优先位置。”[3]The European Union's food policy must be built around high food safety standards,which serve to protect, and promote, the health of the consumer. health protection must always take priority---WHITE PAPER ON FOOD SAFETY. 1/Chapter 1.另外第二章关于食品安全原则后作了附带说明，“白皮书致力于建议将欧盟食品安全政策转化为一套积极、灵活、连贯、综合的规制手段，来确保高水平的人类健康和消费者保护标准。”[4]This White Paper makes proposals that will transform EU food policy into a pro-active, dynamic, coherent and compre- hensive instrument to ensure a high level of human health and consumer protection.---WHITE PAPER ON FOOD SAFETY.Chapter 2 .消费者知情权方面，白皮书也作了详细的规定，例如在白皮书实践指导概要里就有关于消费者获取信息的规定，消费者有权了解到食品的详细信息。[5]WHITE PAPER ON FOOD SAFETY, EXECUTIVE SUMMARY,Consumer Information.

3.“农田到餐桌”食物链的管理理念

“农田到餐桌”也是构建欧盟食品追溯体系的指导思路，通过对食品生产、加工、运输、贮藏和销售等各环节的信息记录和监控，以实现“农田到餐桌”的纵向管理。通过对生产阶段的化肥、农药、饲料和加工阶段的包装材料、食品标签等所要种类生产资料的监控，以实现涵盖所有食品及食品原料的横向管理。通过全程的纵横监控管理，预先防范潜在食品风险，避免对任何环节的监管缺位，并以此为基础构建食品追溯体系。

（二）欧盟食品溯源体系的运行制度

1. 食品信息管理制度

食品溯源体系的本质是食品信息的跟踪和传递。科学的食品溯源体系离不开科学有效的信息记录体系、编码与传递系统和信息查询系统。而这些要求用科学的溯源技术来追溯和鉴别某一食品单元或者批次在各环节的相关信息，包括前瞻追溯和历史追溯。欧盟食品信息管理主要是由食品链各阶段食品经营者最原始的信息记录系统、结合HACCP等质量控制体系进行信息的记录和管理系统、信息的上传链接系统和信息查询系统组成的。

2. 食品价值链中利益相关人的权责配置

食品溯源体系涉及多个环节和阶段，每一阶段中的食品经营者，成员国主管当局和欧盟都需要对自身的角色和责任给予清晰的定位，以应对食品安全风险。欧盟委员会健康和消费者保护部对食品溯源体系的运行进行了描述，将食品经营者，成员国主管当局和欧盟的职责分为两个层面：[1]Directorate-General for Health and Consumer Protection.,[EB/OL]. (2012-08-26) http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/index_en.htm .包括岗位职责（allover responsibilities）和识别风险后的紧急行动。

3. 体系内部能力建设

食品或饲料的溯源信息全部建立起来后，要到达共同体内食品溯源管理的统一性与灵活性的目标。就需要有专门的主管机关的监管，需要对信息进行分析管理，需要利用系统信息进行食品风险分析与交流。这涉及欧盟食品溯源体系内部的能力建设问题。欧盟食品溯源体系内部的能力建设内容主要有：欧盟食品溯源体系内部的信息搜集和风险分析的协调分工、内部的监督执行机制。信息搜集交流方面，成员国当局负责监管和整理本国食品信息，EFSA负责对整个欧盟的所有食品信息进行监管整理，全部信息在欧盟统一的食品溯源信息数据系统中交流，且对外公开透明。在风险信息交流方面，EFSA 致力于根据风险评估的结果和专家意见，向公众最大限度地提供客观、及时、有用的食品溯源信息。[2]http://www.efsa.europa.eu/en/aboutefsa/efsawhat.htm.[EB/OL] 2012-08-29.在进行风险评估与交流的同时，EFSA 会向相关食品产业、利益相关者和其他食品安全机构公布一个指导文件（Guidance documents）来说明此次评估程序。在制定这个指导文件时，EFSA 也会召集外部相关者进行对话和协商，以最大限度保证其公开透明性。[3]http://www.efsa.europa.eu/en/efsahow/rapractice.htm. [EB/OL] 2012-08-29.在内部监督执行方面则主要是由食品和兽医办公室（FVO）来完成的，它负责监督和审查各成员国执行欧盟食品安全立法的情况及进口食品安全情况，确保欧盟关于食品溯源等食品安全的法规得到贯彻实施。

