煤炭行业节能减排税收政策的国际比较研究＊

陈威燕 林爱梅

（中国矿业大学管理学院，江苏省徐州市，221116）

节能环保以及废物再利用的思想由来已久，在各个历史阶段的税收政策中均有所体现，是我国经济体系的固有构成内容。煤炭行业属于生产、提供能源的行业，同时也是能源消耗和排放环境污染物的行业，因此促进煤炭行业节能减排具有重要意义。目前，我国宏观税收政策的制定并未考虑到煤炭行业的具体特点，除负担一般企业的税收义务外，还需缴纳资源税、矿产补偿费等特定税费，导致煤炭企业税负过重；而关于促进环保的优惠措施零散分布在不同税种之中，没能有效引导及调整煤炭企业的经营行为，不利于环境的维护和污染的治理。

1 我国煤炭企业节能减排税收政策的实施

节能减排的思想在建国初期的税收政策中就有所体现，例如1950年颁布的 《工商业税暂行条例》中提出对使用 “三废”及其他废旧物资生产产品的工业企业给予定期减免税优惠的政策。经济体制改革以来，节能减排的政策理念更多地贯彻在不同类型的税收法规中，例如1991年发布的 《中华人民共和国固定资产投资方向调节税暂行条例》中指出“对某些单位为过多追求局部利益和本单位利益而盲目建设规模小、技术水平低、耗能高、污染严重、效益差的项目，采取高税率加以限制。”另外，在现行消费税、所得税中也均有相关政策。针对煤炭企业而言，我国在1949-1994年间仅征收3%的产品税，实行的税收政策特点为 “低税率、少税种”；1994年工商税制改革后，共设置23个税种，其中煤炭行业涉及税种21个以及具有税收性质的收费项目2个，主要包括增值税、企业所得税、资源税等税种，外加教育费附加和矿产资源补偿费等费用。

对于煤炭企业来说，节能减排就是指减少煤炭资源的浪费，降低煤炭燃烧废气排放，综合利用垃圾、煤矸石等发电，对煤炭燃烧排放物以及副产品实现循环利用。由于我国尚未开征专门的绿色税种，因此促进煤炭企业节能减排的税收政策零散分布在增值税、资源税和所得税等中，相关内容见表1列示。

表1 我国煤炭企业主要税收政策及优惠措施

2 OECD 国家煤炭行业节能减排税收政策的实施

节能减排税收也被称作 “绿色税收”或环境保护税。20世纪70年代到80年代初的绿色税收处于环境税的雏形阶段，坚持污染者负担原则，收取用户费、特定用途费等，以补偿治理排污行为的成本；20世纪80 年代至90 年代中期，绿色税种例如排污税、碳税等逐渐设立，这段时期OECD 国家的税制改革思路是考虑税收的双重作用，既可以增加财政收入，也能够调节人们的行为方式；20世纪90年代中期以来至今，绿色税收在OECD 国家迅速发展，目前出现两种税制建设情况：一些成员国的税制改革不全面，譬如法国、瑞士和英国等，虽然应用的绿色税收政策增多，但相较于另一些成员国诸如挪威、丹麦及荷兰等仍处于较小的利用规模，而后者认为经济中出现的结构问题可以通过转移税收负担来解决，即对税制结构进行了重新调整，比如将所得税等带来的税收负担转移到绿色税和消费税上。总之，绿色税收体系在OECD 国家的建设进展迅速，其核心是根据节能减排的需求，有次序、按步骤对税制结构进行调整，转移税收负担并且确保整体税负的稳定。

目前，节能减排税收政策的理论研究和实际操作主要集中在OECD 国家，涉及的主要税种包括四类：

（1）资源税。该税种在OECD 各国普遍存在，通过对开采与使用自然资源的行为收费，限制开发速度从而促进节约能源。

（2）能源消费税。该税种在不同OECD 国家涵盖范围大小不一，如日本、美国征收燃料税，将所有产生二氧化碳的能源均纳入征收范围，而法国征收煤炭税，仅仅针对煤炭资源征收，以提高能源使用效率。

（3）气体污染税。煤炭燃烧将产生二氧化碳、二氧化硫等废气，该税种是依据使用煤炭环节产生的废气进行征税，主要有碳税、硫税两种形式，其中征收碳税的国家包括英国、瑞典、挪威和丹麦等，征收硫税的国家有美国、德国、日本及荷兰等。

（4）水污染税。大量废水会在企业开采、加工及运输煤炭能源过程中产生，该税种是对造成水质污染的行为进行征税，以减少废水排放、促进节约水资源。代表性的国家有德国、荷兰、丹麦和匈牙利等。部分OECD国家煤炭行业节能减排税收政策见表2。

表2 部分OECD 国家煤炭行业节能减排税收政策汇总

3 煤炭企业节能减排税收政策差异的国际比较

3.1 OECD 国家煤炭企业节能减排税收政策的比较

为促进资源利用率的提高，OECD 国家注重调节煤炭企业税收政策引起的级差收入，普遍制定较为完善的煤炭资源税；在鼓励节约资源方面，大多对煤炭企业实行减免税收的优惠政策。并且为提高产业集中度，促进企业安全生产，会制定一些优惠政策促使小企业联合，但是采取的具体措施在不同的OECD国家不尽相同，例如对于 “矿权地购置现金成本”的处理，美国采用部分费用资本化的方式，而印度尼西亚则是在生产开始时，用余额递减法以25%的速度摊销。具体代表性措施列示如表3。

表3 OECD 国家部分矿业税收优惠政策

3.2 我国与OECD 国家煤炭企业节能减排税收政策的比较

研读相关政策法规及总结文献可知，我国煤炭企业各项优惠政策之间关联性较差，促进节能减排的空缺较多，尚未形成完整系统的税收优惠政策体系。为更好促进我国煤炭企业的节能减排工作，应将我国与OECD 国家的税收政策进行比较，找出区别，借鉴其先进的经验，结合实际国情制定利于我国推动煤炭企业节能减排的税收政策。总体看来，OECD 国家在促进煤炭企业节能减排的税收政策方面主要具有以下特点：

（1）注重节能减排税收体系建设。OECD 国家会从可持续发展的视角出发，在建设节能减排税收体系时注重其长期性和协调性，整体规划税收体系的建立。丹麦于1994年即逐步建立了包括能源税、水污染税及碳税等在内的完整税收体系，该套以能源税为主的税收体系是在原有绿色税收基础上建立的，结合其他税种一起能够在促进经济发展的同时，提高企业环境保护的意识。丹麦也被奉为是节能减排税收体系建设的成功案例。

（2）涵盖全面的税收政策内容。OECD 国家的绿色税收政策起步较早，涵盖的政策内容范围较为广泛，一类如生态破坏税收、环境污染税收等增加能源使用成本；另一类如税收减免及折旧促进企业在生产环节采取利于节能减排的技术等；再有对企业环保行为进行鼓励的直接税收中具有相应条款等内容；另外，还特别对企业不利于节能减排的行为课以重税。而我国的节能减排税收政策各项优惠条款分散在不同的税种内，没有明显的关联度，内容相较OECD 国家来说，显得太过零散。

（3）充分考虑企业的竞争力。OECD 国家重视企业竞争力的发展，在制定节能减排税收政策以促进环保的同时会充分考虑其经济可行性，给予企业一定的过渡期适应新税率，促进企业在调整阶段加大节能投资，因此，比较注重发挥税收政策的调节作用。我国煤炭企业税收政策正面临这样的问题，税负过重、税种交叉，让企业不堪重负，相应的节能减排税收优惠却比例不足，由于考虑经济竞争力等因素，无法开展新税种，而现有的优惠措施分布又过于零散。

4 我国现行煤炭行业节能减排税收政策存在的问题及建议

我国目前现有的一些税收优惠措施零散分布在所得税、增值税及资源税等税种之中，由于缺乏整体把握、没有结合煤炭企业实际情况，因此各项优惠措施之间具有较差的关联性，导致税收对于煤炭企业的调节程度过浅。另外，对环境保护有促进作用的税收单一，资源税是一种典型的以支持煤炭企业可持续发展为视角的税收政策，但是在与煤炭企业相关的全部税收收入中，资源税所占比例较小，在整个税收体系中也只是小角色，难以有效引导煤炭企业开展节能减排工作。

针对我国煤炭企业节能减排税收政策存在的问题，应从以下4点进行完善。

（1）在增值税方面，应切实加快生产型向消费型的转变，以减少资源型城市转型及开采煤炭造成的空气污染等问题。另外，应当鼓励企业购置和使用利于节能减排的先进设备，允许用于废水、固体污染物处理等方面的环保设备进行进项抵扣，使增值税的作用得到充分发挥。

（2）在企业所得税方面，针对当前“税负过重”的问题，应该加大煤炭企业投资抵免所得税的额度，并且增加税前扣除额，以便减轻税收负担，促使企业更加充分地利用与所得税相关的优惠政策，积极投资设备、改造技术并且加大节能减排的力度。

（3）煤炭资源税方面，应该结合行业实际情况，对资源税进行改革和完善，根据不同地区的资源利用率水平，设置符合开采、回采率的浮动税费制度。

（4）应该尝试开征环境税。环境税的征收符合国际上通行的“谁污染谁治理”原则，对煤炭企业生产经营过程中造成环境污染的行为单独征税，能够加大环保力度，促进煤炭企业进行节能减排工作。

［1］ 薛向东.基于 “综改试验区”下的煤炭企业税费政策改革建议 ［J］.会计之友，2011 （24）

［2］ 范轲.煤炭企业所得税税收优惠设计理论及指导意义 ［J］.中国科技信息，2012 （6）

［3］ 周金荣.促进节能减排的税收政策研究 ［J］.税务与经济，2009 （3）

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［5］ 朱晓冲，毕丽.促进节能减排的财税政策研究［J］.经济纵横，2007 （13）

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