4. 应急处理机制与责任追究

欧盟食品溯源体系是欧盟食品安全保障体系的重要规制体系之一，其根本目的和其他食品安全保障体系一样：保障消费享有最高水平的食品安全。所以在制度设计时，必然会涉及各体系的相互配合来应对食品风险。应急处理机制包括：欧盟食品风险预警系统（RASFF）和产品撤回召回制度。RASFF作为欧盟重要的食品风险预警系统，让欧盟成员国对食品风险的快速反应和高效应对成为可能。[4]The Rapid Alert System for Food and Feed. The Rapid Alert System for Food and Feed more efficient than ever on its 30th birthday[EB/OL].(2009-07-16)[2012-08-29]. http:// ec.europa.eu/food/food/rapidalert/report2008_en.pdf MEMO/09/339.当各国主管当局或EFSA识别出食品风险时，产品所属国或EFSA会通过RASFF平台向共同体发布市场通报(alert)、边境拒绝通报(border rejection)或新闻通报(information)。产品的撤回召回制度对于欧盟食品溯源体系的辅助功能同样显著。EC178/2002号条令第19条和第20条第一款规定就作了详尽的规定。另外，欧盟的可溯源市场准入标准和成员国对食品安全违法行为的严厉打击也为溯源体系的正常运作提供了保障。

三、欧盟食品溯源体系建设的经验启示

（一）食品溯源体系必须矫正信息不对称和外部性的状况

食品溯源体系是食品安全规制体系中的一种社会规制手段。所谓社会规制，日本经济学家植草益认为是以增进社会福利为目的，对物品和服务的质量和伴随着它们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制。[1]植草益. 微观规制经济学[ M ] . 北京: 中国发展出版社, 1992：22-23.社会规制主要是对市场外部性和市场信息不对称所导致的市场失灵的积极回应，是对市场失灵进行的修正。合理科学的规制手段或规制工具能有效规制市场的信息不对称性和外部性。

合理科学的规制手段或规制工具能有效规制市场的信息不对称性和外部性。欧盟食品溯源体系作为食品安全规制体系的一种规制手段有着同样的作用。欧盟食品溯源体系中“农田到餐桌”这种层层过滤，层层备案，层层透明的监管模式。一方面，让所有消费者有了与生产者、监管者均等的信息知悉机会，缓解了市场信息不对称的状况。另一方面，欧盟的食品溯源体系过滤掉了那些有负外部的食品生产者，所有食品生产环节都是在“阳光下”进行的。另外在此体系下，消费者能够全程监督食品所有环节，能够清晰看到政府的作为与不作为。消费者对食品安全的信心当然能得到重振，对政府权威的信任也能得到恢复。

（二）食品溯源体系必须贯穿预防为主的理念

食品溯源体系是保障食品安全的重要规制手段，必须要以预防处理食品风险为目的。欧盟食品溯源体系的设计指导思想就是“保障消费者享受最高安全标准的健康水平”和“预防为主”原则。为此，欧盟食品溯源体系引入了风险分析和应急预警机制。风险分析和应急预警机制的基础上结合危害分析与关键控制点体系，使这套体系的预防性更加明显。

强烈的食品安全预防意识和覆盖全欧盟的食品溯源信息数据库，能让欧盟的食品安全达到“牵一发而动全身”的效果。在共同体内，只要某一成员国的某一特定食品的某一细微环节一出现安全隐患，欧盟全体成员国都可以通过这套系统迅速得到信息，欧盟则会主动协调各成员国采取各种防患措施，将食品安全隐患控制在有限范围和限度内。

（三）食品溯源体系必须要有完整的法律体系作支撑

欧盟食品溯源体系的建立首先开始于其法律框架建构，其“伞形”的食品溯源法律体系让溯源体系的每个方面都有法律依据。中国要建立一套高水平的食品溯源体系，也应该从法律体系的构建着手，将食品溯源体系的制度基础上升到法律位阶层面，以强化体系的稳定性和系统性，按照欧盟法律体系的“伞形”逻辑结构进行构建。而当前我国更应关注的是以下几种制度构建：

首先是对食品溯源监管机构的优化，成立独立专门的机构进行风险评估，以完善评估体系，将风险评估与风险管理分离开来。其次是溯源体系内部的协调与交流机制的构建，因为体系内部的协调一致和信息的顺畅交流是一个庞大食品溯源体系有序运行的润滑剂。但是我国食品溯源体系建设在参照欧盟经验来处理我国中央与地方的关系的同时，更应该注意另一方面我国的特殊之处：我国是统一的中央集权国家，内部联系方式有所不同，更多体现的是行政级别和职能的联系。应该说在摒弃传统GDP政绩观的前提下，这种内部联系是可以建立更好的内部交流与协调机制的。

（四）必须有与风险分析相适应信息支撑系统

欧盟食品溯源信息之所以能在共同体内顺畅交流，强大信息支撑系统对其有直接贡献。信息记录和追踪是溯源的本质，强大信息库的建立，食品标志的统一规范和食品可溯源终端的普及推广是其内在要求。我国在建立食品溯源体系时，应该建立一个从“田间到餐桌”的覆盖全国所有食品种类的信息库。学习欧盟结合HACCP等质量控制体系进行信息记录整理。以国际标准规范统一我国食品标识标准。建立最大限度覆盖面和方便度的食品信息查询终端系统，直接面向消费者，开放便携信息查询终端，如利用非接触式自动识别技术结合当前手机3G网络，开发出手机食品溯源终端服务系统。

（五）必须净化食品溯源体系建设环境

食品溯源体系的构建需要良好的环境。现代化的食品产业是建立稳定完整的食品溯源体系的必要条件。加快改善我国食品产业的结构布局，提高食品产业素质；建立食品产业上下游链接关系，利用现代物流配送体系，高效管理食品供应链；建立现代企业制度，完善企业内部食品信息机制，建设内部信用机制等方面是建立科学食品溯源体系的基础条件。

食品可溯源市场准入制度从市场源头净化了溯源体系的建设环境。首先是食品企业成立的严格登记制度，要求所有的农产品生产企业、食品加工企业都必须注册；[1]郭建强. 国外无公害农产品全程管理的经验[J]. 农业科技管理, 2006,25(3):18-21.其次是食物产品要进入市场这个环节中，要求产品可溯源方可进入市场。

严密科学的责任体系设计也是决定食品溯源体系能否建立成功的重要因素。我国可以借鉴一下欧盟经验，将食品安全责任的设计应该结合到溯源体系中去。在食品的各个环节上严格限定相关操作者的义务和责任，将风险控制在食品流入市场前。在惩罚制度上，提高企业违法成本，引入机会永远剥夺制度（资格刑），永远禁止违法者再进入该行业。

*曾文革（1966- ），男，法学博士，重庆大学法学院教授，博士生导师，主要从事国际经济法和环境与资源保护法研究。

**谭添（1989- ），男，重庆大学法学院硕士研究生，主要从事国际经济法研究.

[1]项目来源：中国法学会2012年度部级法学研究课题一般课题《食品安全监管国际软法的国内实施研究》（CLS(2012)C82）；国家社科基金一般课题《我国农业贸易生态化转型的法律保障研究》（12BFX143）；中央高校基 本科研业务费资助重庆大学重大项目《中国-东盟自由贸易区农业贸易法律问题研究（0226005201021）.